我国个人账户基金投资监管模式的选择

二、我国个人账户基金投资监管模式的选择

笔者认为，我国个人账户基金的投资监管应该选择以政府为主监管机构的牵头监管模式。即在现有的金融分业监管模式的基础上，在全国人民代表大会常委会中设立社会保障委员会作为主监管机构负责协调个人账户基金投资监管工作。所以选择这一监管模式受到多方面的影响，主要包括已有的金融监管模式的约束、政治文化环境的约束等因素。

1.已有金融监管模式的约束。个人账户基金的主要投资对象是金融市场，包括资本市场、货币市场以及保险市场等。因此，从长期来看，一国个人账户基金投资的监管模式实质是已有的金融监管模式的一个组成部分。现在，我国的金融监管采取的是“一行三会”的分业监管模式:中国人民银行和银监会负责对银行业以及货币市场、银行间债券市场、外汇市场和黄金市场的监管，证监会负责对证券业以及资本市场和期货市场的监管，保监会负责对保险业以及保险市场的监管。为了加强监管机构之间的协调与合作，实现信息共享和协调监管，已经建立了银监会、证监会、保监会三家金融监管机构的联席会议制度，从而建立了有效的协调机制和信息沟通渠道。应该说，这样的监管模式与我国的金融市场尤其是资本市场还不发达，市场主体还不够成熟，需要主动加强监管是相适应的，自建立以来其有效性也已经为社会所认可。因此，基于监管成本最小化原则，我国个人账户基金投资监管模式也必须在此基础上建立，即必须在金融分业监管架构的基础上构建个人账户基金投资监管模式。

2.政治文化环境的约束。由于个人账户基金积累的数量极其巨大，并且具有保障参保人老年基本生活的特殊作用，所以基金投资的监管必须要由某个具有较强的独立性和权威性的监管机构负责，以防止出现其他监管机构随意指挥和授权，并最终导致基金出现巨额损失甚至于被擅自挪用和挤占的情况的出现。这意味着，个人账户基金投资监管必须选择某个主监管机构进行牵头监管。从理论上来说，个人账户基金投资的主监管机构可以有两种选择:一是在法律约束下基金运营机构自行建立行业自律组织为主监管机构;二是由政府及其直属机构或者由隶属于立法机关的职能部门担任主监管机构。但是，对于个人账户基金投资监管来说，为实现安全第一的目标，主监管机构必须具有相当的权威性，这样才能真正实现对基金运营机构的有效监管。与美国等西方国家不同的是，我国特殊的政治文化环境决定了最具有权威性的机构只能是政府或者直接隶属于全国人民代表大会等立法机关的职能部门，而不是其他的自律组织。首先，权威性决定于权力，只有拥有了权力，监管机构才可以得到权威。“权力是一种社会关系，权威则是权力的合法化，即对权力的正当性的认同。”^[2]我国现阶段中央集权的政治体制决定了政府权力在社会中占有绝对优势，社会公众对其权力正当性的认同程度要远高于其他任何一个市场中介机构。其次，“权威性不仅由其主体的权力决定，也受到一定社会中教育、文化传承和传统的影响”。与西方国家“个人财产是神圣不可侵犯的”的传统观念不同，我国几千年来的中央集权政治制度强调“重官制、轻民办”，要求个人要把自身利益置于整体利益之下，而政府往往又是整体利益的代表，因此政府的权威性不容置疑。在这种情况下，如果由自律组织承担主要的监督管理工作，就会因其权威性的缺乏而导致基金运营机构忽视对其监管工作的必要配合，甚至连基本的调查取证工作都难以进行。再次，政府权威的政治文化环境影响已经充分体现在了我国现有的金融监管模式之中，上述的“一行三会”四个金融监管机构:中国人民银行、银监会、证监会和保监会无一不是政府或者其下属的准政府机构。相比较而言，已有的市场化的行业自律组织，如证券业协会，其监管的权威性相对较弱。在这种情况下，与整个金融监管体制相适应，只有继续选择政府或者立法机关作为个人账户基金投资的主监管机构，以提高监管的权威性和有效性。

3.建议在全国人民代表大会常委会中设立社会保障委员会，并建立其领导下的以劳动和社会保障部为主监管机构的联合监管机制。经过多年的探索，我国已经建立了“社会统筹与个人账户相结合”的基本养老保险制度，并由劳动和社会保障部门全面负责制度的构建和运作。但是在信托管理模式下，个人账户基金投资采取市场化运作的方式，所面对的风险和监管协调难度都会加大。在这种情况下，为加强主监管机构的权威性，应在全国人民代表大会常委会中设立社会保障委员会，由其全权负责个人账户基金投资监管的立法和监督。但是，由于社会保障委员会并不是具有完全行政功能的政府机构，所以建议把日常监管和协调职能赋予劳动和社会保障部，并在劳动和社会保障部内部建立独立的“基金投资监管局”负责日常工作。而劳动和社会保障部部长、央行行长、银监会主席、证监会主席、保监会主席都应定期接受全国人大社保委员会的监督与质询。同时，为加强各监管机构的信息沟通，还应该以制度的形式把个人账户基金投资监管的协调工作作为金融监管机构联席会议制度的一项重要内容。这样的监管组织结构，不仅可以充分利用其他监管部门的专业监管经验，提高监管的有效性，而且通过全国人民代表大会常委会也加强了监督的权威性，保证了执法的力度和协调的有效性。同时，由劳动和社会保障部负责日常监管协调工作，也可以防止代表不同利益集团的金融监管机构在行使监管权时可能维护本行业利益的取向，从而可以更好地保证监管的公平性。我国个人账户基金投资监管模式如图5-1所示。

图5-1　我国个人账户基金投资监管模式