出台高法律位阶的监管法律体系

一、出台高法律位阶的监管法律体系

个人账户基金投资监管模式的确立，不仅需要理论上的论证，而且必须要有法律的支持和认可。这主要是由以下两个原因决定的:一是减少监管成本的需要。任何一种监管模式的推行，都必须以其权威性的确立为前提，否则被监管对象的不认可就会加大监管的成本，影响监管的有效性。而法律具有“使国家权力的运用合理化、经常化、系统化、公开化的价值”。因此，多数情况下，人们把权威与法律联系在一起，把法律看作是权威的同义词。所以，以法律的形式确定个人账户基金投资监管模式的权威性，是减少监管成本的必然选择。二是保护参保人合法权益的需要。霍布斯称:“人民的安全乃是至高无上的法律。”^[3]因此，法律是权力的稳定器，是失控权力的抑制器，直接保护了人们对其财产的稳定性享有。在信托管理制度中，个人账户基金是一种信托财产，受托人对其拥有法理上的所有权和实质上的支配权，而参保人只是拥有获得信托财产利益的权利，居于弱势地位。因此，通过法律平衡受托人和参保人(受益人)之间的利益冲突和矛盾，是保护参保人合法权益的必然选择。特别是在个人账户基金进入资本市场以后，随着复杂的金融投资的展开，受托人权力会不断扩大，更需要采取法律手段来防范其滥用权利，以保障参保人的收益权，增强参保人对信托型个人账户基金投资管理制度的信心。

个人账户基金投资监管法律体系的构建需要遵循“两个基础、一个单独”原则。所谓两个基础，一是要以现有的金融监管法律体系为基础。信托型个人账户基金投资的领域就是金融市场，因此其法律体系的制定必须要以现有的金融法规为基础。我国现有的金融法规主要由《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《证券投资基金法》、《保险法》和《信托法》等组成。这些法律不仅确立了中国人民银行、银监会、证监会、保监会的监管地位，而且对相关市场的投资监管做出了详细规定。二是要以现有的社会保障法律体系为基础。个人账户基金从本质上仍然是基本养老保险的范畴，因此其运作的全过程，包括投资管理的过程都不得违反已有的社会保障法律体系的规定。现阶段，我国社会保障法律制度的建设已经取得了很大的进展，相继颁布了包括《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国老年人权益保障法》等。所谓一个单独，是指要单独针对个人账户基金的投资监管立法。虽然各金融法规和社会保障法规都可以在某一专门市场或某一专业领域对个人账户基金的投资行为进行规范，但是由于个人账户基金的特殊性质，其投资行为不可能完全适用于上述法律。所以，我国应尽快在相关法规的基础上制定具有最高法律位阶的《养老基金信托管理法》，该法律的制定应超越部门法规以及行政法规的层次，以防止低层次立法造成规范性不强、随意性较大的问题。同时，该法律作为信托特别法，应详细而具体地规定养老基金信托管理的基本模式，包括监管机构的设置、监管的主要内容以及监管对象的基本行为准则等。进而，在此基础上还应配以相应的具体规章制度，如制定《基本养老保险个人账户基金投资管理实施办法》等，对个人账户基金投资过程中的治理结构、信息披露、内部控制、独立运营、外部审计等各方面做出更为细致和更具可操作性的规定。最后，还要按照程序对已有法律法规进行相应的修改，以跟上我国养老保险制度改革的步伐。总之，应该在个人账户基金进入资本市场以前就把对其的投资监管纳入法制化轨道，使基金的投资得到法律的保障。