组织治理结构的完善是提高投资绩效的关键

一、组织治理结构的完善是提高投资绩效的关键

我国传统的养老基金管理组织治理结构是以科层制为特征的。其内部根据权力关系的不同，又包括两个管理体系:一条是体现中央政府与地方政府之间垂直行政关系的管理体系，另一条是体现不同层级政府属下的养老保险机构之间水平业务关系的管理体系。以垂直分工为特征的管理体系通过对各级政府权力层次进行设计，在组织内部形成了一种上下级关系，不同层级的政府承担相应区域的养老保险政策制订、保费征收、基金管理等多项职能;而以水平分工为特征的管理体系通过独立行使社会保障职能的各级劳动与社会保障部门的内部分工，降低了管理成本，提高了组织效率，两者共同构筑了我国的养老基金管理组织。我国传统养老基金管理组织的治理结构如图6-3所示。

应该说，在原有的以社会统筹为主的养老保险制度下，采取这种科层制的养老基金管理组织体系是有其合理性的。一方面，垂直分工必然要求分权，这可以在一定程度上促使养老基金管理组织中各层次人员根据地区环境的不同采取较为灵活的应对策略，从而增强组织的灵活性，提高组织的效率;另一方面，水平分工必然伴随着专业化组织的产生和专业化人才的培养，从而能更好地划分不同政府部门之间的责任边界，充分发挥劳动和社会保障部门的积极性和主动性，促使其管理方法和管理技术的专门化和专业化，从而提高管理绩效。但是，这种科层制的管理组织体系也有诸多难以解决的问题，最主要的就是出现了社会公众、政府和政府职能机构及其他社会组织之间的多层级委托代理关系。而政府职能机构的强制代理特征又使得公众缺乏有效的监督机制，导致其管理行为的随意性加大，在这种情况下垂直管理体系的上下级关系就成为主要的监督机制。但是随着垂直分工层级的增多，组织控制的难度会不断加大，而水平分工带来的部门主义倾向加重了这种控制的无效性，从而降低了整个组织的效率。结果是职能管理机构损坏公众利益的现象时有发生，其最突出的表现莫过于混账管理过程中个人账户基金被各地政府及其职能部门利用职能之便大量挪用的现象。

图6-3　我国传统养老基金管理组织的治理结构

全国社会保障基金的成立在很大程度上解决了原有科层制养老基金管理组织治理结构的问题。全国社会保障基金的运作是在法律的规制下进行的，基本的法律依据就是《全国社会保障基金投资管理暂行办法》。同时，成立了专门的全国社会保障基金理事会作为基金的管理机构，理事会本身是国务院直属正部级事业单位，具有独立的法人资格。这种治理结构的优势主要有:首先，准确划分了政府在养老基金管理中的责任边界。政府作为最终责任人只对基金的保值增值承担最终担保责任，而日常管理责任则交由理事会自主承担和完成，并由相关法律对其行为进行约束。在这种治理结构下，理事会有最大的动力去实现基金的保值增值，因而组织管理的绩效得到了很大的提高。其次，由于全国社会保障基金理事会具有独立的法人资格，这也使得全国社会保障基金能够以一个恰当的身份进入资本市场，从而确保了基金的保值增值。再次，由于全国社会保障基金理事会具有相对的独立性，全国社会保障基金从汇集、运营、结算到雇员利益的获得，都独立于政府财政，从而有效防止了政府动用养老基金去弥补财政赤字的可能。因此，这种治理结构不仅建立了一个结构合理、制约有效的政府权力运行机制和监督体系，而且确保了养老基金管理组织体系的自主性和独立性，从而实现了组织管理的高效率。全国社会保障基金管理组织的治理结构如图6-4所示。

全国社会保障基金管理的高效率还得益于全国社会保障基金理事会完善的内部治理结构。按照国务院2000年11月颁布的《关于印发全国社会保障基金理事会职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》，理事会内部的职能机构分为三个层次:一是理事会，包括理事长、副理事长和理事，主要职责是负责全国社会保障基金的重大战略决策。其中理事长、副理事长由国务院任命，理事由国务院聘任，理事长是理事会的法定代表人和最高负责人。二是各种专业委员会，包括投资决策委员会、专家评审委员会和风险管理委员会。分别负责投资决策、专家评审和风险管理等相关事务。三是各个具体职能部门，包括投资部、股权资产部、法规及监管部、财务部等，其中，投资部是投资管理的业务执行部门，负责向理事会提出基金的投资经营策略建议，负责项目及风险研究，选择并委托具备资格的专业性资产管理公司，对基金资产进行运作等。总体而言，全国社会保障基金理事会的内部治理结构充分体现了所有权主体利益至上的原则，即虽然理事会掌握了社保基金的实际经营管理权，但由于国家拥有选聘理事会成员的权力，因此社保基金保值增值的过程也就等同于实现了国有财产的价值最大化。同时，全国社会保障基金理事会内部也建立了决策与执行分开、监管与业务分离的管理体系，使得不同职能部门之间相互制约、相互监督，从而确保了组织的高效运行。

图6-4　全国社会保障基金管理组织的治理结构

综上所述，笔者认为，全国社会保障基金成功运作的根本原因在于建立了一个符合其产权性质的高效的组织治理结构，从而在内部形成了一个有效的激励与约束机制，实现了诸方面利益的均衡和目标的和谐，从而保证了效率的提高。对于个人账户基金管理而言，这意味着要从基金的产权性质和深层次的制度性动因的层面进行研究，在充分保护所有权主体利益的基础上，选择交易成本最小的制度，才能实现基金长期保值增值的目标。