政府治理理论的形成

二、政府治理理论的形成

(一)政府治理理论形成的背景——传统公共行政模式面临的挑战

传统公共行政模式较之以前的管理是一个重大的进步。因此，自其产生以来，它逐步成为世界上绝大多数国家公共行政的基本模式。但随着时间的推移和社会的发展，公共管理领域的理论和实践已经发生了根本性的改变，传统公共行政模式面临着挑战^[7]。

1.传统公共行政模式面临的内在理论挑战

传统公共行政理论产生于19世纪末20世纪初，它与先前的政府管理理论最大的区别在于，它建立在两个全新的理论基础之上:一个是由伍德罗·威尔逊提出并由古德诺系统化的“政治与行政二分”理论;另一个是马克斯·韦伯提出的“官僚制”理论。建构在这两大理论基础上的传统公共行政理论认为，政治与行政是可以分开的，在“二分”的情况下，公共行政的主要任务是如何有效地执行既定政策或达成既定目标。有关政治、政策的问题，属于政治学范畴，政治不要干扰行政，行政是科学的问题，可以也应该保持价值中立，而以追求经济和效率为目标。公务员应保持政治中立，他们的任务仅仅是忠实和有效地执行被政治官员制定的政策。据此，便可以建立一套科学的、最佳的行政管理原则。公务员系统依据这些组织原则运作，剔除任何个人感情因素，像驴一样受赏罚的支配，行政管理便可以达到高度的“理性化”，政府管理也就可以以最小的投入获得最大的效果。其实，早在传统公共行政理论形成后不久，其赖以立足的两大理论基础就遭到了包括政治学行为主义和人际关系学派的激烈批判。行政学者罗伯特·达尔和沃尔多都曾指出，威尔逊提出的“政治与行政二分”实际上是做不到的，传统行政模式的不切实际之处就在于，政治与行政必然是相互关联的，一个不含任何价值判断的公共行政只是一个神话而已。行政学者彼得斯也指出:“行政管理与政策并非呈现出互不相关的离散现象，而是相互关联的。无论是通过主观方式还是通过客观方式，行政体系的属性都会影响到政治体系的政策产出。”时至今日，大多数的学者对这个问题已经达成共识。尽管实际工作者中的一些人依然固执地坚持两分法的观点，但传统的行政模式必须依赖于一个无法成立且长久被认为是不能实现的理论，至少说明这个模式肯定也存在着一些问题。面对于韦伯的“官僚制”理论。学者们也认为，由于官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特点，使得它不可避免地会与民主制发生冲突。实际上，韦伯自己也只是把官僚制当作一种理想状态。在他看来，官僚组织的完善，必然使人们进入“铁的牢笼”。“哪里彻底实现了行政的官僚化，哪里所确立的权力关系的类型实际上是不可摧毁的。”要对付发达的官僚机器，一般个人、官僚机构中的官员甚至掌握最高权力的统治者实际上都是无能为力的。显然，这一切并不是现代人所向往的。另外，官僚制在实践中的应用也与韦伯的设想有些出入，特别是官僚制在人事制度中的实践所产生的僵化、形式主义较之韦伯的设想有过之而无不及，但其精英主义的特征又远不能达到韦伯的设想，这直接导致了该体系效率的降低。这些理论都从根本上动摇了传统公共行政赖以立足的理论基础。

2.传统公共行政模式在实践中遭受的抨击

自20世纪80年代初期以来，就出现了对公共部门的规模和能力进行的抨击。人们普遍认为，政府“规模”过于庞大，浪费了过多的紧缺资源。当时，削减政府经费几乎成为一种普遍现象，如在西班牙、意大利、德国、瑞典等国家，其公共服务传统上是规模较大的，但是公共部门的作用已经下降了。其次，关于政府的“范围”也引发了争议。有人认为，政府本身介入的活动过多，其中许多活动可以有其他可选择的备用方法。作为这种观点的反应，许多先前由政府从事的活动开始转向私营部门。此外，政府的“方法”也受到抨击。人们越来越认为，官僚制的方法必定会造成工作没有起色和效率低下。如果必须由政府从事某种活动，也需要寻求官僚制之外的其他的组织方法。对公共部门的规模、范围和方法进行抨击所产生的明显结果就是削减政府和改革其管理方法。

3.经济理论的变革对传统公共行政模式提出的挑战

“二战”后，西方各国政府普遍采用了凯恩斯主义的主张，对社会生活实行全面干预。当政府这只“看得见的手”干预市场并获得巨大成功时，与“市场失灵”相伴随的“政府失灵”也表现得同样明显。一方面，政府对社会、市场所承担的管理任务越来越多，成为“万能政府”;另一方面，政府内部官僚机构膨胀，效率低下，财政支出日益扩大，政府管理受到前所未有的挑战。正是在这样的背景下，强调自由主义和市场取向的公共选择理论异军突起。正如经济学家萨缪尔森所指出的，“公共选择理论用经济学的行为假设和方法，研究了当国家干预不能提高经济效率或收入分配不公平时所产生的政府失灵问题”。公共选择理论在20世纪70年代正式介入“公共管理”领域，并建立了一套自己的理论。公共选择理论的学者们采用“方法论上的个人主义”来研究政府官僚系统的行为。他们认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，一个是政治市场。在这两个市场上活动的是同一个人，都是自利和理性的人。也就是说，政府公职人员与普通市民一样，都以自己利益的最大化为目的。至于政府，由于人民对其所有权分散且不可让渡，故缺乏加以监督的诱因，再加上没有市场竞争的机制予以有效制约，因而自利的官僚得以不顾社会公益，专注于追求个人的权力、名望和利益，最终造成政府效率不佳。基于这一认识，公共选择理论认为，失败的是政府而不是市场，要解决公共管理的危机，应减少政府的职能，尽量交由更有效率的市场来调控货品和服务的供应，以达到最有效率的资源配置。他们还认为，传统公共行政强调的统一规制和监控，极大地抑制了公职机构和文官的创造力，已陷入形式化和僵化;代表国家意志的政府管理和服务，忽视公共保障和服务的多样性，对市场信号和消费者需求的反应不灵敏，已经不再适应当今世界的需要，是“工业社会的政府组织模式”、“十九世纪的行政技术”。由此，他们认为市场可以取代政治或行政成为管治社会的主导机制，只有将“经济效率”奉为最高标准，通过市场这只“看不见的手”的作用，才能使众多自利的个体走到一起，增加社会福祉。

4.经济全球化使政府面临更加严峻的“效能”和“合法性”竞争

20世纪90年代以来，知识经济的兴起加速了全球经济一体化的进程，并将全球经济一体化水平不断推向更高的新台阶。全球经济一体化程度的日益提高，使全球性的“政府效能”横向竞争的时代成为现实。政府绩效与政府合法性的单一纵向参考的时代已经结束，不同社会下的公众像选择职业与工作单位那样选择政府的时代已悄然来临。政府治理能力和水平的竞争，犹如不同企业之间的竞争一样，已经并将于21世纪伊始在更大程度和更大规模上，在不同政府之间迅速展开。任何一个国家政府的命运都将由其在全球政治和经济舞台上的竞争能力和其处理具有全球性特征的问题的能力所决定。各国政府都必须清醒地认识到，只有在国际互振系统中不遗余力地寻求到保护和促进本国在全球竞争中利益的方略和战术，并有效地促进本国福利的实际提高，才能获得本国人民的认同和支持。政府效能与合法性已不再能从本国历史的纵向比较中获得令人信服的认同，历史原因已不再可能成为人们认可的本国福利不及他国的托词。全球性“政府效能”和“政府合法性”竞争的结果，必然使那些对社会的要求与愿望反应迟钝或不愿作出反应的政府面临权威危机、信任危机和合法性危机。全球经济一体化，特别是知识经济的兴起，对政府效能提出了更高的要求。为迎接这一挑战，对政府治理体系和治理方式进行结构性调整与重塑，无疑将成为各国政府明智的选择。

总之，随着时代的变迁和理论的发展，传统的公共行政模式已经在理论和实践的质疑声中陷入了“四面楚歌”的境地。越来越多的人认识到，传统的行政模式已无法反映出现代公共服务所需承担的广泛的、管理的以及政策制定的角色，它更多地体现为一种消极的控制形式，不是致力于为提高效率提供有效的激励，而是着力于怎样避免犯错误。在这样的背景下，20世纪90年代中后期兴起了“治理”理论。“治理”理论从系统的观点全面动摇了传统的公共行政模式。该理论以广泛而综合的理论为基础，以公共事务的复杂性、多样性、动态性为依据，以核心价值和思想的多元化为追求，从政治、经济、社会、文化价值等诸多领域，对政府与市场关系、政府与公民社会关系、政府内部关系、政府组织体制、公共事务治理规则、公共事务治理操作手段等诸多方面，进行了全方位的反思和探索，以寻求全面医治现实问题、构建公共事务良好治理的整体性思维框架。这种思维框架的总体特征是:跳出传统狭隘的公私二元分离思维，摆脱政府与市场的狭隘单一理性，建立政府、市场、公民社会三者相互依赖与多元合作的公共事务治理模式。尽管这一理论具有抽象性、综合性与多层次性，在实践中的发展也不像新公共管理运动那样具有较强的可操作性，但其对公共管理长远发展的影响却是深远的。

(二)政府治理理论的特征

从治理概念的基本含义和治理理论所强调的重点来看，治理理论具有如下主要特征:

1.治理主体的多元性

“治理”意味着普通公民参与公共管理，形成多中心的组织网络和管理格局。传统的行政理论假设任何政府体制内部总有一个权力中心，经过职业化训练的公务员等级序列组成命令链条，从而成为行政效率的保障。在单一权力中心的格局下，政府将不得不加大对社会干预的力度，特别是加强对社会的垂直管理。这就必然导致政府组织的恶性膨胀并滋长官僚主义，加重财政负担，政府最终也将疲惫不堪。治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构包括社会的、私人的，只要得到公众的认可，就可以成为社会权力的中心，治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。因此，治理意味着来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。

2.治理过程的互动性

西方传统的公民社会理论，将政府与公民社会的关系界定为二元对立关系，假定政府权力的扩张可能侵犯公民社会的权力，因此设计一系列的制度使公民社会监督政府、与政府保持平衡。而政府的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会实行单向的管理。与此不同，治理在强调国家与社会合作的过程中，是一个上下互动的过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系以及确立共同的目标等方式来实现对公共事务的管理。

3.治理范围的广泛性

政府治理不同于传统的以领土为界的民族国家管理模式，它涉及的对象要宽泛得多。由于治理的权威主体既可以是政府，也可以是非政府的、跨国界的民间组织，所以治理的范围既可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。

4.治理的有效性

在传统的公共行政范式中，效率是行政管理活动的追求目标。对治理来说，这一点并没有什么不同。治理把企业运作模式引入政府机构，按企业模式重塑政府。治理强调政府管理的成本，重视管理的绩效，把效率的提升放在行政成本降低效益增长的双向思考之中。同时，治理的最终目的是实现社会公平、社会福利和社会发展的有机和谐。即“善治”把社会公平加入到传统的目标和基本原理中，试图改变那些在制度上妨碍社会公平的政策和结构。世界银行提出的有效治理的含义即为:公民的安全得到保障，法律得到尊重;公共机构正确而公正地管理公共开支;政治领导人对其行为向人民负责;信息公开，具有政治透明性。

5.合作与协调是政府治理的主要管理方式

“政府治理”是以承认组织之间的相互依存为基础的，它意味着政府提供服务方式的转变。政府不再“划桨”，而是“掌舵”。政府治理旨在建立一个以相互依存为基础的、以协作为特征的纵横协调多元统一的社会治理结构。它不排斥一般性的市场规则，相反，它是建立在国家和市场的基础之上，对国家和市场手段的综合和补充。治理不再是政府独自的行为，而是由“共同的目标支撑的活动”它由参与者协商和同意的游戏规则来调节。协商与合作是建立在市场原则、公共利益和相互认同基础之上的，通过确立共同的目标对公共事务实施管理。治理涉及的是复杂和多元关系的管理，政府、市场和组织运作的背景是“通过谈判进行决策”。

善治是新形势下政府治理的概念，是政府治理的最高标准。如果说治理是政府(国家或公共部门)、企业(市场或私有部门)和公民社会(非营利机构或第三部门)三者的互动的管理过程，那么，善治则是这三者的“良性”互动过程，是政府的政治权利、企业的经济权利和公民社会的社会权利良性互动的过程。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于，它是政府与公民对公共生活的合作管理，是国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治意味着一种能够对于民众的需求敏感并能做出相应回应的行政方式，它通过构建和运用适当的法律和措施来有效地应对社会中出现的挑战。因此，善治下的政府是讲求效率和效能的政府，是公民广泛参与的政府。