参与式政府治理模式及其对政府绩效审计的影响

二、参与式政府治理模式及其对政府绩效审计的影响

(一)参与模式的概念

参与方法的理论依据是多方面的。参与概念形成的方式也各不相同，但这些概念都因主张缩减治理中的层级节制和技术统治(Fischer，1990年;Meynaud，1969年)而被联结在一起。

就最简单的层次来讲，所谓参与是指员工对有关其工作、生活以及某些层级节制方面的组织决策的介入。^[4]大部分主张参与的文献认为，介入和参与是激励员工最有效的方法，是将可能性变为可操作性的实践。如果员工能更多地融入组织中并被授予了更多的参与决策的权力，他们会更加努力地工作，会与管理者进行更多的沟通，会因为他们自身受到重视而更设身处地地为顾客着想。从私人部门借用来的全面质量管理(TQM)就是一个参与方案。^[5]例如，在美国老布什当政时期曾在华盛顿设立了联邦质量协会(FQI)，这个机构的使命就是在整个联邦政府中推广有关TQM与质量的概念。当然，有关TQM是否真正适用于公共部门还存在疑虑，主要原因是在公共部门中当缺少一个明确的、基本的标准来判断一个评估计划是否成功时，对质量的界定就存在争议。公共部门所提供的服务质量在某种程度上取决于工作过程中的合作程度，而不是取决于政府员工个人提供的服务(K.Walsh，1991年)。例如，社会服务计划有效，受益者最终会愿意改变他们的经济行为或社会行为;如果没有这种价值转变，所提供的社会服务就是失败的。根据这种观点，一个真正具有效率、效能的服务计划需要服务对象的主动参与，而不是服务对象的被动接受。

另一类有关参与和授权的文献认为，公共组织中的基层官员是整个组织有效运作的核心，作为一个普通的现实存在的群体，基层官员的作用需要得到承认(Lipsky，1980年;Prottas，1979年)。基层官员虽然比较缺乏改良主义者的热诚，但其本身寻求变革的企图却是清楚的。如果要使政府有效运转，就需要关注这些公务人员的工作，因为他们正从事着实际的参与活动。

参与模式也关心公民的参与和国家与社会的关系。参与的基本观点认为，官僚体制内的专家无法获得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正确的信息(Majone，1989年)。因此，如果排除公众对重要决策的参与，将会造成政策上的失误。参与式政府最简单的形式是公民投票，即让公民通过直接投票的方式来决定政策议题所要采用的方法。这种观点主张政府应该更加开放，而不应仅仅局限在政策专家以及负责方案的官僚人员的意见上。按照这种观点，不论是在问题的确立上、问题的回应上还是在被接受方案的执行上，都必须让更多的公民来参与。这种治理风格在德国被称为“Burgernahe”(与公民密切相关之意)。

最后，“公有社会”的一系列政治理念，有助于我们进一步了解政府参与模式。公有社会否认官僚体制在提供公共服务方面的核心地位，取而代之的是寻求合作方式和利用个人参与来强化政府效能。公有社会主义者强调发展第三部门，即有别于公共部门的非营利组织，来解决当代社会的许多问题。他们认为，政府的改革之道，就是运用它的力量去培育创造出更多的第三部门。^[6]

(二)参与式政府治理模式的理念

1.结构

参与式模式认为公共组织的结构应该更为扁平，且应缩减高低之间的层级。因为参与模式的低级员工可以在决策中发挥更多的洞察力和专业能力并因此受到激励而提供优质服务，控制性的层级节制只能阻碍组织产生良好的绩效。但是，如果顾客和低级员工对决策有相当的涉入时，就必须有更多的控制以保证遵守公共法律和财务规范。彼得斯提醒我们，这对那些公共服务价值和职责尚未制度化的体制转换中的国家尤为重要。

2.管理

参与式治理方法认为政府组织能否运转良好的基本前提是其低级员工和服务对象能否直接参与管理决策。一定意义上讲，高层管理者为了提高员工的生产力和员工的忠诚而给予他们一定的参与机会，这样参与实际上被当成了一种控制手段。但参与方法最重要的特征就是要明确地把社会利益融入治理之中。彼得斯认为市场模式贬低了公民的作用，但参与模式却强化了公民的作用，并试图以投票以外的方法来诱导民主参与。

3.政策制定

在政策制定过程中，参与式治理方法倾向于由下而上——即这种方法偏好分权化的决策而不是僵化的科层制，这在某种程度上与市场模式是相似的。参与模式所提出的有关政策制定的另一个观点是，几乎在任何政治体制中，官僚机构中的低级员工对政策都有相当的影响力(Lipsky，1980年;Adler and Asquith，1981年)。有关证据显示，这些低级员工——如警察、社会工作者、税务人员等，每天都必须对特殊案例作出决策，拥有大量的对个体顾客做决定的裁量权，所以有必要增强他们对政策制定的参与。

4.公共利益

参与式国家的倡导者设想公共利益可以通过鼓励员工、顾客和公民对政策和管理决策进行最大限度的参与来体现。这种参与至少可以通过四种机制来实现。第一，如果公民和员工认为政府服务不佳或制度运作不当，他们有权申诉。为了使这种权利有效，首先必须要让公民和员工了解公共部门。因此，有效的公民权和参与的要求之一就是进一步开放政府。第二，有效参与可以通过增强员工独立决策和影响组织政策方向的能力来实现。第三，参与式国家的倡导者主张，公共决策应该让有政策影响力的公众通过对话过程做出(Linder and Peters，1995年)。第四，参与机制有赖于公民本身能够投入政策选择及提供服务的过程。彼得斯认为，在这方面参与模式和市场模式相类似，因为这两种模式都提倡公民应拥有更多的消费者选择权和更多的对方案的直接控制权。不同的是，参与式国家的消费者选择方式比市场模式下的消费者选择方式更具政治性。

(三)参与式治理模式对政府绩效审计的影响

1.绩效评价指标的制定

如上所述，参与式治理模式主张公民对政策和管理决策进行最大限度的参与，而了解公共部门是实现这一利益的机制之一。许多国家在政府公开化上已进行了实质性的尝试。例如，瑞典的出版法允许接触所有没有明确要求保密的文件，美国在1974年通过了《信息公开法》。但信息公开带来的另一个问题是:就多数服务来讲，公众可能并不知道他们期望的是什么，也不知道如何去界定服务质量。为解决这一问题，各国政府正积极建立一些适当的公共服务绩效评估标准。在英国，具有20项标准以上的公民宪章采用列举服务标准的方法以便使公民可以确知不符合标准的情况，如果服务没有达到标准，公民可以申诉并得到赔偿。^[7]

由以上论述可知，参与式治理模式使政府绩效评估得到了发展。如前所述，在政府绩效管理的各环节，绩效评估起着承上启下的作用。而政府绩效审计作为绩效评估的一个主体，在评价指标的确定上也受到了影响。如美国的政府绩效评估体系，绩效评价指标由硬性指标和软性指标组成。硬性指标主要是由审计总署承担对政府进行绩效审计，软性指标主要是由社会公众对政府进行评价，通过定期发布公众对政府的支持率以增强政府执政地位的合法性与权威性。另一方面，也是更为重要的方面，普通公民越来越广泛地参与到评估过程中，公民的满意度逐渐成为衡量政府政绩的重要指标。实际上从20世纪80年代起，企业和公民个人的反馈就开始影响到了当时的政绩评估体系。在90年代的行政改革中，质量和顾客满意成为评价政绩的首要目标。通过明确的服务内容、工作目标、服务标准等向公民作出承诺，让公民广泛的介入和监督政府的服务质量和效益，达到政府工作的有效运行。^[8]

2.参与式审计的兴起

参与式治理模式对政府绩效审计的影响还体现在参与式审计的兴起。随着政府绩效管理体系各环节中有更多的公众参与，诸如绩效目标的确定、绩效评价方式的选择、数据收集、报告结果的解释以及政策建议的提供等，公众参与过程或许变得更有影响力和争议性，公众参与过程的真实性与可靠性将受到质疑。这时就需要一个独立的第三方能够在确保公众参与的代表性、合理性及公正性方面起到作用。于是审计师可以作为一个独立的权威机构来审查与绩效评价相关联的公众参与过程，鉴证是否采取了适当的步骤以确保公众参与过程的合理。这种鉴证与传统的审计职能并无差异，同样是先建立良好的公众参与过程的标准，接着将实际发生情况与之比较。通过在公众参与过程中发挥积极作用，审计师能够使得公众参与过程“合法化”，使之成为评价和提高政府绩效的重要组成部分。同时，审计师能够为公众参与绩效评价的过程提供服务，包括提供有价值的咨询和报告并向公众解释绩效评价指标的含义，促进绩效评价工作的开展等。具体体现在:

(1)为公众提供绩效评价所需要的培训和支持。绩效评价本身是一门专门的技术，作为社会公众并不一定完全了解政府绩效评价的整个环节及体系，这时，审计部门可以通过开展一定的培训，解释绩效评价指标及绩效评价方法，便于社会公众有意识、有能力参与政府绩效评价。

(2)通过宣传传播绩效评价知识。例如，宣传绩效评价的方法、过程、效果，使公民对政府绩效评价有比较清楚的了解和认识，并获取一些基本的评价知识和技术，从而具备参与绩效评价的能力。

(3)通过公众满意度调查、顾客满意度调查、网上评议等方式获取并审核与政府绩效评价相关的信息。一些国家的审计机关开始重视与被审计单位和责任政府的关系管理，如定期举行高层论坛、邀请被审计单位及政府官员参加，交流关于审计发展的意见，开展客户调查，及时了解被审计单位的意见和感受。这些措施都有助于被审计方的角色转变，使他们变成绩效审计的积极参与者，绩效审计师正用一种战略合作心态处理与对方的关系，这与参与式政府治理的理念不谋而合。

参与式审计主要体现在以下几个方面:

(1)在审计开始时，就对被审计部门抱着信任的态度，与他们讨论审计目标、审计内容、计划采取某些审计程序和方法的理由，以取得他们的理解和支持;

(2)征求被审计部门的意见，寻求他们的合作;

(3)及时与当事人讨论审计中发现的问题，共同分析改进的必要性，并探讨改进的可行措施;

(4)向被审部门报告期中审计结果，期中审计报告可以是口头的，非正式的，以便及时地解决和改正存在的问题，避免发生更大的损失;

(5)提出最终审计报告时，重点放在问题产生的原因和可能造成的影响、改进的可能性和改进措施上，被审计部门已经采取的改进行动也包括在审计报告中，以反映他们对审计工作的积极态度。

以香港的衡工量值审计为例，衡工量值审计强调与受审核机构的充分合作，调查阶段是一个互动而公开的过程。由于衡工量值审计与审核账目是否妥善的工作不同，不能以严格的法规和公认的会计标准去判断和处理财政财务收支事项。它没有统一的标准和固定的模式，只有对受审核机构的制度和运作有足够的了解，并与相关人员进行有效的沟通，才能恰当地确定评价指标和审计内容。更重要的是，衡工量值审计的目的是为了帮助受审核机构改进工作，提高绩效水平，而这一目的的实现，有赖于受审核机构对于审计工作的认同和接纳。所以，在不影响审计独立性的前提下，审计人员在调查阶段的各个环节，会公开自己的工作，多层次、多方面地与人磋商，表现出同受审核机构互动互助的过程。审计署将衡工量值审计的实施称为调查而不是审计，不仅体现了一种友善的态度，更是反映了这项工作的性质和特点。而承载审计结果的审计报告书，就审计事项发表的意见和建议，总是力求公允持平、具体可行、利于有关方面接受改进，以使政府部门和公共机构的工作得到增值。