服务型政府下的政府绩效审计评价

五、服务型政府下的政府绩效审计评价

(一)政府绩效审计评价标准

1.政府绩效审计评价标准的含义

以什么样的标准对政府公共资金使用的绩效进行评价是开展政府绩效审计的关键。邢俊芳(2005年)将政府绩效审计评价标准定义为“用来衡量、考核、评价审计对象经济效益高低、优劣的尺度，是提出审计意见，做出审计结论的依据”。陈思维(2002年)等将其定义为“审计人员在经济效益审计过程中，根据什么对被审计单位经济活动的客观事实进行调查取证，根据什么对所掌握的审计证据进行鉴别、分析和判断并导出审计结论，这在客观上要求有一个指导审计活动、衡量被审事实、界定经济效益质和量的标准，这就是绩效审计评价标准”。还有的学者直接将其定义为衡量被审计单位或项目是否达到预期目标的依据。从以上学者的观点来看，政府绩效审计评价标准是审计人员对审计对象经济效益有无、高低、好坏及其程度做出评价的依据，是提出审计意见进而得出审计结论的依据。掌握衡量被审计单位经济活动实际效益的尺度，科学运用判别经济效益好坏的严密可行的标准，是实施绩效审计的必备条件，也是保障绩效审计质量的重要环节。

2.西方主要国家绩效审计评价标准

英国的绩效审计评价标准包括:

(1)行业标准(包括国际行业标准和国内行业标准)。如2002年对政府公共服务热线提供公共服务情况进行的绩效审计，依据全球独立标准计量研究结果，以国际上公共服务热线部门66%开支用于人员工资作为标准，将英国各部门77%费用支出用于人员工资的情况与之比较，得出结论英国政府部门公共服务热线中心的人员工资在费用支出中比重较大。依据国内行业标准，即84%的来电在20秒内得到应答是合理的作为标准，检查发现，有的部门100%实现20秒内应答来电，有的部门只有38%实现20秒内应答来电，公众平均满意程度最低71%，最高99%。审计得出结论:各政府机构所提供服务的社会满意程度不均衡。^[14]

(2)以社会公众调查结果作为评价标准。同样是政府公共服务热线提供公共服务情况的绩效审计，审计署以“公众是否愿意通过拨打电话来获得商品和服务”这个主题，对部分社会公众进行综合性调查。调查表明，60%的公众愿意通过电话获得建议服务。审计以此为依据得出结论:公众对公共服务热线满意度较高。

(3)以专家研究成果和意见作为评价标准。如2000年中央政府工程建设支出绩效审计，直接引用3篇专家研究报告，指出英国建筑领域存在法律不完善、建筑合同非标准化、某些建筑工程效率低下、拖工期、超概算，甚至出现工程质量差等问题。

(4)以被审计单位制定的标准作为评价标准。如2002年公路局道路维护情况绩效审计，直接依据公路局1999年制定的制度作为评价标准^[15]。

美国绩效审计评价标准包括:

(1)公认的经济准则为评价标准。如对水力发电企业联邦土地使用费征收办法的审计中，根据上市和没有上市土地都采用土地公允市价的经济准则，审计人员将公允市价定义为使用联邦土地每年对生产电力所做经济贡献的现值。审计比较发现，能管委向水电企业征收的联邦土地使用费不到这些土地公允市价的2%，远远低于这些土地每年对生产电力所做的经济贡献，说明收费办法本身存在缺点。

(2)上级部门对被审计单位提出的目标为评价标准。如2000年对国防部1999年工作业绩报告和2001年工作计划的绩效审计中，将参议院确定的国防部重要绩效指标作为评价标准^[16]。

(3)被审计单位自身制定的制度和规则作为评价标准。如对能源部核安全监督系统的审计，以能源部自己制定的470.1规则为依据。

(4)审计组和被审计部门共同协商确定的标准为评价标准。对国防部1999年工作业绩报告和2001年工作计划的绩效审计中，审计组和国防部内审部门共同协商，认定将国防部管理重点作为审计评价标准，包括财务管理、信息管理和技术、武器装备采购、精简国防基础设施、存货管理、军队人事管理、军队应战能力管理、合同招标和不确定因素应对等。

(5)以专家的意见、被审计单位较早年度绩效、同行业绩效及私营部门绩效等作为评价标准。

澳大利亚绩效审计评价标准包括:

(1)以审计署自身制定的《良好实务指南》为评价标准。绩效审计中将《良好实务指南》作为评价标准是澳大利亚审计署的一个特色。每份绩效审计报告后面会附有相关《良好实务指南》标题。如2004—2005年度澳洲教育培训国际化绩效审计中，根据审计署2002年公布的“许可项目管理”良好实务指南，指出国际教育集团在许可相关管理的框架和实践中的问题。

(2)以政府政策和法律法规为评价标准。如2004—2005年度旱灾救助绩效审计中，主要依据《国家旱灾政策》和《农村调整法案(1992)》，发现农村调整当局没有按照《农村调整法案(1992)》的要求，对绩效工作进行管理、监督和报告，而是通过非正式渠道来获得每周的报告，这种方式导致报告不一致。

(3)与国际同行业标准比较。1998—1999年度气象局天气服务的绩效审计中，由于美国、加拿大在气象服务领域处于领先地位，审计过程中借助这些国家的相关信息进行比较、评价。

(4)其他审计机关(包括国外)执行类似审计时的成果和标准。澳大利亚审计署非常重视参考英国、美国和加拿大绩效审计成果和评价标准，利用它们审计评价标准来衡量澳大利亚的业务成果，检查这些国家审计发现的问题在澳大利亚是否存在。如1998—1999年度气象局天气服务的绩效审计中，分析澳大利亚气象服务成本时，主要依据了美国和加拿大近期开展气象服务审计所采用的评价标准。

(5)以被审计单位制定或使用过的效益和标准为评价标准。如澳洲教育培训国际化的绩效审计中，在评价澳大利亚国际教育集团履行海外技能认知的职能和责任时，发现2004年国际教育集团完成海外资格评价的时间约为9周，远远长于国际教育集团提出30天内完成资格评价和15天内提供评价意见的标准。

(6)以其他特别研究或制定的技术手册作为评价标准。如2000—2001年度政府机构互联网安全绩效审计报告中，以国防信息管理委员会制定的《保护安全手册》为依据，检查被审计单位是否按手册要求制定各自信息技术安全政策情况。

(7)以前年度审计建议和结果为评价标准，主要体现在跟踪绩效审计项目中。如2004—2005年度银行谨慎监管绩效后续审计中，评估澳大利亚谨慎监管政策机构执行审计署2000—2001年度银行谨慎监管审计中所提出的审计建议情况。

(8)审计评价标准还有:国内外相同实体包括相同经营活动或相同客户的先进经验、国家和行业性标准、政府其他机构发布的专业信息、国外审计机关发布的标准和审计人员的判断标准等。

3.服务型政府下的政府绩效审计评价标准

本文第二章文献综述中已提到:国内学者对政府绩效审计的评价标准有较为统一的认识，认为评价标准的建立，需要审计人员考虑项目的特征、审计的目标，并与被审计单位及有关专家等沟通交流。通常的评价标准包括:国家制定和发布的发展规划及行业发展目标、指标;有关专业管理部门发布的规范、技术标准;行业预先制定好的标准或预算标准;被审计单位制定的控制制度、管理办法等。

通过上文对西方国家政府绩效审计评价标准的论述，可以看出，首先审计评价标准的范围比较宽泛。审计评价标准包括国家法律法规、同行业和被审计单位制定的标准、专家和以前工作经验、良好的实务指南等。同一对象不同时期也会适用不同评价标准。主要原因是绩效审计的对象各种各样，审计要求和目标也不尽相同，审计评价标准无法统一，也不可能统一。其次，审计人员会就审计评价标准与被审计单位充分沟通，寻求一种公认的、不存在异议的评价标准。与被审计单位沟通是绩效审计中的一个关键环节，这在西方政府绩效审计中表现得比较突出。如澳大利亚审计署在审计进点前，会将审计评价标准随同审计通知书送达被审计单位，在审计进点会和审计过程中主动听取管理层对标准的理解和认可程度。不可能用一套固定的审计评价标准完成不同的绩效审计项目。基于此，我们认为可以设计一些确定评价标准的原则，以指导评价标准的确立。这些原则包括:

灵活性:由于政府各部门的目标、性质、职能各不相同，故如果要建立一个固定的标准模式很难。所以，灵活性是政府绩效审计评价标准的一个重要原则，即根据不同的单位选用不同的标准，这样可以满足不同部门的需要。

完整性:虽然政府绩效审计评价标准很难达到统一，但是对一个部门的评价一定要符合完整性的特点，从不同的方面去做出合理的评价，这样可以避免从单方面评价带来不公平性的可能。

可获得性:这也是政府绩效审计评价标准的一个重要的方面，如果我们设计出来的标准无法得到，或者说要得到这个标准要耗费大量的人力、物力、那么这个标准就不具有可获得性。

可验证性:因为同一个标准可能会用在不同的部门，所以可验性很重要，即在不同的情况下运用同样的标准得出的结论应该是一致的。

一致性:标准可能来自不同的方面，但是有个很重要的前提，就是一定要与法律、法规、国家政策具有一致性，否则就不具有可操作性，是没有价值的。

客观性:是指评价标准本身应该是客观的、现实的，而不是凭空想象的、假设的，评价标准的确定不受任何单位和个人的偏见或分歧的影响。

相关性:是指评价标准应该能够反映信息使用者的需求，评价结论与使用者的需求密切相关。

动态性:公共机构的管理水平、管理手段在不断进步，公共投资项目的技术标准也会随着技术水平的提高和行业的发展不断变化，绩效审计评价标准也应随之改变。

另外，考虑服务型政府成熟期，我国政府绩效审计目标包括公平性和环保性，今后的评价标准也应考虑这两方面。可以把公众满意度作为评价公平的标准。政府的职能是为公众事务服务，包括教育、环境、卫生、安全等方面，以公众满意度作为评价标准，蕴涵了公共受托责任和服务至上的管理理念，公众对政府提供的服务是否满意在一定程度上反映了公平性目标。关于公众的满意度如何取得的问题，我们认为可以用民意测验的方式来解决，采取问卷调查、实地面对面的访谈、统计等方式了解公众对公共机构服务质量的预期。最后，绩效审计评价应关注环境，以使政府绩效审计为可持续发展服务。经济发展方式、生活消费方式与资源及资源利用的关系决定了中国这样的人口大国是否能可持续发展和实现全面建设小康社会的目标。单纯以产量、数量和速度为导向，用物质资源投入推动、以经济结构失衡为特征的经济增长方式，必然导致经济效益差和生态环境恶化的双重恶果。实现全面小康的和谐社会必须提高资源的利用率和环境的保护率，将经济发展方式由物质资源投入推动方式转变为由技术、资源和劳动组合、经济结构优化的集约型发展模式。政府绩效审计必须适应这一形式要求，注重对资源环境效益的评价。由此，可以把可持续发展作为评价环保性的标准。政府职能的实现不能以牺牲环境为代价，如果项目的实施过度损坏了环境，破坏了生态，影响了社会的可持续发展，那么该项目就没有存在的必要，政府要对此负责。

(二)政府绩效审计评价指标体系

1.服务型政府初期绩效审计评价指标的建立

前文第二章的文献综述已提到，我国目前对政府绩效审计的评价主要涉及三个对象:政府总体、政府部门和政府项目。从审计的角度讲对政府总体设计评价指标体系的意义不大，而目前就政府项目的绩效审计评价(包括国家建设项目、专项资金等)指标的研究也较多。我们仅从政府部门的角度研究评价指标的设置。

西方国家经验表明绩效评价指标体系是不可能一步到位的，关键是要对绩效评价的基本指标达成共识，就像审计准则的基本准则一样，目前需要研究制定出政府绩效审计评价的指导性指标框架。我们认为可以从预算的角度制定绩效审计评价指标。预算角度制定政府部门绩效审计评价的意义如下:

(1)部门预算的编制与绩效审计的目标导向

为与公共财政体系相适应，2003年以来中国政府实行了新的财政预算编制、管理体系——部门预算。由于部门预算按基本支出和项目支出进行编报，这一方面提高了预算细化程度，另一方面使部门开始注重按职能和工作计划编报预算，而部门工作计划即是政府目标的分解和细化，可以具体体现国家宏观经济政策、国民经济和社会发展规划。与此同时，与传统的财政财务收支审计相比，绩效审计是以特定目的为导向的，绩效审计目标可划分为一般目标和具体目标。据审计署2003年至2007年发展规划，我国现阶段绩效审计的一般目标是“揭露管理不善和损失浪费，促进提高财政资金的管理水平和使用效益”。在实际审计中，绩效审计的具体目标随着审计环境、审计主体、审计客体等条件的变化而变化，因而呈现出一定的多样性和复杂性。进行绩效审计评价要在明确绩效审计目标的基础上进行。可以说部门预算为绩效审计评价提供了具体目标，以各部门预算为基础构建绩效审计评价指标可以避免由于政府部门目标多元性的特点使绩效评价指标多且零星散乱的局面。

(2)绩效审计评价标准与预算

如上文所述，绩效审计评价标准既可以是国家制定和发布的发展规划及行业发展目标、指标，也可以是行业(部门)预先制定好的标准或预算标准。国家的发展规划和行业发展目标是宏观的，因此以部门预算为基础确定的预算标准作为绩效审计评价标准是不错的选择。其实对政府部门的绩效进行评估是中国政府近年来积极探索的领域。为合理配置资源，优化支出结构，规范预算资金分配，提高预算资金使用效益，进而提高部门预算管理水平和公共服务水平。财政部积极探索和研究建立了适合我国国情的、既定性又定量的部门预算支出绩效评价体系。2005年印发的《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》对预算支出绩效考评的主体、内容、程序等做出了明确规定。在此基础上，又制定、修订了分行业的绩效考评管理办法，如《中央级教科文部门项目绩效考评管理办法》。这些考评办法由财政部统一制定，各中央部门自行考评，再由财政部对各部门考评结果进行检查。我们认为首先绩效考评在我国才刚刚开始，各部门对绩效考评的环节、要求还不熟悉，考评时存在一定主观性、随意性;其次由评估对象自身对各自的绩效进行评估将不能完全保证评估结果的真实可信。而审计署作为第三方评估结果较为客观公正。一方面，审计部门进行绩效审计时把部门预算作为评价标准，另一方面，把《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》等作为参考，结合各部门自行考评的结果，作出较全面的评价。

(3)绩效审计评价与预算过程

我国政府部门众多，是公共财政支出的主要承担者。既有综合部门，如国家发改委、外交部、财政部等，又有社会单项事务管理部门，如民政部、劳动和社会保障部、公安部、教育部等，还有经济管理部门，如铁道部、国家质检总局、国家税务局、农业部等。这些部门支出内容庞杂，但有一个共性的方面，即在预算的前提下使用财政资金。我们认为，政府部门绩效审计要围绕预算管理及预算支出的特点来开展。绩效审计评价指标的设置就可以按照决策制定、预算编制、预算执行、执行结果的预算过程来设置。之所以对财政资金预算的编制过程和编制结果进行审计，即在财政资金拨付之前进行的审计，是为了提高经济增长的质量和效益。开展财政资金绩效审计，不仅要关注财政资金的使用过程和结果，也要关注财政资金的预算编制。通过对财政资金进行事前绩效审计，将财政资金预算安排的绩效(经济性、效率性和效果性)作为重要目标，事先对其评估并发表审计意见，以此作为人大审批政府预算的参考和依据。

根据财政部的现行规定，部门预算要按照各部门支出的不同性质，明确区分为基本支出和项目支出，并采取不同的预算编制方法。基本支出反映部门维持正常运转方面的支出，采取定员定额管理方式;项目支出反映部门事业发展方面的支出，采取项目库管理方式。另外，根据《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》，绩效考评可以以包括基本支出和项目支出在内的部门预算支出为对象实施部门预算绩效考评，也可以以项目支出为对象实施项目支出预算绩效考评。即绩效考评对象可以是整个部门预算，也可以是具体的预算项目支出，而不单独对基本支出进行绩效考评。由于现行客观条件限制，目前我国政府部门进行的绩效考评试点，只有少数中央部门以部门预算整体为绩效考评对象，大多数中央部门选择了部分预算项目支出为绩效考评对象，相应的项目支出的评价指标也较完善。而我们知道，项目支出只是部门为完成其公共服务目标的一个组成部分。以部门预算整体进行考评，能反映部门提供公共服务的能力和水平，真正体现绩效管理理念。为与绩效管理相适应，我们在设置评价指标时，是以政府部门总体为评价对象，对项目支出评价的指标未单独考虑。

如上文所述，对政府部门进行绩效审计评价，急需制定一套基本评价指标，所以我们按照预算的整个过程分别制定了政府部门绩效审计评价的基本指标，各具体部门进行评价时可结合自身职能补充具体指标。其次，我国审计机关直接对预算和预算编制进行审计，目前还缺乏法律依据，审计机关一般是按照人大和政府的要求，或根据需要建议政府授权，开展预算和预算编制审计。针对服务型政府初期政府绩效审计的目标定位在合规和“3E”，考虑到合规审计与绩效审计的结合，我们在设置预算编制、执行环节的指标时，考虑了合规性指标。再次，按照决策制定、预算编制、预算执行、执行结果的预算过程设置指标，只反映了政府部门资金的绩效，为反映实物资产绩效，我们设置了资产管理状况、人力资源状况两类补充指标。最后，考虑定量与定性相结合的原则，我们设置的指标既有定量指标，又有定性指标。我们设置的评价指标具体如表5-2所示。

2.服务型政府成熟期绩效审计评价指标的建立

如前文所述，服务型政府成熟期，我国政府绩效审计的目标定位在“5E”，所以在评价指标的设置方面要补充公平性和环保性方面的指标。政府部门的公平是指社会各个群体、各类利益集团、各类企业在享受政府的公共产品和服务时是否受到公平待遇，尤其是对社会弱势群体是否得到特别的关照。另外，随着社会的不断发展，人们对环境和可持续发展的关注程度越来越高。可持续发展就是可持续经济、可持续生态和可持续社会三方面的协调统一，它要求人类在发展中讲究经济效率、关注生态和谐、追求社会公平，最终达到人的全面发展。政府部门以满足公众的需求，实现公共利益为己任，从一个历史过程来看，这个“公共利益”既要立足于当代人的利益要求，又要确保未来人的发展，这种代内和代际的持续发展，才是全社会公共利益的根本体现。评价被审计单位、项目的可持续发展水平，可以以环保部门发布的评价指标为基准。

表5-2　政府部门绩效审计评价基本指标^[17]

续表

续表

(1)服务型政府成熟期政府绩效审计评价维度

我们借鉴政府绩效评估中的平衡记分卡原理改进评价标准，建立评价指标。

1990年，哈佛商学院罗伯特·S.卡普兰教授和复兴全球战略集团总裁大卫·P.若顿提出了一种包括企业所有组织活动的绩效指标的记分卡理论，即平衡记分卡(Balanced Scorecard)。该理论将企业绩效评价分为财务、顾客、企业内部业务流程和企业学习与成长四个维度，其所谓的“平衡”包括以下四个方面:在长期目标与短期目标之间保持平衡;在外部计量(股东和客户)和关键内部计量之间(内部流程、学习和成长)之间保持平衡;在所求的结果和这些结果的执行动因之间保持平衡;在强调客观性测量和主观性测量之间保持平衡。虽然平衡记分卡最初的使用目的是改善营利组织的绩效评价，但平衡记分卡自身的特点决定了它能把组织的战略整合起来，传达组织的战略;把个人、组织和各部门的积极性联系起来达到一个共同的目标;同时克服了传统的单纯基于财务指标评估体系的缺陷。由此，平衡记分卡在改善政府部门和非营利组织的绩效评价上也具有好的效果。

结合对“服务型政府”理念内涵的剖析，参考美、澳等国政府的经验^[18]，可以认为，平衡记分卡在公民导向、强调服务责任、鼓励民主参与、促进政府收缩职能从而提升效能等方面，极其吻合“服务型政府”理念的内生要求，是适用于政府绩效审计评价指标建立的系统性工具。我们将基于平衡记分卡的服务型政府绩效审计评价标准调整为政府为公民服务、政府内部控制、政府财务绩效、政府学习与发展四个维度。首先，根据服务型政府强化公民与政府之间的公共受托责任关系，“服务于公民，而不是顾客”的理念，我们把政府为公民服务作为政府绩效评价的第一个维度。作为掌握公共权利、为社会和公众提供公共产品和公共服务的政府，根据社会发展和公民的需要提供优质高效的公共产品和公共服务已成为政府的一项首要职能，而“全心全意为人民服务”正是中国共产党作为执政党的根本宗旨所在。所以，公民对政府提供的公共服务是否满意应成为服务型政府绩效审计评价的第一个维度。其次，政府部门的建设和发展一方面依赖于外部的环境，另一方面又依赖于内部的自我管理。良好有序的政府内部控制是保证政府绩效水平优良的关键。美国审计总署认为，由于立法机构和政府官员随着选举而发生变化，造成政府机构管理缺乏连续性，客观上增加了对内部控制的有效需求。我国服务型政府建设过程中，法制不完善，政府职能不到位，市场失灵，行政程序不规范等现象仍然存在。由于决策程序不规范导致的决策失误、损失浪费现象时有发生，如果不考虑内部控制制度的完善，势必导致绩效的下降。因此，我们把政府内部控制作为服务型政府绩效审计评价的第二个维度。再次，虽然不能像企业一样把财务维度作为评价政府部门的首要方面，但公共受托责任的有效履行离不开对经济性的追求，经济、高效的公共行政能在现有公共财政实力的基础上提供高质量的公共服务。所以，财务维度是进行政府部门绩效审计评价的第三个方面。最后，全球化和信息化要求政府改变与社会的传统关系模式，将自己塑造成学习型政府^[19]，保持与外部行政生态环境在物质、人员、信息、文化等方面的良性互动和有效回应，以便获得更强的学习力和应对变化的管理能力。所以，学习与发展维度是评价政府绩效的第四个方面，通过建设学习型政府^[20]以保证政府部门取得未来可持续的绩效。

(2)服务型政府成熟期政府绩效审计评价指标的构建

在政府为公民服务维度，可以借鉴SERVQUAL(为英文“Service Quality”的缩写)模型，评价政府部门服务质量，该模型揭示出满意服务的五个要素:可靠性、反应、保证、情感投入和有形资产。可靠性主要指履行服务承诺的能力;反应主要是服务速度;保证是指政府公务员的专业技能、礼貌、可信程度、安全感等;情感投入指政府人性化的表现，如沟通顺畅、理解客户;有形资产则主要指外显设备、器材、工具等。政府核心的任务是从战略发展的角度识别当前环境下公民的各种需求以及需求的特性，并提供服务满足公民的需求。所以核心的结果评价指标应该是公民满意度。可以从上述可靠性、反应、保证、情感投入和有形资产五个方面测定公民满意度。其次，为体现以人为本的理念，促进社会公正，我国服务型政府近年来一直提倡“公共服务均等化”，即一个国家的公民无论居住在哪个地区，都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利。而推进基本公共服务均等化的重要手段是实行转移支付制度。评价政府部门为公民服务的公平性可以设计转移支付方式的综合运用情况这一指标，以评价其恰当性。

政府内部控制维度主要考核评价政府行政效率和政府机关效能。政府机关效能属于微观的内部运行机制范畴，即制度是否完善、是否有效执行、是否依法行政、是否政务公开、是否办事高效等。所以首先应评价内部控制的健全性，包括:计划和制订计划的过程;管理方针和指令;预算和编制预算的过程;具体职能的衡量、报告和监督程序;为提高效率和达到目标所作的管理上的努力。其次应评价内部控制制度是否得到了有效的执行以及内部监督的有效性，确切地说，是指政府部门是否依照程序进行管理活动，内部控制的结果是否有效。

政府财务绩效维度首先应考虑传统的财政财务收支方面的内容，如政府部门财政资金是否按法律规定的用途使用;国有资产的管理、使用效果等。还应考核政府在提供服务时是否具有成本意识和资源环境意识，是否遵循了经济性原则，以降低施政成本，节约开支，减少对环境的污染和破坏，实现可持续发展。即不仅考核经济效益，还要考核社会效益。此方面的指标可包括年行政成本、各项行政经费增长情况、服务的单位成本等。考核资源环境绩效可以设计环境治理状况和可持续发展能力的指标。

学习与发展维度方面，首先是人力资源评价指标，在政府部门中人力资源比物质资源要重要得多。政府部门生产的是无形产品——服务，所提供的服务质量高低与政府部门中工作人员的素质、业务水平和价值观等有密切关系。所以，政府部门对其拥有的人力资源应加强开发，加大人员培训力度和继续教育力度，使人员数量、结构、素质与履行职责的要求相适应。此方面的指标包括:人员的满意度、人员综合服务素质的提高、人员的改进建议和采纳次数、人员适应程度、获得继续教育人员的比例。其次是信息系统建设方面。政府部门不仅要履行自身职责，而且要保证履行职责的相关信息能够畅通，所以应加强信息系统建设和改造以支持政务的公平、公开和高效的需求。此方面可设计信息畅通度、信息公开度、信息错误率等指标。

以上设计的评价维度和基本指标可用图导-2表示。

图导-2　政府绩效平衡记分卡

(三)政府绩效审计评价方法

关于政府绩效审计的评价方法，国内学者已有较多的研究，在此我们将它们归纳、综合，提出政府部门绩效审计评价可采用的方法。

综合国内对绩效审计评价方法的论述主要包括以下九种:

1.成本—效益分析法

该法是将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比分析的一种方法。通过多个预选方案进行成本效益分析，选择最优的投资方案。该方法适用于成本和收益都能准确计量的项目评价，对成本和收益无法用货币计量的项目则无能为力。一般情况下，以社会效益为主的投资项目不宜采用此法。

2.最低成本法(也称最低费用选择法)

对于那些成本易于计算而效益不宜计量的投资项目，如环境治理项目，该方法只计算项目的有形成本，在效益既定的条件下分析其成本费用的高低，以成本最低为原则确定最终的投资项目。

3.综合指数法(又称指数评价法)

即在多种经济效益指标计算的基础上，根据一定的权数计算出综合经济效益指数。用这种方法评价的准确度较高、较全面，但在指标选择、标准值确定及权数计算等方面较复杂，操作难度相对较大。

4.模糊数学法(又称综合评价法、模糊综合评价)

该法通过建立各级数学模型，运用扎德法则做模糊矩阵，然后根据“最大隶属度原则”，对效益进行综合评价的方法。该法可将模糊的，难以进行比较判断的社会、环境效益指标之间的模糊关系进行多层次综合评价计算，从而明确各部门综合效益的好坏。在模糊综合评价时，所需用的主要数据是各个等级指标的权重因数和指标的评定等级。运用这一方法对政府部门绩效进行评价的主要难点在于权重的选择。一般采用专家德尔菲法或是客观赋权。近年来也有学者(彭国莆等，2004年)采用层次分析法确定评价指标的权重。

5.历史动态比较法

该法将某一类支出或项目的历史数据进行对比分析，了解其历史上的变化及效益波动情况，既可以看出其发展趋势，也可以了解各种因素在不同时期的影响及作用机理，进而分析其绩效差异的成因及改进方向。

6.目标评价法

该法将当期经济效益或社会效益水平与其预先目标标准进行对比分析的方法。此方法可用于对部门和单位的评价，也可用于周期性较长的项目评价，还可用于规模及结构效益方面的评价。

7.公众评判法

对于某些无法直接用指标来计量效益的支出项目，可采用公众评判的办法。选择有关专家进行评估并对社会公众进行问卷和抽样调查，以评估判断其效益的高低。该法适用于对公共管理部门和公共投资项目进行评价，具有民主性、公开性的特点，但评价结果有一定模糊性。

8.因素分析法

它是将影响投入(支出)和产出(效益)的各项因素罗列出来进行分析，计算投入产出比以进行评价的一种方法。在审计过程中发现问题后，审计人员可通过该方法作出一定的假设，采取顺推或逆推的方法，对照事实进行分析找出绩效偏离标准或异常的原因，从而为改进政府绩效提出建议。

9.逻辑框架法

这是一种应用4×4矩阵式图形对项目进行定性分析的方法。它将项目的关键要素组合起来分析其间的因果关系与逻辑关系，从项目目标、目的的确定及相应保证措施来评价投资活动，从而达到对项目进行清晰描述，形成明确结论的目的。传统逻辑框架法在建设项目后评价中得到广泛应用。我国学者(黄溶冰等，2007年)对传统逻辑框架法进行了改进，所提出的改进后的逻辑框架法在公共投资项目绩效审计中有一定的可行性。

综合以上评价方法可以看出，成本效益分析法、最低成本法、综合指数法、逻辑框架法适用于政府项目(公共投资项目)的绩效审计评价。模糊综合评价法、历史动态比较法、目标评价法、公众评判法、因素分析法等应用于政府部门绩效审计评价有一定的适用性。

结合政府部门绩效审计评价指标的设置，我们选用的评价方法如表5-3所示。

表5-3　政府部门绩效审计评价方法