财政扶贫资金使用中存在的问题及绩效审计评价重点

四、财政扶贫资金使用中存在的问题及绩效审计评价重点

(一)湖北省财政扶贫资金使用中存在的主要问题

一是财政扶贫资金需要与供给矛盾突出，扶贫资金总量仍显不足。在一定条件下，扶贫资金遵循着边际效益递减的规律，边际成本不断加大是扶贫攻坚的重要特征和必须付出的代价，在这种情况下，扶贫资金短缺的问题将长期存在。据有关部门研究和调查分析，要解决农村人口的温饱，人均需要投入1500～2000元，如果按照世界银行人均收入5000元的国际扶贫标准，截至2008年湖北农村仍有522.7万贫困人口，其脱贫所需资金是惊人的。经过20多年的财政扶贫，湖北省一些经济、社会、资源、环境等综合因素相对较好的地方，在自身努力及外部扶贫力量的催化下已经逐步走出了困境。剩余的扶贫攻坚对象基本上是经济基础薄弱、生态环境恶化、自然条件恶劣的地方，这些地区的贫困人口过去受益较少，受自然资源条件约束的程度高，脱贫难度极大，脱贫任务极为艰巨，实际需要资金远远超过国家的扶贫投资。如果没有大规模的有效投入，很难在短时间内脱离贫困。

二是财政扶贫资金分配不科学。这首先表现在资金申报环节，资金发放管理分散，各自为政。在现行的扶贫资金管理体系中，扶贫资金由扶贫办、发改委、老区办等多个部门共同管理，扶贫资金的投放渠道较多，由此带来了许多弊端。其次表现在申报项目可行性研究不足，资金使用风险大。由于扶贫资金利率低，期限长，各地主管部门每年都推荐上报大量项目，以争取更多的扶贫资金，致使重复建设严重，浪费了大量的资金;已有的项目，一部分也由于把关不严，准备不足，还未上马就面临下马，形成钱到地头死的“顽症”。另外，由于主管领导干部和项目负责人频繁调动，甲负责立项，乙负责施工，丙负责经营，造成项目建设管理缺乏延续性和长远规划，致使项目难以达到预定的设计要求甚至流产，还款来源无保证，无形中加大了资金使用风险。再次表现为项目缺乏规划性和针对性，资金安排无序。在项目的申报和实施过程中缺少群众参与，项目针对性不强。现行的扶贫项目申报、审批过程，是在行政机构封闭状况下进行的，不公开，不透明，农民没有发言权;项目能否成功，没有人承担责任。基层组织、贫困人口的参与程度低，项目的选取与申报没有能够真正体现贫困农民的意愿。由此导致项目资金的安排缺乏有序性，项目本身的针对性和规划性都不强。

三是扶贫贴息贷款未能发挥应有的作用。扶贫贴息贷款作为扶贫投入的重头戏，随着农业银行机构改革基层营业网点逐渐萎缩，基本上退出了农村市场，国家在政策上也作了适当的调整，将这块下放到地方，由地方自主选择金融机构，例如湖北省宣恩县每年上级安排项目资金50万元左右，按最高到户贴息规模可达到1000万元左右^[8]。但银行是自负盈亏独立的金融实体，首先考虑的是贷款风险，存在“嫌贫爱富”的思想，因此资金充足的企业收到贷款的机会就多，而没有抵押的贫困户，根本得不到贷款的扶持，这样扶贫贴息贷款政策形同虚设，发挥不了应有的作用。

四是监督管理机制不够健全，资金监督手段难到位。基层实施扶贫项目时，大部分项目都由基层干部说了算，缺乏群众的广泛参与，没有发挥项目监督小组的作用，对资金的使用没有进行公示，未能接受群众的监督，而审计监督多是事后监督，间隔时间比较长，对有些项目的真实性很难确认。

(二)财政扶贫资金绩效审计评价的思路及重点

审计的职责是查找和揭露经济运行过程中出现的问题，当前我国财政扶贫工作中存在的问题，就是扶贫资金审计需要重点关注的问题。根据上一部分的分析，当前财政扶贫工作中存在的问题主要集中在总量投入不足、分配不科学、扶贫贴息贷款发挥作用不充分、基层资金监管不健全4个方面。其中，财政扶贫资金投入不足，扶贫资金供给和需求矛盾突出的问题，是由我国处于社会主义初级阶段的基本国情所决定的，在今后相当长的一段时期内还将存在。随着我国综合国力的不断增加，财政收入的不断增加和财政支出结构的不断优化，这一问题将逐步得到解决。基于上述认识，结合财政扶贫资金主要以专项资金的形式安排下拨的特点，我们认为对财政扶贫资金绩效的审计评价的总体思路应该是:以项目为单位，重点围绕资金分配的科学性和资金使用的恰当性展开，适度考虑扶贫资金使用的长远效果，加大对返贫问题等的考察力度，对某一地区扶贫资金绩效的整体情况进行综合审计评价。

按照上述思路，在设计财政扶贫资金的绩效审计评价指标体系时，需要重点考虑如下几个方面:一是对扶贫整体规划工作的审计评价指标，用以考察扶贫规划是否科学合理。二是对扶贫项目可行性研究和评估工作的审计评价指标，用以考察扶贫项目立项程序是否规范，前期可行性调查是否充分准确。三是对扶贫项目管理的审计评价指标，其中包括项目施工管理、项目资金管理等内容，用以考察财政扶贫资金在扶贫项目具体实施过程中的使用效益情况。四是对扶贫项目实施后返贫问题的指标考察。

在对财政扶贫资金绩效进行审计评价时，还应正确认识财政扶贫“输血”与“造血”的关系。“扶贫不是济贫，更不是救灾”，要通过开发式扶贫增强贫困地区和贫困户自我发展、自我脱贫的能力，走可持续发展的扶贫开发方式，从根本上增强“造血”机制，最终实现贫困地区的脱贫。要鼓励和推动财政扶贫逐步由“输血式扶贫”向“造血式扶贫”转变，因此，在扶贫资金绩效审计评价体系的指标设计过程中，不应一味衡量既得利益和数据，要用发展的眼光支持和肯定那些有中长期效益的投入项目。