财政扶贫资金绩效审计评价基本指标的设计

五、财政扶贫资金绩效审计评价基本指标的设计

(一)指标设计原理

由于财政扶贫资金使用效果是与扶贫效果直接挂钩的，其最终目标就是资金的投放、使用和管理能够取得应有的扶贫效果。因此，应从关注扶贫效果入手，对财政扶贫资金的绩效审计评价体系进行构建。贫困与反贫困理论认为，贫困是由许多方面的因素所共同导致的，因此，扶贫效果评价以及扶贫资金使用情况评价也不应只用一两个指标来评价，而应该用综合的指标体系来评价。然而，在评价效果时不可能也做不到将所有的因素都考虑进去，只能按照主次之分，从这些因素中筛选出一些关键的因素对扶贫效果进行综合评价。指标体系应该在以下的指导思想下选取，所选取的指标至少能够反映出以下的其中一方面:一是指标体系要反映出目标群体收入增加的情况;二是指标体系要反映出目标群体素质提高及积极参与的情况;三是指标体系要反映出当地社会基础设施改善的情况;四是指标体系要反映出当地环境条件改善的情况。

另外，我国扶贫资金的使用多数以项目的形式来体现的，而扶贫项目种类繁多，涉及的范围广泛，若以一套统一的指标体系来对所有的扶贫项目绩效进行审计评价，不仅会牵涉到不同项目需要用不同种类和数量的指标来进行评价的问题，还会出现不同项目所用指标权重分配不一致的问题。统一的评价指标体系涉及的指标过于繁杂，不同性质和类型的项目各个指标的权重也存在差异。在绩效审计评价的起步阶段，用统一的指标体系对各项目进行绩效评价，在操作中也会遇到障碍。因而，有必要对扶贫项目进行分类，对每一类型的项目分别设计评价指标，对不同性质的项目在进行绩效评价时，按照事先的归类适用相应的一套评价指标体系即可。根据我国扶贫资金使用的对象和特点，结合扶贫项目的产出和效果，可把我国扶贫项目分为经济类项目、公益类项目和生态类项目三大类。

经济类项目一般指能够给贫困地区人民直接或间接带来经济上收益的扶贫项目。通过实施此类扶贫项目，使得贫困地区人民的收入有一定幅度的增长，将此增长幅度扣除项目实施前贫困地区一般的居民收入增长速度，即为此项目给贫困地区人民带来的纯经济效益。再将修正后的居民收入增长幅度与项目设定的目标相比较，即可判断项目实施的效果。公益类项目一般不能给贫困地区带来直接的经济收益，却可以改善贫困地区发展经济的条件，提高人民的生活水平和生活质量。这类项目虽然不能直接地量化出绩效来，但为了保证绩效评价结果的客观性、公开性和公正性，也要坚持公共服务量化管理的原则。因而，在进行绩效评价时，要尽量选取客观指标，即使是那些反映主观要求的群众满意率指标，也应当来自抽样调查，努力避免选取那些由评价人员主观打分的指标。这样，就可以减少评价过程中评价人员的主观价值判断替代公共价值判断而产生的片面性问题。生态类项目也不能够直接给贫困地区带来经济上的收益，但却能改善贫困地区人民的生产生活状况，保护生态环境，提高环境质量。这类项目也不容易直接量化，类比公益类项目，也要坚持公共服务量化管理的思路，尽量选取那些能够量化的客观指标如水土流失治理、水污染治理等，以保证评价指标的客观可行性。

(二)基础指标设计

在设计财政扶贫资金绩效审计评价体系时，我们拟采用分层设计的方法。第一层次，从项目决策、资金使用、项目管理三个方面设计基础指标，以项目和资金为主线进行审查，提供分析和评价依据;第二层次，按照经济类项目、公益类项目、生态类项目设计评价指标，体现出对不同类别项目不同的评价思路;第三层次，在第一、二层次对具体项目评价的基础上，考虑扶贫规划、返贫问题等因素，设计综合绩效评价指标，体现对扶贫资金使用长远效果的考察。本研究只就第一层次设计基础指标。第二、第三层次的指标设计作为后续研究。

1.项目立项决策的审计评价指标

一个扶贫项目是否有效，首先取决于项目立项决策。一个决策失误的项目，再规范的项目管理也无济于事。因此，实施扶贫资金绩效审计，首先应注重对扶贫项目决策的科学性、合理性作出独立评价。首先评价项目立项程序是否规范，这包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计审批是否严格遵守审批程序;承担扶贫项目决策咨询业务、项目可行性研究业务、项目评估业务的各种中介机构是否具有独立性和超脱性;行使项目最终决策权的有关部门、人员是否履行和尊重可行性研究和项目评估的科学结论;项目决策形成的各个环节上是否建立了完善的决策责任机制，是否使参与决策的每个主体都能承担起相应的责任和风险。其次评价项目可行性研究是否科学，这包括扶贫项目立项是否符合贫困农民的需求;安排扶贫项目时，该项目是否考虑了地方的特色、是否和地方的资源优势结合起来;在进行可行性研究时，所采用的项目评估方法是否科学。

2.资金分配、使用和管理的评价指标

首先是对资金分配的评价。各地如何分配扶贫资金是关系到地方扶贫效果的一个重要方面。如何做到根据各地实际情况来分配扶贫资金，需要考虑的因素很多，如地方财政能力、贫困人口数、贫困程度、自然条件、人均纯收入水平、基础设施等都是应该考虑的因素。综合各种相关因素，才能客观地、科学地分配财政扶贫资金。我们认为如下9个方面可作为扶贫资金分配时应考虑的因素:(1)地方资金配套率;(2)贫困人口数;(3)贫困县数;(4)地方财力水平;(5)该贫困地区农民人均纯收入;(6)自然条件;(7)基础设施状况;(8)以前年度项目资金使用的效益状况;(9)贫困程度。

由此某地应获得的扶贫资金数量T=［X1×t1+X2×t2+…+ X9×t9］×w

其中:X1～X9代表上述9个因素的量化指标;t1～t9代表上述9个因素所占的权重;w代表调整系数。

通过客观指标的测度来评价有限的扶贫资金分配是否合理，是否能达到效率的目的，把资金用到最需要的方面去，优先解决最需要解决的问题。

其次是对资金使用和管理的评价。由于所有项目都涉及资金问题，资金的流动过程又贯穿了项目实施的全过程，因而加强对项目的资金管理是实施项目管理的重要组成部分。评价内容包括:第一，是否坚持专账核算、专人管理、专款专用;第二，项目资金是否及时足额筹措到位;第三，是否根据工程的进度及时拨付财政资金;第四，项目资金使用情况是否实行了公示制;第五，项目工程实施完后，是否进行了财务决算。由此，评价指标包括:项目专账核算率、专项资金专账核算率、地方配套资金到位率、财政贴息到位率、项目资金到账率、项目资金有效执行率、拖欠工程款率等。

3.项目管理的评价指标

我们认为应重点考察扶贫项目的工程管理，并将工程实施阶段进一步细分为施工前期准备阶段、项目实施阶段和工程决算阶段。施工前准备阶段应重点考察招标率。项目实施阶段一般应考虑三个方面的控制，即工期(进度)控制、成本(投资、费用)控制、质量控制。我们设计了工期执行率指标对项目工期进度控制情况进行具体考察。成本控制评价指标包括:单位造价与同类项目造价比、主材价格合理度、概算变更率、建设单位管理费率。工程质量控制指标包括质量合格率、工程返工损失率。工程决算阶段评价工程绩效的指标应包括如下几个方面:一是项目计划完成率;二是项目质量综合指数;三是项目受益人数比率;四是社会满意度。