关于加强个人所得税征管工作的思考

关于加强个人所得税征管工作的思考

牟晓花　许忠学

温家宝总理在今年3月份召开的全国人代会工作报告中指出，收入分配方面的问题还很突出，已成为社会关注的“热点”。地税部门作为政府重要的执法职能部门，不断加强个人所得税科学化、精细化、规范化的征收管理，确保个人所得税收入稳步增长，充分发挥个人所得税对调节社会高收入分配，体现和维护社会公平，保持社会和谐稳定，责无旁贷、意义重大。

一、个人所得税征管现状和存在问题

从陇南市个人所得税征管状况看，个人所得税占全市地方税收总收入的比例一直徘徊在10%以上，处于微量增长的趋势：2007年，全市个人所得税完成6032万元，占当年地税税收收入55438万元的10.09%；2008年，全市个人所得税完成8703万元，占当年地税税收收入68579万元的12.7%；2009年，全市个人所得税完成8586万元，占当年地税税收收入80201万元的10.7%；2010年全市个人所得税收入12244万元，占当年地税税收收入96332万元的12.7%。2011年全市个人所得税收入16028万元，占当年地税税收收入123150万元的13.02%。从以上个人所得税收入情况可以看出，个人所得税作为二次分配手段，缓解社会分配不公、调节收入差距的作用远远没有发挥出来，个人所得税征管工作中尚存在急需解决的问题。

（一）税制不完善。在今年3月份全国“两会”上税制改革成为激辩的焦点。个人所得税，不只是一个经济问题，而是一个事关社会分配公平的政治议题。一是税制不完善、税制改革步履维艰。在今年3月份全国政协十一届五次会议的一场经济界别小组讨论中，全国政协经济委员会委员们就犀利地表达了他们对税制改革的不满。他们认为，当前税制改革只围绕个人所得税起征点调整，是“抓小放大、迷失方向，隔靴抓痒、井底之蛙”之举。他们的发言不是凭空想象，而是有真实数据支撑的。?在2011年个人所得税起征点提高之后，全国缴税的个人降至2400万人，仅占全国总人口的1.8%；在税种分类上，个人所得税属于对人们的所得、劳动报酬和企业利润所征的直接税；在我国，加上企业所得税，2011年属于直接税性质的所得税在整个税收体系中比重只占约25%，其中，个人所得税只占约6%左右。但是，在绝大多数发达国家，直接税却是国家税收的主题；如美国，全国3.1亿总人口中有1.6亿人需缴纳个人所得税，个人和企业的直接税在整个国家的税收体系中比重超过七成。我国的税收结构和美国相比几乎完全倒转。尽管间接税的比重逐年递减，但在2011年仍然接近64%。大家知道，形成这种财税体制是有历史原因的，1994年的财税制度改革，是距今最近的一次分配制度改革，改革的内容，是将纳税的主体转向各类企业，对企业在生产、运输、交易等各个流转环节征收增值税和营业税，借以增加国家财税收入。但在现实中，企业又将这些税收压力，通过生产和销售渠道不断向下游转移，企业在缴税的同时，下游的普通消费者还要重复地为税费“埋单”，因而造成了各类“暗税”和重复税；目前，在中国的税收收入中，超过六成是纳税人搞不明白情况下“不知不觉”缴纳的。二是个人所得税法中存在明显的避税漏洞。个人所得税法中规定，对不同应税项目，采取不同的适用税率和扣除办法，导致多次扣除费用，纳税人容易钻税法“空子”，分解收入，易形成避税漏洞。三是个人所得税法中存在明显的偷税漏洞。个人所得税法中只规定，除经营所得外，在两处以上取得工资、薪金所得和没有扣缴义务人的，纳税人负有自行申报义务；由于申报面太窄，地税部门难以准确掌握纳税人收入真实状况，足额征收税款；在扣缴义务人不扣缴或为纳税人隐瞒收入的情况下，易形成偷税漏洞。

（二）监管不到位。在实际的税收征管工作中，地方政府职能部门和支付单位对税收征管工作的支持配合“乏力”，地税征管部门“孤掌难鸣”。一是政府相关部门之间没有建立信息共享的监管平台。在目前条件下，地税部门还没有建立起与政府相关职能管理部门（支付单位）之间纳税信息共享的监管平台和协调配合机制，地税征收部门难以获得全面准确的纳税基础信息。二是地税部门自身信息化水平低的制约。地税系统基层征收部门信息化水平参差不齐，信息共享和信息传递常常出现内部“卡壳”，加之，获取纳税信息的渠道窄，信息资料又不完整、不准确，在纳税人所得项目比较多，支付地点相对分散，又多以现金形式取得的情况下，地税征收部门对纳税人自行申报情况的监控监管存在诸多困难，难以实现“应收尽收”，造成税款流失。三是个人财产情况不能全面准确有效的监控。在现实经济生活中常常采取现金交易，使经济往来中各种交易的发生情况无据可查、个人收入的绝大部分以现金形式取得；使得个人收入数据不实。个人可从多种渠道获得收入，如工资、薪金，利息、股息、红利，转让不动产、有价证券和特许权的收入，以及取得财产租赁收入或获得捐赠。其中很多收入目前税务部门还难以全面掌握和监控，一些纳税人以假名将收入分散存于同一银行的不同账户或没有联网的不同银行，地税部门无法掌握个人的全部收入情况。另外，个人支票制度尚未建立，地税部门无法从个人支付情况来核定、推算个人收入。没有建立个人财产申报制和个人存量财产实名制，财产难以查实，税务部门难以根据个人财产情况推算收入。四是重点行业企业个人收入难以有效的监控。就陇南市而言，铅锌采选、金融、电信、电力、石油等重点行业企业管理人员除在本单位取得正常工资收入外，还有一部分从上级主管部门取得的与绩效、任务有关的奖金等工资性收入，地税部门难以进行管理和准确监控。五是事业单位改革后，代扣代缴税款缺乏可操作性。教育、医疗等事业单位实行绩效工资改革后，职工工资分财政统发和单位考核两块发放，个人所得税代扣代缴难以操作。

（三）执法受限制。受税法的限制，地税干部执法无法律授权，在执法过程中，不能根据个人财产、支出情况推算收入，不利于对高收入者征税和打击偷税行为。从陇南市情况看，目前，全市地税系统虽然建立了计算机局域网络，但与局域外的信息共享信息交换等方面还没有完全建立起来，对于全面监控各种收入、加强个人所得税征收管理还有一定的差距，对社会反响较为强烈的高收入者如实进行征税，仍缺乏有效的征管办法和可行的征管措施。一些收入支付单位与纳税人签订假合同或多次分散支付收入，为纳税人隐瞒收入，增加了地税部门依法足额征税的难度；尽管各级地税部门针对各种高收入者的实际情况，采取了一些加强税收征管的办法和措施，但由于受税法限制，收入难以全面准确监控，工作效果不甚明显，难以实现足额征收。

二、加强个人所得税征管的对策

（一）尽快改革和完善税制，健全和完善个人所得税法。尽快完善税制是当务之急，是做好个人所得税征管工作的前提和基础。一是坚持“抓大放小”策略，改革和完善税制。全国政协委员、国家税务总局原副局长许善达在接受《中国新闻周刊》采访时说，2012财政年度的减税规模应该在5000亿元以上，才能看到效果。而减税的路径则应该兼顾收入分配的“两头”：既照顾穷人，又留住富人；税制改革和收入分配改革应该成为未来政府的主要任务，至于个人所得税改革真正的问题，不是起征点高低的问题，而是要随着CPI的上涨，提高扣除额。以美国为例，美国人存在银行准备买房子的存款产生的利息、养育孩子和赡养老人的费用等都扣除出应纳税所得范围。在“两会”期间，全国政协经济委员会委员们强烈呼吁，继续从工薪阶层的所得中征税是不合适的，在财税体制改革上，应坚持和实施“抓大放小”策略，积极分步推行“差异化”省直管县财政体制，试行省直管县的行政配套改革，形成中央、省级和市县这三个层级，这在三级架构下，每级政权都要有合理的财权；对于工商业不发达、但资源富集的西部地区，可以启动资源税改革，使资源税成为西部地区地方收入的支柱税种，而经济发达的东部地区，则以房产税为代表的不动产税，逐步成为取代预算外土地出让金的地方新税源。同时，不断改进和完善中央和地方的转移支付制度，使转移支付用途明朗、公开透明。这才应该是政府推进财税体制改革的方向和重点；在科学完善的财税体制的大框架下，再进一步完善和规范个人所得税税制和征收管理办法。二是建立股权转让税收前置机制。国家税务总局应与国家工商总局联合下文，明确规定建立股权转让税收前置机制，并建立股权转让信息共享机制。三是加强和规范纳税评估工作。税务部门针对自然人股权转让价格明显偏低和平价转让的现象，要通过加强和规范纳税评估和约谈工作，进一步做好调查和监控工作。四是加强对股权转让的动态、链条式管理。建立对股权转让的动态、链条式管理，并引入诚信声明机制。开发和应用股权转让的征管软件，将股权转让的交易价格、交易税费纳入监控，实现对自然人股权转让的动态链条式管理。五是建立股权转让诚信声明机制。明确要求股权转让的双方分别声明股权转让的转让价格并承担相应法律责任。在培养和提高纳税人守法意识的同时，确保下次股权转让时股权转让成本的延续性。

（二）加强税法宣传力度，提高纳税法律意识。针对纳税人纳税意识普遍偏低的现状，应有重点、多层次地加强对纳税人的税法宣传。一是广泛宣传。利用广播、电视、报纸等新闻媒体进行宣传。二是定点宣传。利用办税服务场所张贴、发放宣传资料，受理纳税人咨询等方式进行宣传；利用下单位检查、辅导的方式进行宣传，让税法“进机关、进企业、进军营、进校园、进社区、进乡村”。三是集中宣传。利用“税法宣传月”活动，开展以“政府主导，部门配合、全民参与、税务实施”的进行集中宣传活动，扩大税法宣传实效。四是专题宣传。印制通俗易懂的个人所得税专题宣传资料发放给扣缴单位和纳税义务人进行专题宣传，提高宣传效果。

（三）加强政府部门的协作配合，构建社会化综合治税机制。一是积极探索和建立社会化综合治税长效机制。建立健全“政府主导、部门协调、司法协助、专业治税、社会护税”的社会化综合治税长效机制，充分发挥政府在税收征管工作中的职能作用和主导作用，切实加强政府职能部门之间的协作与配合，搭建政府部门之间的税收征管信息共享平台，实现地方税收的“源泉控管”，防止税款流失。二是切实加强与政府（各）个职能部门之间的协作配合。加强与工商部门协作，建立税收前置，实现信息共享；加强与外管部门协作，取得售付汇信息，从源头上及时获得和掌握涉外税收管理信息；加强与房管、国资部门的协作，及时掌握房屋、土地使用权转让信息；加强与国税部门信息共享，并实现国、地税协作共管；积极联合财政、公安和乡镇（街道）等单位，定期开展个人出租房屋税收综合整治工作，以规范和加强私房出租税收的征管。三是加强与行业协会之间的协作配合。充分发挥各行业协会的工作优势，进一步加强个体工商大户的税收征管工作，增加税收收入。

（四）建立健全科学的监控体系，创造良好的税收环境。一是进一步加强现金管理。对法人和个人提取现金数量进行限制，各种经济往来必须通过银行账户转账，尽量少用现金流量。大额提取现金需向银行作出合理说明，并向主管税务机关备案。二是实行个人金融资产实名制，推行个人支票制度。个人与金融机构进行金融往来时，必须出示有效身份证件，使用真实姓名，否则，金融机构有权拒绝与其进行金融往来。每一个有收入的纳税人，都必须在银行开设一个实名存款账户。个人的各种收支都要通过银行账户进行，这是税务部门了解个人当期收支的主渠道，既可以了解个人的收入情况，也可以通过了解支出情况确定和判断收入情况是否真实完整。三是对个人存量财产实行实名制。地税征管部门只有全面掌握个人财产的真实状况，才能推算其财产积累期间各年度收入状况，才能准确核对纳税情况，有效防止偷逃税行为。四是加强高收入个人收入及纳税监控。建立健全高收入重点纳税人的档案管理系统，对其实施重点追踪管理，将真实的高收入者纳入到税收重点监控的对象中来；及时追踪建档高收入者的经济活动和收入情况，应根据高收入者变化、个人所得税全员管理信息系统推广应用和征管能力提高的实际情况；定期对重点纳税人的收入及纳税情况进行比对、评估分析对收入和纳税情况与实际不符的，进行调查核实，尤其对出现零申报、非正常申报、个人所得税月度申报异常变动的，纳入稽查对象，及时实施稽查；定期组织对高收入行业的个人所得税专项稽查和企业自查，对于虚假申报、拒不申报行为进行严肃处理，同时对故意少扣、漏扣重点纳税人税款的扣缴义务人依法处罚；在强化高收入者个人所得税征管的同时，要对其投资企业的流转税、企业所得税和其他各税实行联动管理（，）形成各税对高收入者加强征管的合力（。）如要结合企业所得税汇算清缴工作，严格审查费用账户，防止纳税企业或个人利用大额劳务发票或其他票据，在税前套取个人收入规避税收的行为。

（五）强化利息、股息、红利所得的征管工作。一是加强企业（含个人独资合伙企业）清算管理。对有个人投资的企业发生解散、破产、撤销以及其他情形，依法终止纳税义务的，按规定进行税务清算。二是规范纳税评估范围。将利息、股息、红利所得的分配及纳税情况列入个人所得税纳税评估范围。三是地税部门应建立健全内部协作共管工作机制。地税系统内部的税务稽查、征管部门应当建立协作共管工作机制，对企业虚报亏损额及账面利润不实等情况，稽查部门要将核实的会计利润、企业应纳所得税款、未分配利润等数据信息及时传递给征管部门，由征管部门实施财务、税收跟踪管理，避免对企业重复检查，减轻企业负担，减少税收成本。四是提出工作重点。地税部门要不断强化对股息、红利所得项目和股权转让个人所得税的稽查，不断强化纳税评估工作，应将高收入行业和改组改制企业列为工作重点，通过行业对比和同期对比等多角度多层次的科学有效的比对，发现问题，堵塞漏洞，不断提高税收征管质量和水平。五是开展征管质量达标活动。地税部门要积极开展经常性的“税收征管质量达标竞赛活动”和“发货票、税收执法、重点工程项目委托代征、房地产评估及存量房税收征管、个人所得税、企业所得税”等十项专项检查工作，切实解决“疏于管理、淡化责任”问题，做到“应收尽收”，增加地税收入。

参考文献

1.温家宝《政府工作报告》，2012年3月5日。

2.《中国新闻周刊》，2012年3月26日。

3.《南方周末》，2012年3月9日。

4.《个人所得税法》及实施条例。

5.《2011年甘肃省陇南市地税局收入月报分析》。

6.《2011年甘肃省地税局收入月报分析》。

作者单位：陇南市地税局

写作时间：2012.10