个体工商户营业税起征点政策调整对税收征管工作的影响

个体工商户营业税起征点政策调整对税收征管工作的影响

兰州市地方税务局营业税处

按照《财政部国家税务总局关于修改＜中华人民共和国增值税暂行条例实施细则＞和＜中华人民共和国营业税暂行条例实施细则＞的决定》（财政部国家税务总局令第65号）规定，经甘肃省人民政府批准，从2011年11月1日开始，全省营业税起征点调整为：按期纳税的，为月营业额20000元；按次纳税的，为每次（日）营业额500元。营业税起征点提高政策是国家鼓励和支持个体经济发展，促进下岗失业人员再就业的一项重要举措。新政策的实施惠及了大多数的个体工商户，但同时也为我们的税收征管工作带来了新的挑战。解决营业税起征点调高后税收征管工作中存在的问题已成为我们的当务之急。从兰州市地方税务局的管户情况看，营业税起征点提高后，未达起征点的个体工商户数大量增加，给个体税收管理带来了许多亟待解决的问题，如：如何准确核定个体工商户营业额？如何加强对未达起征点用票户的管理？如何加强对未达起征点个体工商户的日常动态监控？如何及时调整定额等。

为此，我们在认真学习贯彻《国家税务总局关于规范未达增值税营业税起征点的个体工商户税收征收管理的通知》（国税发〔2005〕123号）、甘肃省地方税务局《关于增值税营业税起征点提高后加强个体工商户税收征收管理工作的通知》（甘地税发〔2011〕189号）等文件精神的同时，制定了周密详细的调研工作方案，组建了调研小组，明确调研思路，及时了解掌握营业税起征点调整后全市地方税源和征收管理现状。本文拟就营业税起征点提高对地税征管工作的影响及对策进行浅要的分析和探讨。

一、营业税起征点提高后该项政策的贯彻落实情况

本次起征点调整是国家为了减轻小型微型企业和个体工商户纳税负担，支持小型微型企业和个体工商户发展的重要举措，是惠民利民政策的具体体现，也是国家通过实施结构性减税政策进行经济宏观调控的重要举措之一。我局在实际工作中坚决贯彻执行此项优惠政策，一是利用办税服务厅向广大个体工商户散发宣传材料；二是通过税收专管员下户巡查为个体工商户讲解宣传营业税起征点新标准；三是从2011年11月申报期开始严格执行营业税起征点新标准。

就兰州市地方税务局的情况看，截止2012年5月31日，我局共登记在册个体工商户18150户，其中营业税纳税户6563户，未达起征点的营业税纳税户共有4856户，占同期个体工商户营业税总纳税户数的73.99%；达到起征点的营业税纳税户共有1707户，占同期个体工商户营业税总纳税户数的26.01%。可以看出，本次起征点提高后全市共有73.99%的个体工商户享受到此项税收优惠政策，将不再缴纳营业税及其他税费。

二、营业税起征点提高政策落实所产生的作用和效果

营业税起征点政策调整前后个体工商户税款征收情况：

政策调整前，截止2011年10月31日，我局起征点3000元以上的营业税个体工商纳税户有4911户，月计营业税收入1265.94万元。

政策调整后，截止2012年5月31日，我局月起征点20000元以上的营业税个体工商纳税户有1253户，月计营业税收入1169.98万元。政策调整后，起征点以上的营业税个体工商纳税户比政策调整前减少了3658户，降幅达291.94%，月减少营业税96万元，降幅8.2%。

通过对我局管理的个体工商户进行摸底调查和收入测算等工作发现，营业税起征点调高后，受益的个体工商户大多数经营店铺较小，且是家庭唯一生活来源。对经营规模较小，特别是对下岗再就业以及处于起步阶段的小规模个体工商户来说，起到了促进和帮助其经营发展的作用。对达不到营业税起征点的个体经营户免征营业税，一方面可以促进他们积累资金，扩大经营规模，涵养税源，发展经济；另一方面可鼓励社会弱势群体自谋职业，扶持更多的下岗失业人员从事个体经营，缓解社会就业压力。因此，营业税起征点提高在促进社会弱势群体参与个体经营，提高收入水平，改善生活状况、促进中小个体工商户降低经营成本，使经营状况逐渐步入良性循环轨道和促进社会和谐稳定发展等方面发挥了积极的推动作用。

三、营业税起征点政策调整后税收征管工作中出现的一些问题

由于个体工商户涉及行业多，分布范围广、税源零散，且多数是无账经营，个体税收征管一直是个难点问题。根据《中华人民共和国税收征收管理法》相关规定，对个体工商户主要采取核定征收的方式，依据地段、行业、利润等因素核定应纳税额。营业税起征点政策的调整，在惠及大部分个体“双定户”的同时，也出现了一些新的情况和问题：

（一）定额管理难度加大。主要表现在：一是临界点税负悬殊的矛盾更为突出。由于起征点提高到20000元，经营情况相差无几，但临近起征点上下的纳税人税收负担差别大，有的全额缴纳，有的一分不缴，税负差别过大，缴税户有抵触情绪，税收征管阻力增大。二是现行的定额核定方法不够科学、规范和统一，人为因素较大，使得起征点调整后的定额核定工作难度更大。经营者之间相互攀比，一部分达到起征点的纳税户认为自己的定额定的高，不合理，要求调整定额，并要税务部门拿出别人不征税的依据，给核定工作提出难题。同时，也容易造成税务人员执法随意性和不廉行为的发生，影响定额核定的公正和公平。三是不少经营者的营业收入时高时低，有的个体工商户经营项目季节性比较强，年度中只有几个月出现营业额高出起征点的情况，起征点提高后，增加了对这部分个体工商户日常管理的工作难度。四是税务机关对实际核定定额不足纳税户重新据实核定定额面临较大困难。起征点大幅提高后，税务机关要据实调整已核定的定额，难度加大。特别是在去年起征点调整后已核定了月营业额的情况下如果今年再次重新核定，纳税人难以理解和接受，核定和征收难度很大。五是纳税人逃避税收行为增多。采取的主要手段是化整为零，多点经营，流动经营，使之不达起征点；或者是瞒报，少报营业额，使税务机关难以据实核定，进而达到不缴税的目的。

（二）发票管理漏洞增加。起征点提高后，供票不纳税，开票不纳税，用票户发票填开的随意性增加，未达起征点用票户领用发票数量剧增。一些经营收入在起征点以下的个体户趁机购买发票，进行转借或倒卖，扰乱了正常的发票管理秩序，加大了发票日常管理的难度。

（三）税收征管成本不降反升。起征点再次提高后，很大一部分纳税户成了免税对象，但税务机构还必须对其进行户籍登记、提供发票服务以及税款征收等方面的日常动态管理，还要对临界起征点的纳税人进行重点监控，发现达到起征点后，立即恢复征税。从这个角度分析，在总体税收收入减少的同时，征收管理工作一点也没有减少，而相对应的税收成本不仅没有降低，反而还会提高。

四、营业税起征点提高政策对地税征管工作的影响

营业税起征点提高后对地税部门的影响是多方面的，主要表现在以下几个方面：

（一）营业税起征点提高将造成个体工商户临界点税负悬殊的矛盾更为突出。对于分布在起征点上下、经营情况相近的纳税人，税收负担差别较大，纳税人易产生抵触情绪，税收征管阻力大，对临界点纳税人的定额核定难度增大。同时起征点上调，也使得对部分季节性较强，如年度中仅有几个月营业额高出起征点的纳税人的征管难度增大。

（二）营业税起征点提高直接冲击到税务部门长期以来实行的“以票管税”、先税后票、源泉控管的发票管理模式。问题的焦点主要集中几个方面：一是对达不到起征点个体户的发票管理问题。对达不到起征点的纳税人到底售不售发票？如何合理控制发票销售量？以及如何杜绝个别达不到起征点的个体户购买发票后再低价转卖给其他用户的行为等。二是代开发票的管理问题。如个人单次所开发票金额达不到起征点，但一个月内合计所开发票金额超过起征点的，系统如何保存、计算纳税人的涉税信息？如何征收税款等。

（三）营业税起征点提高将对部分行业产生特殊的影响。营业税所涉及的行业范围较广，包括饮食业、旅店业、交通运输、代理业以及理发、沐浴、洗染、照相、打字、复印等行业。其中，起征点的提高对建筑安装、交通运输业、个人出租房屋、保险营销行业等的影响较大。对大量以承包、挂靠等方式存在但实质仍为个体经营的建筑安装、交通运输业纳税人以及保险业营销员如何界定该纳税人是否适用营业税起征点，是目前大家普遍关注的一个热点问题。就个人出租房屋市场而言，目前我市出租住房的月租金收入基本上达不到2万元的起征点，在免征营业税的情况下，如何通过房产税、个人所得税实现对房屋出租市场以及个人收入的调控？对出租多套住房累计月租金收入超过2万元的个人，又该如何管理？这一系列问题都是地税部门迫切需要解决的现实问题。

（四）营业税起征点提高对纳税人登记类型的影响。虽然财政部令第65号文出台的目的是“为了贯彻落实国务院关于支持小型和微型企业发展的要求”，但《营业税暂行条例实施细则》第二十三条第二款规定：“营业税起征点的适用范围限于个人”，即营业税起征点的适用范围仅限于个人（即个体工商户以及发生纳税义务的其他个人），对单位纳税人均不适用。对以企业形式存在的小型、微型企业（按从业人数、营业收入、资产总额等指标划分，划分标准参见工信部联企业［2011］300号）以及按公司类型划分的个人独资、合伙企业并不适用起征点的规定。因此税务机关在对纳税人做宣传时一定要注意这一点，避免不必要的误解。

（五）营业税起征点提高必须关注营业额及起征点的确定问题。营业税起征点，是指纳税人营业额当期合计达到的起征点，《营业税暂行条例实施细则》第二十三条第一款规定，“合计”即指一个纳税人当期所有营业税应税收入，既包括不同税目又包括同一税目中各子项的营业额之和，而不能拆分为几项营业额分别衡量是否达到起征点。现月起征点为20000元，如某个体纳税人当月取得餐厅营业收入15000元，取得住宿营业收入6000元，合并计算后为21000元，已达到起征点，而不能区别餐饮收入、住宿收入分别衡量，认为没有达到起征点。

五、解决目前存在问题的措施和建议

（一）提高认识，按照省局“严密监控税源，应收尽收；着力培植税源，应免尽免”的原则，用足用活地方税收政策，促进地方经济发展。地税部门必须牢牢把握“依法治税”的核心理念，坚决杜绝两种倾向：一是税务部门因收入任务压力而擅自变通政策，强行将现行达不到起征点的个体户营业额调到起征点以上水平的倾向；二是擅自将起征点之上的个体户的营业额调整在起征点下的倾向。同时在征管中重点关注两种行为：一是部分原注册类型为公司的纳税人为享受起征点的政策优惠，将原公司变更为多个个体经营单位的行为，二是个别个体工商户采用“一户多证”的形式化整为零，逃避纳税义务的行为。

（二）加强宣传，加强对营业税起征点适用范围的宣传，避免征纳双方不必要的误解，进一步提高个体工商户的税法遵从度。起征点的提高是针对特定纳税人的特定税收优惠措施，特定纳税人仅指个体工商户和其他个人，对以企业形式存在的小型、微型企业（按从业人数、营业收入、资产总额等指标划分，划分标准参见工信部联企业[2011]300号）以及按公司类型划分的个人独资、合伙企业并不适用起征点的规定。同时20000元的起征点，是对起征点以下的个体工商户不予征收税款，而起征点以上要全额征收税款。因此，在具体征收管理上要耐心做好政策辅导，重点突出特定的征收范围和起征点的税收含义，以免形成征管误区，导致纳税矛盾，通过细致宣传，努力提高税法遵从度。

（三）积极推行个体工商户建账建制，扩大查账征收范围。推进建账建制，是改变个体经济税收粗放型管理的治本之策，也是引导个体经营户真正做到守法经营的必由之路。各级地税机关要增强责任感和使命感，在加强核定征收管理的同时，不断加大个体建账建制工作力度。一方面，抓好个体经营大户的建账建制工作，对具备条件的个体经营户，督促其按国家统一的财务制度建账建制，逐步扩大查账征收范围；另一方面，针对经营规模小又确无建账能力的纳税人，切实加强宣传培训和业务辅导，引导和督促其规范核算，如实反映经营收入情况，以逐步达到建账建制的要求。

（四）加强未达起征点个体工商户的发票管理，强化以票控税力度，加强发票源头控管

1.严格控制发票供应量。对领用发票的未达起征点个体工商户严格控管，对其发票数量实行限量控制，按照日常掌握的征管信息、生产经营规模、聘用人员数、经营面积等，核定发票领购的数量和版面。未达起征点个体工商户如果当月发票领用或开具金额达到起征点的，税务机关应按其发票金额进行征税，并及时调整定额信息。

2.加大未达起征点个体工商户的发票领、用、存管理。一是定期组织人员对未达起征点个体工商户发票领、用、存情况进行检查，严厉打击为其他纳税人代开发票或转借、转卖的违章行为，维持良好的发票控税秩序。二是加强发票流向管理。未达起征点个体工商户发票领购时必须盖两章（发票专用章、未达起征点发票章）出门，并且如实填写发票流向表。

3.加强代开发票管理。登记代开发票纳税人身份证信息，在综合征管软件中，以纳税人的身份证为查询条件，统计同一纳税人在同一月中所代开的发票金额总计，一旦当月累计金额达到2万元的起征点，综合征管软件自动提示全额计算营业税及附加。

4.通过推广安装税控装置和扩大机开发票的应用范围，推广使用发票在线系统，全面监控纳税人发票使用情况，从源头上遏制纳税人使用假发票、真票假开等现象，发挥以票控税的监控作用，使纳税人申报的营业收入尽可能接近真实收入。对达到一定规模的纳税户、具有机打发票开具能力的纳税户推广使用发票在线系统，实时监控其发票开具情况，合理核定定额。采取未达起征点用票户“盖章出门”（即未达起征点用票户在报税大厅购买发票后当场在所购发票上加盖发票专用章，然后由工作人员返还发票准购证准予购票人离开）的措施，发挥发票源头控管的作用。要求各管理分局对查证落实纯管定额户在经营活动中存在使用假发票、回笼票、借用票等发票违章行为的，严格按《甘肃省地方税务局个体工商户税收定期定额征收管理实施办法》第三十条的规定，发票违法行为每发现一次，定额上调15%以上，这一举措也可起到发票源头控管作用。

5.要进一步完善发票兑奖制度。适当提高奖金金额，提高发票中奖概率，畅通兑奖渠道，提高纳税人索取发票的积极性，尽可能减少经营不开票、收入不申报行为。

（五）推行税源分类分级管理，根据不同类级灵活配置征力量，实行灵活的管理措施

本着重点税源重点管理、一般税源规范管理的原则，对个体税源的管理采取灵活措施，整合人力资源和征管税源，集中人力，规范管理。通过收缩个体税收的征管力量，充实和加强重点税源的管理，减少重点行业、重点区域税收流失，将起征点提高后个体税收减少的税收份额弥补回来，而且还可以提高征收管理效能，可谓一举两得。

根据日常征管数据，对未达起征点个体工商户进行分类管理，如可按照月营业额在20000元至10000元、10000元至3000元、3000元以下的划分标准将未达起征点个体工商户划分为A、B、C三类，采取兼并征期手段，分别制定不同的管理办法，如A类未达起征点个体工商户按季申报；B类未达起征点个体工商户按半年申报；C类未达起征点个体工商户按年申报等。要开展定期巡查，加强对未达起征点个体工商户的动态管理。针对部分纳税人存在的“既然免税了，就不用申报了”的错误认识，应定期开展对未达起征点个体工商户的巡查工作，要重点加强对起征点临界点户的管理和巡查力度。如A类未达起征点个体工商户每季至少巡查一次，B类户每半年至少巡查一次，C类户每年至少巡查一次。及时掌握其生产、经营变化情况，对达到起征点以上的业户，及时转入起征点以上业户管理。

对个体税收核定做到“公平”不容易，可以考虑实行分类核定纳税人最低营业额，以纳税人所在行业、街道为基础，组织人员实地调查，科学评估，选取经营面积、从业人员等硬性指标，结合成本支出测算，制订分行业分路段核定营业额最低标准。同时，要收集各部门涉税信息，做好日常民主评税工作，强化评税透明公开。

（六）加强对建筑安装、交通运输、个人出租房屋、保险营销等行业的税收征管

1.对采用承包、挂靠等方式经营的建筑安装、交通运输业个体纳税人，严格按照《营业税暂行条例实施细则》第十一条的规定界定纳税人。若承包人、挂靠人以发包人、出租人、被挂靠人（以下统称发包人）名义对外经营并由发包人承担相关法律责任的，以发包人为纳税人，则该个人不得享受营业税起征点的规定；若承包人、挂靠人以自身名义对外经营并承担法律责任的，则该个人可以享受起征点的优惠，并纳入个体户管理系统中进行统一管理。

2.适时清理房屋出租市场，摸清出租房源，掌握出租人信息。对出租多套住房累计月租金收入超过2万元的个人，纳入正常管理。

3.摸清各保险公司营销人员月收入情况，对月收入在2万元以下的营销人员可以享受营业税起征点的税收优惠政策，对月收入超过2万元的纳入正常管理。

（七）在对个体工商户的具体税收征管过程中，必须讲求策略和采取灵活手段

要根据地方特点、历史征管现状、行业特点采取灵活务实的手段，要顺应国家结构性减税、与民让利、惠民利民的总趋势宣传政策、执行政策，不能为了税收任务，逆减税潮流而采取一些过激手段，引起纳税人的抵触，甚至造成征纳双方的矛盾，从而影响到社会的稳定。

要优化纳税服务措施。纳税人税收违法形为的发生，部分原因是因为不懂法或者正常交流宣传渠道不畅而出现。争取这部分纳税人的遵从配合，必须从优化纳税服务入手。要通过多种形式多种途径加强税收法律法规的宣传，同时畅通办税渠道，简化办税流程，使纳税人享受到方便快捷的纳税服务，减少抵触行为、投机行为，提高税法遵从度。

（八）严格落实责任追究制度。

上级税务机关要认真、扎实做好税收执法检查工作，组织人员定期深入纳税人中进行暗访，严厉查处人情税、关系税现象，发现擅自调高营业税核定定额、未按规定执行起征点调整政策的行为，依照有关规定追究责任，并进行通报批评。

（九）建立健全社会协税护税网络

充分依靠工商、公安、街道、社区等社会各方面力量，从源头上控制一些个体经营户为了不达起征点而采取的一证多点或一户多证等避税行为的发生。

总的来说，营业税起征点提高政策是一项惠民政策，是民生工程，能进一步促进我省经济发展和社会稳定。营业税起征点调整对地方税收收入及其征管工作产生了一定的影响，使我们的税收征管工作出现了一些新情况、新问题，对此，我们将在今后的工作中积极实践，深入探索营业税起征点提高后加强个体税收征管的新路子，为提高个体经济税收管理水平提供行之有效的经验。（2012.6）

写作时间：2012.10