关于调高增值税起征点后小规模纳税人税收管理现状的调研及建议

关于调高增值税起征点后小规模纳税人税收管理现状的调研及建议

郭　明

2011年10月28日，财政部发布第65号令，决定修改《增值税暂行条例实施细则》和《营业税暂行条例实施细则》。从具体内容看，销售货物、销售应税劳务和按次纳税三类增值税起征点的幅度都提高了。其中：销售货物的增值税的起征点幅度调整为月销售额5000—20000元。在营业税方面，按期纳税的，起征点的幅度提高为月营业额5000—20000元。我省财政厅、国税局随即于去年12月7日联合下发了《关于调整我省增值税起征点的通知》，在执行原有增值税起征点最高档的基础上，此次将新政策所赋予各省准予确定的幅度再次调至最高档。即确定调高增值税起征点为：销售货物的，为月销售额20000元；销售应税劳务的，为月销售额20000元；按次纳税的，为每次（日）销售额500元，并从2011年12月1日起执行。

截至目前，新政策已经实施了近半年多的时间。此次起征点调整的幅度比较大，个体工商户将得到有力扶持。作为一项减税措施,起征点的调整必然使国家税收有所减少，但此次调整对总体税收的影响比较小。与此同时，通过提高增值税起征点方式，可以使大部分个体工商户进入免征增值税行列，从而有利于通过减轻这些个体工商户的税收负担，扶持与促进个体工商户的生存与发展。而众多个体工商户通过政府减税措施将获得更好的发展，也有利于进一步促进国家整体经济发展。然而个体工商户起征点的调高，对于小规模纳税人的冲击和影响也是比较大的，值得我们在今后的税收征管工作中进行研究和探讨，围绕着这些预期，我们对个体工商户增值税起征点提高后的小规模纳税人的实际状况进行了调研，也对相对应的征收管理、纳税服务、政策建议等进行了思考。

一、起征点调高后小规模纳税人生产经营及税收缴纳产生的影响

1.小规模纳税人产生心里不平衡。作为小规模纳税人和个体工商户，由于其生产经营规模小，财务核算不健全，增值税条例规定按照简易办法征收税款，统一按照3%的征收率进行征收增值税，起征点调高后，目前的情况是全市90%以上的个体工商户不达起征点，享受国家免征增值税的政策，而作为小规模纳税人由于自身的经营情况和个体工商户相差无几，却无法享受这一政策，从心理上造成了一种失衡的心态。

2.个体工商户起征点调高后对小规模纳税人生产经营造成不利的影响。作为小规模纳税人按照3%的征收率征收增值税，相对于一般纳税人，小规模纳税人不能享受进项抵扣，相对于个体工商户不能享受起征点免税的优惠政策，增加了小规模纳税人生产经营成本，使小规模纳税人的生存空间变小。从总体税收负担来看：2011年全市国税系统一般纳税人零售企业平均税负1.5%，批发企业平均税负0.66%，所有行业平均税负1.73%，以上三项平均税负均低于小规模纳税人的征收率3%，而全社会各行业在同一地区的平均毛利率应该是统一的，这就造成了小规模纳税人税收负担重，经营成本高，而本身小规模纳税人的生产经营规模本身又小，相应的抗风险能力也差。

3.小规模纳税人受个体工商户起征点调高的影响进行注销和拆分，转而变为个体工商户，相对于生产经营规模较小的小规模纳税人其生产经营方式和个体工商户有许多相同之处，从小规模纳税人变为个体工商户不会影响其正常的生产经营。从我们调研的情况看，2011年1至5月兰州市办理小规模纳税人开业登记1544户，个体开业登记1060户；2012年1至5月同期兰州市办理小规模纳税人开业登记1800户，个体开业登记1983户；2012年1至5月个体开业登记户数为2011年同期开业登记户数的近2倍，这其中不排除有部分个体工商户为应注册为小规模纳税人因政策的变化而注册为个体工商户的情况。

4.小规模纳税人受制于销售额达标强制认定为一般纳税人的政策而注销或者分拆。由于现行的小规模纳税人工业企业销售额一年内达到50万元，商业企业一年内销售额达到80万元强制认定为一般纳税人的政策规定。有相当一部分超标小规模纳税人由于生产经营的特殊性无法取得进项税金，被强制认定为一般纳税人后只能选择注销或者化整为零将一个小规模纳税人变为几个个体工商户或者几个小规模纳税人。

5.小规模纳税人作为增值税纳税人中的一个特殊群体，在个体工商户调高起征点以后，可能在税收征管工作中出现以下情况：一是申报销售收入不实，逃避纳税，账外经营，现金交易不记销售；二是想方设法开具假发票或者逃开阴阳票，造成税收流失；三是对于一些特殊的销售方式、特殊商品和特殊消费对象商家采取不登记、不纳税的情况，如：网络销售、电视销售方式，保健品等消费者不需要开具发票的商品销售等等。

二、起征点调高后小规模纳税人生产经营对税收征管提出的挑战

1.小规模纳税人在个体工商户起征点调高后由于心理失衡，想方设法隐匿销售或者将小规模纳税人化整为零变为一个或者几个不达起征点的个体工商户，造成税收征管工作中小规模纳税人生产经营不稳定，销售收入无法真实掌控，小规模纳税人流动性增强，变动速度加快，给日常税收管理员的正常的户籍巡查管理带来困难，难以真实反映小规模纳税人的管理状况和纳税情况。

2.由于目前小规模纳税人发票使用情况既没有像一般纳税人那样纳入防伪税控管理进行稽核比对，也没有像个体工商户使用定额票进行管理，从而给小规模纳税人在发票使用上留下了可趁之机，部分小规模纳税人铤而走险使用假发票、开具阴阳票等情况时有发生，造成税务机关发票管理上的困难和困惑。

3.小规模纳税人受制于销售额达标强制认定为一般纳税人的政策无法经营。由于有相当一部分超标小规模纳税人由于生产经营的特殊性无法取得进项税金不愿意认定为一般纳税人，而税务机关的执法考核系统又在监控，造成税务机关管理上对于销售额达标的这一部分小规模纳税人按照一般纳税人管理企业就面临倒闭或者注销的状况，如果继续按照小规模纳税人管理，执法考核系统又要进行监督扣分，使税收管理者和小规模纳税人处于两难的境地。

4.受小规模纳税人申报销售收入不实，逃避纳税，账外经营，现金交易不记销售及对于一些特殊的销售方式、特殊商品和特殊消费对象商家采取不登记、不纳税的情况，如：网络销售、电视销售方式，保健品等消费者不需要开具发票的商品销售等等的影响，税务机关对于网络销售、电视销售等特殊的销售方式目前还没有一套完整的管理方式，无法掌握销售者的销售情况，在税收征管还是一个空白，对于一些对特定消费者销售像保健品之类的特殊商品，消费者不需要索取发票的其他商品税务机关难以掌握经营者的实际销售情况，无法实现税收的应收尽收。

三、起征点调高后对加强小规模纳税人税收征管的建议

1.加强户籍监控治理，提高户籍管理质量。户籍管理要做到“五个清楚”，即：总量构成清，对辖区内小规模纳税人纳税总户数、行业类型、征收方式、重点税源户等构成情况要清楚；基本情况清，对每个小规模纳税人纳税户的业别、经营地址、从业人数、经营范围、资金状况、生产经营规模等要清楚；涉税事项清，对每个小规模纳税户的纳税情况、发票使用情况要清楚；增减变化情况清，每月对辖区内小规模纳税户增减情况及原因要清楚；减税、免税情况清，对辖区内小规模纳税户残疾人、下岗再就业等享受税收优惠的个体工商户情况清楚。

2.不断增强对小规模纳税人的分行业监控管理能力。由于基层税务机关日常工作比较繁重，不同程度的存在对辖区内小规模纳税人开展评估、检查面较低、项目较少、力度不够等情况，造成对纳税人的管理约束力弱化。在一定程度上影响了小规模纳税人的征管质量的提高。今后可将辖区的小规模纳税人按行业分成若干大类，每年对一到二个行业进行清理检查，解剖经营情况，统一征收方式，特别对行业的龙头，应作为重点管理对象，进行跟踪管理。加强对隐性行业的管理，如免税行业、各品牌代理商和一些采取直销方式经营的经销商，都应纳入征管的重点。针对纳税人的不同情况，对不同类别和不同地带的纳税人，采取不同的治理手段，以提高征管工作效率。

3.实行分类管理，提高管理的针对性和准确性。建立“抓住大户，管住中户，放活小户”的征管新格局。按照地域、规模、经营范围相结合的核定纳税人销售额的原则，将城区及乡镇所在地、公路沿线集中地确定为小规模纳税人税收管理的重点区域，实施分类管理：城区主要街道和专业市场的小规模纳税人作为重点管理的对象，在管理上实行重点管理和重点评估，加强重点管理对象的发票使用管理和纳税服务，政策辅导服务，培育纳税人的税收风险意识和纳税遵从意识；其他地域的小规模纳税人按照非重点管理对象进行管理，对于非重点管理的小规模纳税人，主要以培养纳税意识和正确使用发票、正确申报纳税为主。同时按照不同的行业开展行业税收管理，对于同行业同规模的小规模纳税人实行专业化的管理，掌握行业规律，加强管理力度，提高纳税遵从，实现应收尽收。

4.加强部门配合，及时交换信息。目前国、地税、公安、工商、银行系统之间还不能做到信息共享，因此给税收管理在源头上造成信息监控上的缺失，逐步建立起信息交流平台，可以实现对纳税户信息的适时、动态掌握。进一步完善户籍管理区域责任制，深入辖区开展经常性的税源调查，通过定期、不定期的户籍检查，及时了解辖区内小规模纳税人数量的增减情况和生产经营的变化情况。建立和完善税源户籍管理的部门协调机制，密切与当地政府、工商、质监、地税等部门配合协作，充分的利用税收征管的有效资源，不断强化税源监控，最大限度的杜绝漏征漏管户和走失户现象的出现。

5.做好个体起征点调高后对小规模纳税人的纳税服务工作。针对小规模纳税人税收规模小、纳税户数多、税源集中率低、服务需求繁杂等特点，国税部门通过强化税法宣传、简化办税流程、推广信息化应用等措施，有力提升小规模纳税人的纳税遵从度，减轻办税服务厅工作压力，有效解决小规模纳税人纳税服务工作中投入与产出不匹配的问题，从而促进纳税服务品牌与和谐征纳关系的建立。今后针对小规模纳税人一是强化科学高效的服务管理；二是建立针对性较强的纳税服务体系；三是打造特色鲜明的个体纳税服务品牌；四是构建和谐良好的征纳关系。

四、起征点调高后对完善小规模纳税人税收征管政策的建议

1.研究探讨取消增值税起征点的可能性。按照普遍征收的原则，实行应收尽收，既能体现税收公正、公平特性，营造有利于所有纳税人公平经营的社会大环境，又能增强广大纳税人的依法纳税意识，同时合理增加中央和地方的财政收入，在操作上建议可将增值税小规模纳税人和个体工商户的征收率降低为1%或者1.5%,这一方案既有利于扶持个体工商户和小规模纳税人，又便于使一般纳税人、小规模纳税人和个体工商户的税负趋于平衡，创造和谐公平的税收环境，培养全体公民的纳税意识。

2.适时推行网络发票。为了进一步提高小规模纳税人生产经营和纳税的真实性，建议由总局统一开发适用于小规模纳税人和个体工商户使用的网络发票开票系统，小规模纳税人通过使用网络发票，达到普通发票开具真实性、准确性和网络稽核比对。遏制假发票猖獗，纳税申报真实的目的，进一步规范小规模纳税人的发票开具和税收征收管理，净化税收环境，提高税收遵从度。

3.进一步提升发票的法律地位。目前广大消费者对于发票法律地位和发票重要性的认识仅仅还停留在发票只是经营者纳税不纳税的依据，建议将相关的法律法规中将发票作为消费者权益保护的重要法定依据进行固化，进一步加强宣传，使全体公民对于发票的认识有一个实质性的提高，这样有利于全社会监督纳税人和消费者正确使用发票，消费者在享受服务、进行消费购物时积极索取发票，是发票真正成为保护消费者权益，控制税收的重要手段。

4.建议对于小规模纳税人销售额达标强制认定为一般纳税人的政策进行适度调整。由于现行的小规模纳税人工业企业销售额一年内达到50万元，商业企业一年内销售额达到80万元强制认定为一般纳税人的政策规定。有相当一部分超标小规模纳税人由于生产经营的特殊性无法取得进项税金或者只能取得极少部分进项税金，被强制认定为一般纳税人后只能选择注销再新办一个或者几个小规模纳税人，如：小型的煤炭开采企业、小型修理厂、小型印刷企业等。建议对于以上特殊行业在认定一般纳税人方面给予不强行认定或者按照一般纳税人简易征收办法征收税款的政策上的关照，使这些行业的企业有更大的生存空间。

5.建议尽快制定出台电子交易税收征管的相关制度措施。随着信息化网络化的不断发展，生产经营方式也在发生着巨大的变化，网络购物、电视购物、电话购物等一系列电子化交易方式的出现，对我们传统的税收征管方式提出了严峻的考验，迅速发展的电子交易行为迫使我们必须要尽快制定相关的税收征管和发票开具、税款缴纳的政策、制度、办法。

以上是笔者对于个体工商户增值税起征点调高后小规模纳税人税收管理状况调研的情况和对于今后加强小规模纳税人税收征管的建议和对于小规模纳税人税收政策的建议，以供大家在日常税收征管工作中借鉴参考。

作者单位：兰州市国税局

写作时间：2012.10