深化纳税评估优化纳税服务

深化纳税评估优化纳税服务

魏孔军

纳税评估作为融管理与服务为一体的综合性工作，既是管理手段，也是服务举措，在市场经济快速发展、纳税户数量急剧增加、信息资料互通共享程度日趋提高的新形势下，深化纳税评估无疑是提高纳税服务水平的首要选择和有效途径，笔者就此谈谈个人体会。

一、深化纳税评估是提高纳税服务水平的有效途径。

纳税评估通过提供专业服务、一对一服务、政策服务、跟踪服务等措施，在纳税服务工作中发挥了愈来愈重要的作用。

（一）有利于构建和谐征纳关系。纳税评估通过约谈方式让对方明白自己存在的问题，易于被纳税人接受。对纳税人由于对税收政策不了解、财务知识缺乏而造成的涉税问题，将评估结果与当事人见面，以补缴税款和滞纳金的方式或者移交稽查局进行稽查处理的方式解决，可以很好的避免在处理税务案件中因处理失度产生管理疏漏和行政复议。

（二）有利于优化纳税环境。严厉打击涉税违法行为，为纳税人提供公平、公正的纳税环境是对广大守法经营纳税人的最有效的服务。纳税评估作为一项新的税收征管形式，能及时发现、纠正纳税人的涉税违法行为，起到督促、监控和检查的作用，而且还可以发现税收征管中的薄弱环节和存在的问题，有效提高税源管理效率，有力促进税收征管质量的提高，有利于优化纳税环境，为纳税人提供更为有效的服务。

（三）有利于减轻纳税人负担。纳税评估一般在税务机关工作场所进行，充分利用纳税人当期申报的资料和以前报送的历史资料，减少了对纳税人生产经营的干扰。纳税评估借助评估模型、财务报表、申报资料，经过评估分析，可以提高稽查选案的准确率和针对性，避免了各种“拉网式”的重复检查，有利于减轻纳税人的负担。

（四）有利于提高政策服务水平。纳税评估通过约谈形式，为纳税人提供了一对一、互动式的政策服务，对不熟悉税法和财务管理的纳税人进行具体指导，监督与服务并举，将不熟悉税法等非主观性违法与偷逃骗税行为相区别，易于被纳税人所接受，政策服务更具针对性和专业性，有利于提高政策服务水平。

二、制约评估发展的问题

在全国各地税务部门积极借鉴国外先进经验，对纳税评估制度积极探索和有益实践的基础上，总局于2005年3月颁布实施了《纳税评估管理办法（试行）》（以下简称“纳税评估办法”），各地税务部门根据总局评估办法，及时总结经验，结合各自实际，细化出台了贯彻落实总局评估办法的意见和办法，纳税评估工作自此走上了制度化、规范化的轨道。如今，纳税评估作为加强税源管理的重要手段已在全国税务系统广泛应用，并取得了显著成效，但由于纳税评估工作起步较晚，实际工作还存在许多制约纳税评估发展的瓶颈，主要有以下四个方面：

（一）纳税评估缺少法律定位

目前执行的是2001年5月1日起施行的《税收征管法》，纳税评估工作全面开展起来较晚，《税收征管法》中没有涉及纳税评估。现行“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的征管模式，实行了征、管、查三分离的专业化管理，也未涉及纳税评估。这使得纳税评估既缺少法律地位，也缺少在征管模式中的明确定位，纳税评估的整个工作过程始终处于法律边缘，对纳税评估缺乏深入了解的税务人员将评估与稽查混为一谈，不做认真宣传，纳税人也将评估误认为稽查。加之认识和理解上的差异，使得评估工作因地而异，评估程序、内容、方法差异较大。这在很大程度上制约了纳税评估的长远发展。

（二）纳税评估缺少专门机构

各地税务部门近年来通过设立评估处、评估办或评估分局等专门评估机构，建立充实专业的评估队伍，使纳税评估工作取得了长足发展，也积累了很好的经验，但设立专门机构的做法尚未达成共识，或者说评估工作没有得到很好的重视，总体来看纳税评估缺少专门机构和专业的人员。虽然《纳税评估办法》规定了评估工作由税收管理员负责，但由于税收管理员承担的事务性工作很多，在负责税源管理、保证完成收入任务的同时进行纳税评估，没有更多的精力投身于纳税评估工作，纳税评估停留在看看表、对对数、查查票的浅层次上，评估的深度不够、质量不高。虽然《纳税评估办法》也明确了各级税务机关税收征管、计划统计、专业管理（包括各税种、国际税收、出口退税管理部门以及县级税务机关的综合业务部门）等部门的职责，但协调工作量大，联动协作的效率不高，评估工作的宏观管理、互动配合、跟踪监控和监督制约比较薄弱。

（三）管征评查缺少有效联动

近年在制定和推行“税收分析、纳税评估、税务稽查和税源监控”互动机制的过程中，由于信息化互动平台、协作配合主动性、互动机制操作性等多方面的制约，数据信息挖掘利用程度不高，涉税信息缺少互通共享，“四位一体”互动机制的实际效果受到了很大影响。“管、征、评、查”四个环节各自为政，缺少有效联动，不仅评估一个环节效率不高，“管、征、评、查”整体的效能都不高，且没有形成执法合力，对外执法力度不大。

（四）评估模型缺少修正共享

各地在近年的评估工作中分行业测算发布了评估指标预警值、建立形成了很多评估模型，总局也曾评选过“百佳”评估模型，这都是我们做好评估工作的宝贵财富。由于缺少评估模型修正共享的机制，评估模型的质量怎么样、指标预警值是否过高（低），评估模型的修正完善工作重视不够。评估模型多为市级或县级税务部门建立的模型，模型建立的多而杂，模型质量也是参差不齐，模型建立方面重复量多、共享程度低。

三、提高评估水平的建议

（一）确立评估法律地位，细化相近工作职责

首先，是将纳税评估写入《税收征管法》，确立纳税评估工作的法律地位。其次，纳税评估过程中向纳税人提出约谈、进行实地核实本身就是税法规定的询问权和税务检查权的应用，现有划分日常检查与税务稽查的相关规定如下：

《征管法》第9条第一款规定“稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处”，第二款规定“国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉”。随后在《国家税务总局关于稽查局职责问题的通知》(国税函［2003］140号)中规定：“稽查局的现行职责是指：稽查业务管理、税务检查或者调查取证，并对其税收违法行为进行税务行政处理(处罚)的执法活动，仍由各级稽查局负责”。

《国家税务总局关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》（国税发［2003］124号）中规定了征收管理部门与稽查部门在税务检查职责范围划分方面的三个原则：一是在征管过程中，对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务的日常性检查及处理由基层征收管理机构负责；二是税收违法案件的查处（包括选案、检查、审理、执行）由稽查局负责；三是专项检查部署由稽查局负责牵头统一组织。文中同时对日常检查做出了规定“日常检查是指税务机关清理漏管户、核查发票、催报催缴、评估问询，了解纳税人生产经营和财务状况等不涉及立案核查与系统审计的日常管理行为，是征管部门的基本工作职能和管理手段之一”。

上述规定对日常检查与税务稽查的划分比较原则，实际操作中还需细化明确，而且不涉及纳税评估。所以，需要细化明确纳税评估、日常检查、税务稽查的职责分工，并根据近年评估工作开展情况，修改完善评估工作规程，解决好评估部门与相关部门的衔接协调、评估文书与税收执法文书配合使用等实际问题，加强和规范评估管理工作，促进稽查和评估职能作用的充分发挥。

（二）成立评估专门机构，有效提高评估水平

纳税评估因管理层涉及计财、税政、征管等多个部门，评估实务又对评估人员的专业素质要求比较高，成立专业评估部门，实行专业评估与日常评估相结合的方式是做好纳税评估的有效途径：一是因为成立专业评估部门后，将专业评估和日常评估归口到评估部门统一管理，减少计财、税政、征管等部门的协调工作量，统一组织和实施行业评估，安排、指导和监督日常评估工作，有利于对评估工作实行统一规范的管理。二是成立专业评估部门后，可以提高评估工作的独立性，避免选取专业评估对象、处理评估结果时的人情干扰，减少执法人员评估风险。三是因为成立专业评估部门后，计算预警指标、重点税源评估、建立评估模型由专业评估部门或专业评估人员负责完成，对确定的重点评估对象，将指标分析和模型分析有机结合，开展深度评估，提高评估水准。同时，税收管理员主要承担日常评估工作（即：简易化评估），对纳税户日常的税务登记、纳税申报、税款缴纳、发票使用等基础信息进行比对分析，对发现疑点进行处理。这样，专业深度评估与日常简易评估相结合，评估实效上既有评估的深度，又有评估的广度，有利于提高纳税评估的效率和水平。

（三）以纳税评估为核心，优化互动配合机制

现行的分析、管理、评估、稽查“四位一体”互动机制中，从四者的关系来看，通过分析发现管理中的薄弱环节，指导评估和稽查，评估为稽查提供有效案源，稽查保证评估疑案的有效落实，评估与稽查反馈结果再一步促进分析工作，从理论上讲这是一个链条式的“闭环”，但实际执行中操作性、实效性不强。要克服只建立机制不重视落实的“形式化”不足，也要克服制度表格一大堆落实中“繁琐化”的不足，突出“实效”，对“四位一体”机制进行优化，建立以税收分析为指导，以信息管税为抓手，以纳税评估为核心，“征、管、评、查”互动机制。这是因为：首先，从分析、管理、评估、稽查四者工作的重点内容或对象来看，税收分析侧重于对经济形势、税源结构、税款征收情况等“面”上的扫描，以及分行业、分税种等“线”上的剖析，而“管、评、查”三者在实际工作中要具体到纳税户“个体”，侧重于“点”上的挖掘，所以“分析”与“管、评、查”不需一一对应来互动，而需重点突出“税收分析”的指导作用。其次，现运行的是“征、管、查”三分离的征管模式，评估税款、稽查税款是否入库，是评估、稽查工作监控管理的重点，确有必要将“征收”环节纳入互动机制中。第三，税源管理中发现移交稽查部门案件的途径主要是纳税评估和日常检查，而且，通过“评估”环节筛选是提高稽查选案针对性的有效途径，有必要将纳税评估确立为互动机制中的核心环节。

（四）以信息平台为支撑，切实提高管理效能

搭建好信息化互动平台并不是单独再开发一套软件，而是以综合征管软件、数据分析软件或税收管理员管理系统为基础，扩充功能，满足信息共享、结果反馈、考核监督等需求。由于近年围绕综合征管软件开发运行的单项软件较多，形成了一定程度的软件局部功能重叠和具体工作的低效繁琐，为此，在搭建信息化互动平台或整合单项软件时，要以提高工作效率为出发点，真正发挥出信息化的优势。一是需要重视评估工作与税收管理员工作的结合。由于纳税评估是一项长期性工作，而且是税收管理员的一项基本职责，所以，要注重做好评估软件、税收管理员平台、综合征管软件之间的配套问题，或将纳税评估作为综合征管软件、税收分析软件中的一个模块，提高软硬件利用效率和软件操作的便捷性。二是需要重视评估与征、管、查工作的结合。信息化平台要便于数据应用及分析监控，为“征、管、评、查”互动配合和信息共享提供支撑。三是需要重视提高工作效率，信息化是解决管理效率低下的手段，要有“精细化”并不是“繁琐化”的思想，不能把税收管理员的时间全部耗在软件上，要使其腾出时间来，专心致力于税源管理工作。四是在信息化平台中增加监控、考核功能，监控功能主要是方便对评、查案件全过程、案件移交传递过程、税款入库情况等的监控。考核功能主要是能够满足对各项考核指标的打分考核。

作者单位：兰州市地税局

写作时间：2011.9