关于推行纳税评估的几点思考

关于推行纳税评估的几点思考

赵永忠　牟晓花

纳税评估是税务机关运用数据信息比对分析的方法，对纳税人和扣缴义务人纳税申报情况的真实性和准确性作出定量的判断，并根据评估结果采取进一步征管措施的管理行为。对提高税源监控能力，增强管理信息的综合利用效果，降低异常申报率，堵塞管理漏洞，提高征管质量，起到积极的作用。但在推行纳税评估的工作实践中，也存在很多难点和问题亟待解决。

一、纳税评估对提高税收征管质量的现实意义

（一）从纳税人角度看：一是增强税法意识，提高自觉履行申报纳税义务的遵从度。通过经常性的纳税评估分析，有效地对纳税人的依法纳税状况进行及时、深入的监督管理，通过约谈或质询等方式让对方说明、解释，既宣传了税法，又起到及时纠正纳税人涉税违法行为的作用，提高他们依法纳税的自觉性。通过对各类指标体系的分析、监控，防范违章违规行为，促使纳税人严格按税收政策法规办事，有效提高自觉履行申报纳税义务的遵从度。二是有利于将办税中出现的错漏问题解决在萌芽状态，防微杜渐。通过纳税评估，从不实的申报数据中估算出指标偏差值，查找疑点，采取约谈、质询，提出限期整改意见等相应的一系列纠正措施，促使纳税人自我纠正，接受处罚，有效解决纳税人由于对税收政策不了解、财务知识缺乏或故意隐瞒、造假账等造成偷逃税款的问题，最大限度避免发生重大恶性涉税案件。

（二）从税务机关角度看：一是有利于税收政策的落实。纳税评估在税收征管上起到实时监控作用的同时，又能及时反馈税收征管中的薄弱环节和存在的问题，促使税务部门及时堵塞征管漏洞，提高征管水平，不断自我完善，保障国家税收政策的贯彻落实。二是有利于提高征管效能。通过纳税评估，逐步使税收日常管理由浅入深，由表及里，从单一管理向多元化管理的深层次税收管理方向发展，有效地提高税收征管效能。三是有利于降低税务风险。通过评估分析，发现疑点，可使稽查选案更具针对性，有利于发挥和规范税务稽查行为，完善税收征管措施，落实执法责任，从而有效降低税务风险。

（三）从社会效益角度看：一是有利于提高纳税人依法纳税意识和申报质量；通过纳税评估，为促进税务部门不断提高税收征管工作质量和水平打好基础。二是有利于增强税务干部的责任意识和服务意识。通过纳税评估，不断提升税务人员的税收征管能力和为纳税人服务的能力。三是有利于加强税企联系与沟通。在税收征管工作中，以纳税评估工作为载体和平台，能够进一步加强税企联系与沟通、缓解征纳矛盾、融洽征纳关系。四是有利于共建和谐税收。通过纳税评估工作，营造良好的税收工作环境，塑造税务部门“公正、文明、清廉、专业、高效”的良好形象，共建和谐税收，服务和促进地方经济的又好又快发展。

二、推行纳税评估工作存在的难点和问题

（一）纳税评估工作定位不准确。目前，纳税评估的工作方式类似税务稽查，但手段和实际效果却不同于稽查。如：2010年，陇南市地税局坚持以日常评估、专项评估和行业评估相结合为原则，有针对性地对辖区内有色金属冶炼行业、房地产业、规模餐饮业、小水电等四个行业81户纳税人进行了专项评估，其中评估有问题纳税人32户，占评估户数的39.5%，移交稽查部门查处6户，占有问题纳税户的18.75%，查补地方各税354.49万元；滞纳金及罚款57.94万元。通过分析，究其原因：一是与纳税人经营实际结合不够。没有将纳税评估定位于税务管理的重要方面上，没有真正放到税收管理工作中去，评估方式仅处于对纳税人报送的数据、报表进行简单计算，评估工作停留在较浅层次，纳税评估工作成效不能显现出来。二是没有真正建立起有效监控机制。纳税评估工作在设计上就存在不足和缺陷，在实际工作中只能侧重于对报表、查相关数据、与企业核实疑点问题等静态监督和核算形式，无法了解和掌握企业动态的真实的经营状况。加之，税务部门纳税信息不能共享，无法获得和掌握外部其他纳税相关信息，纳税评估中形成许多盲点，影响纳税评估质量。

（二）信息资料来源不够广泛。纳税评估要求全面掌握纳税人的纳税申报、资产负债、生产经营、产品结构以及产品成本等各种情况。一是涉税信息不完整。现有的纳税评估方式主要是就纳税人的一些申报资料进行评估，纳税人报送的纳税申报数据和财务数据，不包括生产经营类信息、经营核算类信息以及其他诸如登记注册类、价格类等相关信息，因此，税务部门获得的涉税信息不完整，在这些不完整的信息资料引导下，就无法得出真实、客观的评估结论。二是税务部门信息资料严重缺乏。税务部门目前还没有足够的渠道获取这些信息，信息资料的严重缺乏，必然影响纳税评估的全面性和准确性，使得评估结果无法真实反映纳税人履行纳税义务的情况。

（三）纳税评估指标过于繁琐。“纳税评估指标”的科学设置，是搞好纳税评估工作的前提和关键。现有的纳税评估“通用分析指标、特定分析指标”比较繁琐，纳税评估过程复杂，各项指标预警值无统一标准，增加了纳税评估的操作难度。受地区差异、企业规模差异、产品类型差异等诸多因素的影响，对确定相应的“行业预警值”也带来一定困难，评估指标应用效能也大打折扣。正因如此，各地纳税评估工作的开展大多是在摸索中前行，距科学、规范、统一的要求还有相当差距，纳税评估工作的质量难以根本性提高，出现了市与市之间、同市的县与县之间纳税评估工作进展和质量不一的现象。“纳税评估指标”过多，信息难以采集；“纳税评估指标”过少，又不能有效发现问题。如何根据全省平均水平，确定基本评估指标，又根据各地实际差异，设置一定的调整指标和调整幅度，是目前纳税评估工作的难点。

（四）税务人员综合业务素质不高影响纳税评估效能。纳税评估工作综合性强，对从事纳税评估工作的税务人员业务素质要求较高。参与纳税评估的税务人员不但要熟练掌握增值税、所得税、印花税、资源税等多个税种的相关政策，还要了解各类企业的生产经营特点和规律；既要熟练掌握财务核算、税务检查等相关知识，还要具备很强的逻辑思维能力、综合分析能力。只有全方位搜集纳税人收入、成本、费用、利润、资产等多个方面详细核算信息，从多角度、多层次进行细致的案头分析，审定纳税申报的真实性、准确性，才有可能挖掘出纷繁表象下的深层次问题。从目前陇南市地税系统从事纳税评估的税务人员状况看，主要是基层征管一线的税收管理员，税收业务素质和工作水平参差不齐，能够真正达到和胜任纳税评估工作要求的有限，造成纳税评估工作流于形式，大多是看看报表、对对数字，就“数据评估数据”，纳税评估工作质量难以提高，纳税评估工作难以真正向深层次方向发展。

（五）法律依据不充分，影响纳税评估工作的开展。目前，纳税评估工作的开展，仅依据国家税务总局下发的《国家税务总局关于印发＜纳税评估管理办法（试行）＞的通知》（国税发[2005]43号）这一规范性文件，而在《税收征管法》及其《实施细则》中均没有明确的对纳税评估的相关规定，使得纳税评估的法律依据不充分，纳税评估“刚性”明显不足。另外，对纳税评估当中发现违法行为的处理权限也无法律依据，在纳税评估环节入库后不存在罚款的问题，这也是税务机关认为最有亲和力的一种方式，但这在实际工作中极易造成与税务稽查执法权力的错位。这一点是否会与《税收征管法》的立法原则相违背，值得商榷。

三、完善纳税评估工作的建议

纳税评估既然是一种税收管理工作，或者说是一种深层次的管理手段，它的实施是为了促进税务机关提高征管质量，减少征纳双方过失风险。为了能更好地发挥纳税评估工作的作用，笔者认为应从以下几方面进行改进和加强纳税评估工作。

（一）更新观念，增强对纳税评估工作重要性的认识。多策并举，广泛宣传，教育税务干部及全社会认识到纳税评估在强化税收征管、规范税收执法行为、提升纳税服务层次等方面的重要作用。税源不等于税收，税源只有通过征收管理才能变成税收，纳税评估则是税源管理的基础性工作和重要方法。纳税评估这一管理方法的确立，其意义不仅是解决税收征管工作中的漏洞和不足，而且标志着税收工作的时代性进步，是税收征管工作一次“质的飞跃”。要更新观念，提高认识，要彻底改变“纳税评估只是一个形式，在征管中起不了多大作用，可搞可不搞和纳税评估就是税务稽查”等错误思想认识；要彻底改变在纳税评估工作中“闭门造车”和“依样画葫芦”的消极做法，使纳税评估工作流于形式，要进一步认清纳税评估工作的实质，增强做好纳税评估工作的责任感和紧迫感。

（二）明确纳税评估在税收征管工作中的法律地位。建议将纳税评估写入《税收征管法》及《实施细则》，将纳税评估以法律的形式加以确定和规范，把《纳税评估管理办法》上升到法律的高度，对纳税评估的范围、内容、指标体系的设立、预警值的确定、评估工作的开展程序都予以明确，完善评估内容，规范评估程序，明确评估时限，统一评估文书，使纳税评估工作有法可依、有章可循，增强纳税评估的法律效力和可操作性，加强纳税评估工作的法制建设力度，弥补现阶段纳税评估工作刚性不足和工作不规范的问题。

（三）进一步拓宽信息渠道，为纳税评估打牢基础。一是要强化纳税申报环节的管理。进一步规范纳税人申报资料的报送，做好对各类征纳税基础资料的收集、整理、归档、保存、补充和完善工作，根据评估工作的需要，应尽可能地通过法规、规章等法律形式，制定纳税人必须提供的信息项目和具体要求，以确保评估信息的准确全面。二是要将税收管理员制度与纳税评估制度相结合。依托税收征收一线税收管理员，强化税收管理员日常相关涉税资料收集整理、做好记录和案头工作，税收管理员要经常深入企业，开展税法宣传和税收政策及财务核算方面的辅导，提高企业申报数据的准确性和真实性。要到企业生产经营实地进行调查了解和核实，掌握第一手资料，作为纳税评估工作的真实依据和补充。三是加强部门协作，拓宽信息渠道，提高信息使用率。建立健全政府部门信息共享机制，挖掘和提高各部门税收信息数据的使用价值。国税、地税、财政、银行、工商、统计、发改、国土、城建、规划等政府职能部门之间要加强协作，实现纳税人相关信息数据的及时共享与交换，实现对纳税人的经营情况、纳税情况、资金运用情况等各类信息的全面掌握，进一步拓宽信息渠道，提高信息使用率，强化税源的源泉控管，提高纳税评估质量。

（四）明晰岗位职责，规范业务流程。一是合理划分纳税评估工作职责。要从“制度建设、落实责任、加强监督、完善考核”工作入手，合理划分纳税评估工作职责。建议：征管部门负责纳税评估的规范和考核；税政部门负责各税种评估模式的设计认证和各行业指标峰值的设定和调整；税收管理部门负责对企业实施纳税评估，包括审核、分析、比对、调查、约谈和处理。二是规范业务流程。要规范简单易行的评估业务流程，明确纳税评估的信息采集、分析、取证、约谈、资料传递、结论下发和归档等业务的部门、岗位和业务流向，使纳税服务、管理、检查等各个工作环节紧密衔接，产生联动，发挥合力，形成纳税评估、管理性检查和重点稽查相统一的税源管理和监控机制。

（五）强化培训，建立高素质、专业化的纳税评估队伍。一是组建专业化的纳税评估队伍。各级地税部门，应抽调税收业务知识、企业财会知识、计算机知识基础好，政治素质高、责任心强的地税干部，组建专门的纳税评估队伍。二是加强对评估人员的业务技能培训。采取多种形式开展培训，提高税务干部的业务素质和评估能力，要注重评估工作经验的交流与积累，培养出一支能够胜任纳税评估工作的干部队伍。三是建立健全纳税评估工作责任追究制度。要在现有纳税评估工作基础上，认真总结经验，积极探索和建立纳税评估责任追究制度和严格的考核制度，加大考核工作力度，强化责任追究，量化、细化纳税评估指标管理，杜绝税收征管工作中“淡化责任、疏于管理”现象，使纳税评估真正成为严防虚假申报、实现征管事中监控、提高征管质量的重要手段。

（六）对评估工作不作评估户数的量化考核。纳税评估是一种税收管理行为，工作的出发点和落脚点是对纳税评估质量的提高、纳税评估手段的更新和促进税收征管质量的提高；若确定纳税评估户数后，为纯粹追求完成纳税评估工作任务指标，会导致纳税评估质量下降，使纳税评估变成近乎是资料的搜集和整理工作，不能起到提高征管质量的功能，所以有重点地、分行业开展纳税评估，更胜于面面俱到。

（七）走“科技兴税”之路，提高纳税评估信息化运用水平。在信息技术日新月异的今天，仅通过手工和人脑对于大量纷繁的数据信息进行对比分析，是远远不够的。为此，要坚持走“科技兴税”之路，加快地税系统信息化建设步伐，统一和规范纳税评估所涉及的各种数据信息和录入口径，尽快实现涉税信息和纳税评估指标间的对接，提高数据信息的处理、利用程度以及纳税评估的准确性和真实性，据此尽快开发研制出功能齐全、操作便捷，适合不同税源特点、实用性和实效性较强的纳税评估管理应用软件，努力提高纳税评估工作的信息化运用水平，为提高纳税评估工作质量和水平提供科技支撑。

作者单位：陇南市地税局

写作时间：2011.9