关于夯实基层税务分局税收执法基础的思考

关于夯实基层税务分局税收执法基础的思考

邢新民

税收工作的灵魂是执法，执法管理的基础在基层，加强基层税务分局的税收执法基础建设，是当前税收新形势对基层国税工作的基本要求。俗话说，“基础不牢，地动山摇”，只有夯实基层税收执法基础，实现国税事业又好又快发展才能有保障。近两年来，总局和省局把面向基层、夯实基础作为一项重点工作进行安排部署。朱俊福局长在全省国税工作会议关于立足基层、夯实基础、务求实效的要求，为我们加强基层建设工作理清了思路，指明了方向。基层税务分局是税收政策的最终执行者和落实者，直接影响着税收事业的兴衰，是整个税收工作的基石。近期，根据对基层税务分局的工作调研情况，本人就如何提高基层税务分局的执法水平，夯实基层征管一线执法基础，促使基层税收工作健康稳步发展提出个人的一些意见和建议，以供参考。

一、张掖基层税务分局基本情况

目前，张掖国税系统共有25个基层税务分局，其中有11个是城区税务分局，主要承担城市区域内各类纳税人日常的税收管理，有14个是农村和郊区的全职能分局，既担负着日常税源管理任务，又担负着税款的征收、发票的领购、代开等纳税服务职能，而且普遍存在点多面广、税源分散、征管战线长的实际。全市东头最偏远的肃南县国税局九条岭税务分局距市局机关所在地310公里，距县局415公里；西头最偏远的祁丰税务分局距县局286公里，距市局228公里，最远的纳税户距分局又达180多公里。近年来，在省局和地方政府的大力支持下，先后新建了甘州区郊区、沙井、肃南县九条岭、祁丰、康乐、山丹县马营、临泽县沙河、民乐县六坝等八个分局，改扩建甘州区火车站、山丹清泉、民乐南古、临泽蓼泉、高台宣化、南华等六个分局。结合县区局基础建设，对11个城区分局的办公设施等进行更新改造，把上级调拨的计算机等信息设备优先配发到基层一线，使得基层税务分局的基础设施大为改观，干部工作生活环境全面改善，为稳定人心、促进工作打下了坚实的基础。全市基层分局共有税务人员171人，占系统总人数的37%，占县（区）一线执法人员的46%。担负着全市20694户纳税人的税收管理和近9亿元的国税收入任务。

近年来，随着国家民主法制建设的不断完善和深化，广大公民和法人依法维权和自我保护意识不断增强，税收征管科学化、精细化、专业化的深入推进，都对税收执法水平提出了越来越高的要求。当前，随着税收信息化加速推进，基层税收执法行为不断规范，实现了以信息化促进科学化发展的飞跃。但从现实情况看，人为的因素在税收管理中仍然起着很大的作用，如税款减免的审核上报，税额核定，处罚幅度，发票代开管理、一般纳税人资格认定、税种鉴定、适用税率等大量的执法行为仍然需要基层税务分局和税收管理员去实地核实、准确把握，合理界定。这些政策执行得正确与否，关乎税法尊严，关乎依法治税进程的顺利推进，影响着组织收入任务的完成质量，决定着整个税务系统的形象，甚至是税务干部的前途和命运。

二、当前基层分局税收执法中存在的问题

近年来，基层税务分局的税收执法工作取得了长足发展，但受人员素质、税收执法环境、政策调整等因素的影响，当前税收执法工作还存在着一些不规范、不合理的矛盾和问题，主要有以下几个方面。

（一）不能准确把握税收执法与纳税服务的辩证关系。税收征管和纳税服务同为税务机关的核心业务，随着依法治税进程的深入和服务型政府建设步伐的加快，大力推行纳税服务的理念已深入人心。但在基层具体执法时，部分税务干部依然不能正确把握税收执法与服务的关系，有时过于注重税收执法，忽视了对纳税人提供纳税服务的职责和义务；有时又过于强调服务，片面考虑让纳税人满意，而忽视了税收执法的基本要求。有些对纳税服务的认识依然停留在对纳税人态度的好坏、礼貌的周全、待人的热情等浅层次问题上，不能深刻理解执法就是服务，服务就是正确执法、公正执法、文明执法的科学内涵和辩证关系，导致一些干部在履行职责过程中，要么重执法，要么重服务，不能很好地将执法和服务统一起来，造成执法过程中要么缺位、要么越位。

（二）日常执法仍不规范、不到位。个别分局和部分人员对一些税收政策的理解和执行有偏差，对税率适用、税款征收范围等具体事项认定不准确，对税前列支、亏损弥补的审核把关不严，因信息不对称，漏征漏管的情况仍时有出现。在实施行政处罚过程中忽视纳税人的陈述权、申辩权，日常执法检查时有单人上岗、不主动出示执法检查证件，纳税申报期间下达限期纳税通知书等现象依然存在。

（三）日常税务违法行为处罚不力，避重就轻。《税收征管法》规定，对纳税人处以2000元以下的罚款决定，可由基层税务所做出。在《行政处罚法》中规定，对公民处以50元以下的罚款，对法人处以1000元以下的罚款适用简易处罚程序，其他的则适用一般程序。但在实际执行中，部分分局因一般程序比较复杂且费时耗力，而且容易引发征纳争议甚或行政诉讼，而不分情节的轻重等具体情况，对税务违法行为采取简易程序的处罚标准，造成情节认定不准、定性不清、处罚不力，有些还在执法过程中避重就轻，把大问题简单化，小问题无害化处理，使得问题和风险得以累计，严重影响了税法的尊严和税务机关在纳税人中的形象。

（四）发票代开管理需要进一步规范。随着国家产业政策的调整和地方招商引资力度不断加大，大批工程项目开工建设，各类临时性经营业户大量增加，经营方式呈现出多样性和复杂性特征，为我们日常税收管理带来很多新的问题和挑战。尤其在代开发票上存在着对代开范围、主体资格、交易的真实性、发票在增值税链条环节中的适当性把握不准、认识不清，发票代开过多、过滥，存在为已办理税务登记的经营业户代开发票、异地经营者借用当地固定业户代开发票等不规范行为。

（五）监督考核评价体系不完善，责任追究不合理。现有的岗责体系对执法岗位、权限、程序、责任及要求等进行了界定和分解，但税收执法工作千头万绪，又经常处于动态变化之中，很难事无巨细地确定一个统一的标准。当前对基层税收执法的考核主要是依托执法信息考核子系统和监察子系统，而对于政策执行、一般纳税人资格审查、减免税审核、税前扣除、资产损失调查认定等行为，则主要依赖各县区局开展的税收执法检查和上级国税局的抽查。由于时间紧、内容多、范围广、任务重，检查可能存在不深入、不到位的问题，容易形成“风过景依然”、“雨过地皮干”的现象。另外在执法考核中因监控指标量化的局限性，只能从日常征管业务数据信息的有无、对错等来发现和处理执法过错，而无法考虑个人的工作量、发生问题的原因和性质，甚至还会有在考核系统中一切都正确，但在实际工作中却很不规范的情况发生。还有一些硬性的考核指标，甚至导致了本应由纳税人承担的义务和责任却由税务机关和税收执法人员来代为履行或承担过失的情况。在责任追究环节，也存在着能者多劳、多劳多错、多错多追究的现象，挫伤了部分执法人员的积极性，一定程度上造成了基层税务人员不愿执法、不敢执法和工作相互推诿、积压等现象。另外在考核中注重于对责任的追究，而对激励机制发挥不够，在实际工作中体现出罚多奖少。

（六）基层分局干部思想政治修养和业务能力还要持续提高。经过多年扎实有效的教育和培训，基层干部对税收法律法规和政策知识的掌握整体上是扎实的，综合素质也有了大幅度提升。但距离新时期税收工作的更高要求相比，仍然存在着不小的差距。如对国家大政方针和经济社会发展形势漠不关心，对上级的安排部署不深入领会，大局意识淡薄，政治敏锐性不高，总认为政治是领导干部的事，与自己没有关系，眼界视野不开阔，思想观念不解放，不能正确认识时代发展所赋予的使命和责任，不愿学习新知识，掌握新技能，难以适应新形势。法制风险意识淡薄。对业务知识掌握不深、不细、不精，政策水平不高，法律知识缺乏，在实际工作中运用理论知识解决实际问题的能力欠缺，不能很好地应对复杂多变的生产经营方式，采取实用主义的态度，凭老经验、老做法处理问题，往往造成执法行为不规范，给自身带来执法风险。

综上所述，基层执法工作的现实仍不容乐观，必须充分认识加强基层税收执法基础建设的重要性和紧迫性，积极探索有效途径，全面加强基层税收执法基础建设。

三、全面加强基层税收执法基础建设的措施和建议

（一）要加强基层分局干部教育培训。近年来，各级国税机关对干部的教育培训力度在持续加大，但总体来看，基层分局因人员少、工作量大，参加培训的机会少、层次低，加上人员素质参差不齐，各地税源情况千差万别，对业务知识的需求差异较大，为基层一线的培训学习提出了更高的要求。要认真研究制定对基层一线干部教育培训的有效举措，通过发放调查问卷、召开座谈会等方式进行摸底调查，全面了解和掌握基层一线干部的培训需求，根据干部的培训需求，实施分类培训，使培训更具针对性和实用性。坚持“请进来”与“走出去”相结合的教育培训模式，市、县区局要定期邀请高等院校、党校的专家教授及相关专业人士以专题讲座、论坛等多种形式对基层人员开展培训，以拓宽思路、开阔视野，对上级安排的学习培训要多让基层一线人员参加。适时组织基层分局税务人员到工作成效突出的地区进行考察、交流和学习，为他们知识的不断更新、能力的持续提高创造条件。要加强内部信息交流共享力度。基层分局平时接触广大纳税人，遇到的涉税问题最直接、最明确、最具体，要把各分局在日常工作中发现的问题、遇到的难题以及干部在平时工作中的感想、认识、思考等通过信息交流平台及时发布，实现内部执法信息的实时共享交流。要加强和改进思想政治工作，及时掌握干部思想动态。思想是行动的先导，是抓好基层执法基础建设的基础和前提，要引导干部深刻认识在知识经济时代树立终身学习理念的必要性和重要性，让他们增强自觉学习、自我提高的思想意识，强化对市场经济、现代科技、法律法规和财会审计等知识的学习。要注重培养基层税务人员正确的政治方向和政治立场，时刻保持高度的政治敏锐性和执法风险意识，把理论知识灵活应用在执法实践中，深刻理解执法与服务的辩证关系，明确公正的执法就是最好的纳税服务的理念。

（二）加强基层队伍建设，改善基层工作环境。要加大基层年轻干部的培养教育，把那些政治素质强、工作作风好、业务能力精的优秀干部选拔到重要执法岗位上，充实到执法一线，为基层税收执法提供坚强有力的组织保证和素质保证。在人员调配上，要注重年龄和知识结构的合理搭配，充分发挥年轻同志敢想、敢干的行为特质，用他们的新思想、新观念、新知识来带动老同志知识和观念更新；要用老同志丰富的工作经验和人生阅历为年轻同志的快速成长提供养分，促使他们尽快适应工作、进入角色、趋于成熟。要在经费、个人待遇等方面加大对基层分局的倾斜力度，在政策允许的前提下，为分局税务人员加发基层工作补贴。要结合公务员分类改革，在基层分局税收执法岗位推行执法资格等级制度，按照执法等次的高低核定工资水平，打破当前只按行政级别核发工资的机制，真正体现出能者多劳多得的合理分配原则，充分调动基层工作人员积极性，激发他们奋发有为、好学上进的工作热情和动力。要畅通问题反映渠道，加强上下级沟通。各级领导干部要采取调研、座谈、驻守蹲点与基层干部共同工作生活等多种方式与基层人员交流，经常倾听他们的心声，尽可能为他们解决工作和生活中的实际困难，真正为基层办实事、办好事。要继续加大基础设施建设力度，不断改善分局干部的工作生活环境，丰富干部业余文化生活，营造团结和谐的工作氛围，在提高物质待遇的同时努力提高他们的精神福利，让他们在轻松愉悦的气氛里和优美舒适的环境中“健康工作、快乐生活”。

（三）科学合理的监督和考核基层执法行为。“千里之堤，毁于蚁穴”。税收执法监督，是规范税收执法行为的保证，是规避税收执法风险的防线，是维护纳税人合法权益的要求。在具体工作中，就分局本身而言，分局负责人要发挥第一监督者的领导职责，认真分析辖区内税源特点，深入掌握管理上的薄弱环节和执法风险点，对税收管理员开展纳税评估、巡查巡访等日常工作进行实时跟踪，及时发现问题的苗头，从源头上预防不规范执法行为的出现。对上级机关来说，要充分利用综合征管、执法考核等信息系统的相关数据，深入开展征管质量、执法状态等综合分析，既要确认数据的准确性，更要分析数据的逻辑性、合理性和数据所反映的执法行为的合法性，从更高的层面上为基层分局的执法行为反馈信息，从而形成良好的上下级互动关系，切实纠正不规范执法行为，提升整体执法水平。要进一步完善考核机制，把绩效考核与日常执法考核有机糅和，要充分运用绩效考核科学合理的目标导向机制和设计定量的绩效评估指标，对单位和个人的工作进行客观评价。要深刻认识考核的最终目的，全面看待考核中出现的问题，正确运用考核结果，不能只把考核的等次作为评价工作优劣的单一标准，而要把考核结果作为发现问题、解决问题、促进工作、提升水平的一种科学手段，作为基层工作的坐标指向、干部提升自我的行动参照。在加大对不规范执法行为的责任追究力度的同时，也要加强对成绩突出者的奖励力度。市、县（区）局税收执法监管部门及各级领导干部要带着查找问题、解决问题、学习提高的态度认真开展执法检查，既要及时发现基层在工作中存在的问题和不足，确保问题在第一时间得到妥善解决和处理，也要认真总结基层的好做法、好经验，及时予以发掘和提炼推广，不断推进基层执法基础建设工作。

（四）大力推进税收信息化建设，努力提升纳税服务水平。要坚持“科技加管理”的思路，以建设“金税工程”三期为契机，大力推行税收管理信息一体化建设，科学建立硬件配套、软件齐全的税收管理技术平台，形成上下衔接、内外协调、资源共享、覆盖广泛、功能齐全的税收信息系统。全面推行网上申报、短信申报、网络发票、网上认证报税、电子档案、财税库银横向联网电子缴税等现代化征管手段，依托网络平台，实现办公自动化，完善网上服务系统，发挥网络互联、信息互通、资源共享的优势，推进税收管理现代化和税收服务社会化，切实提高办税效率，在为纳税人办税提供最大的方便的同时，切实减轻基层工作负担，减少纳税人与基层税务人员的直接接触，让基层税务干部把更多的时间和精力用于学习提高，用于对日常执法工作的深入研究和实践，真正实现从以人管人、以人管事到以机器管人、以信息管事的根本转变。

（五）深化税制改革，改善执法环境。要提高我国税收立法的层次，逐步完善税收法律体系，消除税收法律法规之间统一协调性差、个别政策概念模糊、税种间的重和叠加区域多等弊端，保持税收政策的相对稳定，切实避免由于规范性文件数量多、变化快，频繁出台、修改、废止而出现漏洞和理解偏差等给实际执行带来的困难。要深化征管改革，进行制度创新，科学设计税收征管业务流程，合理分解税收执法权，实行征、管、查专业化、集约化重组和职能分离，形成既相互支持配合又相互监督制约的工作格局，从机制上和手段上促进税收执法的规范化。要改变工作方法，把税收宣传融入日常税收执法，提高宣传针对性和时效性。要注重宣传税收政策，提高纳税人税法遵从意识，更要突出对纳税人权利的宣传和保护，切实提高纳税人的自我维权意识，以征纳之间的良性互动和博弈来促进基层分局的执法水平。

加强基层执法基础建设是一项长期性、系统性的工作，需要各级国税机关的认真研究，深入探索、不断完善。我们要以严肃认真的工作态度，坚持实事求是的原则，勇于探索,勇于实践，持之以恒，常抓不懈，切实完善基层税收执法管理机制，规范基层税收执法行为，强化基层税收执法监督，进一步提高依法治税工作水平，努力建成一支政治过硬，业务精通、作风优良的基层税收执法队伍，真正夯实税收执法的基础。

作者单位：张掖市国税局

写作时间：2011.9