中国流转税制改革的现实思考

第二节　中国流转税制改革的现实思考

中国长期实行以流转税为主体的税制结构体系，进入20世纪90年代年代以来，间接税占税收收入比重达70%左右。^[1]那么中国为什么会选择这样一种税制结构，是税政立法当局的主观意志，还是客观经济条件的内在要求，类似这样一些问题并不能从税制本身加以说明，而必须从中国经济发展和转轨时期这一客观条件和历史背景加以把握。中国既是一个发展中国家，又处于重要的经济转轨时期，因此，中国经济具有发展经济和转轨经济的双重经济特征。尤其是转轨经济，在经济体制运行方式和产业结构等方面发生着急剧的变化，具体表现为由计划体制向市场体制转变，由封闭经济向开放经济转变，由传统经济向现代经济转变三个方面。

而发展中国家同发达国家相比，在税制上的最大差异是：发展中国家普遍形成了以流转税为主体的税制结构，而发达国家大都是以直接税为主体的税制结构；发展中国家在经济转轨时期的税制改革主要是流转税制改革，而发达国家在经济成熟时期的税制改革主要是直接税制改革，这并不是偶然的巧合，而是发展和转轨经济的内在要求和必然结果。

这样，现实的流转税制演变依然是在形式改变、制度创新、结构调整和职能转换四个基础之上的进一步深化。既然我国当代征收流转税的实践并没有割断历史，那么，当前的流转税制改革从过去，尤其是古代社会汲取合理的思想因素便符合历史与经济发展的客观规律。具体从以下几个方面进行分析：

1.关税制度建设方面

关税思想在中国古代经过了从政治关税、财政关税向保护关税的漫长演变，而其中占主导地位的是财政关税思想，应该说封建统治者因注重关税的财政征收职能而实施的关税政策，以及思想家出于扩充税源、增加国家财政收入的角度探讨关税问题，都是有其合理的时代经济背景的，无论是先秦时期墨子对征收关税的合理性论证，还是其后各历史时期封建官府征收财政关税的实践，都验证了这一点。但这一思想的缺陷和消极影响亦很明显，主要表现为在封建政权的时代背景下，关税征收环节的弊端是不可避免的，封建统治者往往凭借手中的特权大肆搜刮，给百姓带来深重灾难，对商品经济的发展也会造成负面的制约影响，尤其是到了清朝末年，对关税的肆意掠取严重破坏了国内商品生产和流通，遏制了资本主义生产关系的进一步发展，加诸资本主义国家的入侵，终于导致了保护关税思想的产生，郑观应、马建忠等人在保护关税方面的观点主张，尤其是通过关税这一经济杠杆来保护国内新兴工业的核心思想，对于当前的关税制度建设无疑仍具有重要的意义。

从关税建设的长远发展考虑，应该降低关税税率，消除关税和非关税壁垒。20世纪90年代，中国加快了对内改革，对外开放，同国际接轨的步伐。适应这种改革、开放的趋势和要求，中国以较大的幅度降低关税税率，逐步消除关税和非关税壁垒。但是从国际比较来看，中国关税的平均税率和实际保护率都比较高，而且，中国加入世贸组织承诺了要降低关税，消除关税和非关税壁垒。同时，中国从20世纪80年代起，为实现由进口替代型外贸发展战略向出口导向型外贸发展战略转换，在全国建立起了大量的经济特区、出口加工区、保税区以及保税工厂、保税仓库等保税业务，给予出口加工企业一定的关税和非关税优惠，以减轻出口加工企业的关税税负，简化关税手续，促进对外贸易的发展。这种以重视关税的调节、保护功能，以关税优惠为主要政策内容的出口导向型的外贸发展战略将随着中国对外开放步伐的加快而得到更加强劲的发展。

2.营业税制度建设方面

营业税思想在中国古代经历了一个逐渐规范的漫长演变，且出现了许多宝贵的制度主张，比如将征收营业税同管理市场有机结合的制度思想，营业税负担由买方、卖方共同负担的思想，革除营业税征收过程中采用包税制弊端的思想，用商业原则开辟财政收入来源的“除陌钱”思想，用较低的营业税税率刺激商业发展的思想，以营业税来通行钞法的思想，这些思想财富对于当前的营业税制度建设起着重要的启示作用。

尤其是，随着中国经济结构的调整，第三产业在中国产业结构中的地位比重提高，营业税的收入也将有一个较大幅度的增长。对营业税的制度设计就显得更为重要了。但当前的营业税范畴毕竟不完全等同于古代社会，而营业税制度建设的着眼点也在于发挥营业税的杠杆调节功能，尤其是营业税税率的设计必须遵循以下三个原则：发挥税收的奖限作用，合理调节消费；有利于搞活商品流通，稳定市场物价；有利于组织财政收入，为国家更好地积累建设资金。

3.消费税制度建设方面

消费税思想在中国古代经历了由“寓税于价”至“通商”的漫长演变，联系当前的消费税制度，对这一思想脉络作一综合考察，便会发现中国古代消费税思想的发展变化是奴隶制和封建制经济的必然结果，而历史发展至社会主义阶段，客观政治、经济环境已发生了根本的转变，很难再用古代的消费税思想来直接指导当前的消费税改革。但是，这并不意味着古代的流转税思想对当代的消费税改革完全失去了借鉴意义，像古代思想家所提出的有关消费税征收过程中的重复课税现象和税负转嫁现象，从某种角度来说，则恰恰是当代减少消费税、扩大增值税这一政策意向的理论前提，正是由于消费税所固有的重复课税、易转嫁缺陷，才会严重干扰税收功能的正常发挥，不利于发挥税收的中性作用，从而带来市场运行效率的损失。

所以，从消费税制建设的长远发展考虑，应该缩小征税范围，调整税率结构。中国1994年的消费税制改革，是把消费税作为实行增值税的一个必要补充，或辅助税种来设置，是对消费品的生产征税，即采取了消费税和增值税相结合的模式，这样做的目的是为了使税制更趋于中性。由于理想的增值税具有中性税收的特征，不但有利于取得稳定的税收收入，而且，能在市场经济有效运行的前提下对市场所决定的经济资源配置较少干预，以减少市场运行的效率损失。而消费税则具有非中性税收的特征，在市场经济运行低效或无效的前提下，能够通过对市场所决定的经济资源配置的干预或调节，来改善市场资源配置，提高资源配置效率。所以，当前的消费税改革是为了配合增值税制改革。

从长远来看，随着价格的进一步改革，消费税的转嫁机制逐步形成，消费税应从调节生产转为调节消费，从平衡产品利润转为促进间接税的累进征收，并依此作为调整消费税税率结构和征税范围的主要依据。

4.流转税征收管理制度建设

流转税征收管理思想在古代亦很丰富，如先秦时期的《管子》对关税、市税在流转税制结构中的冲突作了分析，这对于当前设计流转税内部结构问题无疑具有借鉴意义。而中国古代有关流转税征收过程中贯穿的包税制思想，也从另一个角度反映出，流转税的征收是有成本的，为了降低流转税的征收成本，封建政权采取的是往往给百姓加重税收负担的包税制、买扑制，这在当代改革流转税征收管理制度时固然不可取，但从侧面指明了方向，即在市场经济运行条件下，设计流转税征收管理制度时要遵循低成本原则，这也是符合提高流转税征管效率方针的。同时，中国古代流转税征管所体现的法治思想，对当前加快流转税乃至整个税收体系方面法律制度的健全和完善，也具有启示作用，通过外部法制规范和管理，有利于控制税源，减少税收流失。

总之，中国古代的流转税思想不仅在古代具体历史时期产生了深远的影响，即使是对当代流转税制改革也具有重要的借鉴和启示作用。

【注释】

[1]参见《中国税务百科全书》，经济管理出版社1991年版。