中国房地产市场非均衡的制度分析

三、中国房地产市场非均衡的制度分析

1.不完全市场化的住房分配制度和住房金融制度

在市场条件下，影响住房购买意愿和实际购买能力的两个重要指标是住房的租金与出售价格比率以及居民年收入与住房价格的比例，扭曲的租售价比例和过低的收入价格比作为传统计划体制的内在要求，构成了住房制度改革发生的初始条件。

建国以来，中国的城市住房一直以公有为主，住房建设被归类为“非生产性”活动，在投资计划中总是处于次要地位。在1980年以前，私有或公有住房交易几乎不存在。公有住房建设资金基本上由中央政府拨款，将这些款项分配给地方政府和企业，用于建造城市出租住房单元，然后由企业和政府机构把这些出租单元分配给职工，并只向他们收取低微租金。这种以牺牲住房建设来保障其他投资的政策和“低收入——隐性税——低房租”体制造成了严重后果。住房租金占城市居民年工资收入或生活费用的比例不到1%，且在1980年前基本保持不变。低租金无法补偿住房的建设、折旧、维修、管理等各项费用，因此，低租金公有住房短缺的状况长期得不到缓解，并且住房短缺又加剧了不同类型的企业之间以及个人之间住房分配的不平等。这一体制的另一个严重后果是它导致了不合理的房价租金比率，使购买住房变得不合算，而住房的高价格和居民的低收入比则使多数居民根本买不起城市商品房，这构成了改革的巨大成本，也是目前住房改革难以突破的主要表现和根本原因。

从1980年起，中国开始推行以价格双轨制为特征的住房制度改革，表现为优惠价与自由市场商品房价并存。优惠价格包括成本房价、商品房价以及以象征性价格出售的旧公房。成本房价在价格制定中，考虑到房屋的折旧、维修和保养、管理费用、房地产税收及投资利息等成本。商品房价除上述5项外，还包括利润、土地使用费、保险费等。以优惠价格出售住房的主要是企业和市房管所，房地产开发公司则以自由市场价格出售住房。不同类型的住房供给者在取得土地使用权时支付的价格不同，一般说来，国有企业和市房管所支付的价格低于私人开发商。此外，旧公房通常由市房管所和企业以重置成本的一部分作价，出售给职工。房价的性质不同，购买者所享有的产权范围也不同，现住户对以高折扣购买的旧公房通常只拥有使用权，以补贴价购买新房则享有部分产权。拥有部分产权的住房所有者有权使用或出售房屋，但售房所获得的房产增加值的处理要受到限制。同时为了改变房租、工资和消费之间传统的比例关系，政府采取措施提高了公房的房租和发给职工的住房补贴，并调整他们的收入以便将实物和住房补贴逐渐转变为工资的一部分。

双轨制改革在相当大程度上推动了中国的住房建设和住房私有率。但是双轨制改革仍然体现着传统体制的惯性，它本身并没有矫正计划体制下扭曲了的住房租售比以及收入与价格之比。住房市场的发展必须有买方的存在，而后者的形成又离不开理性的房价与房租比例，因为在市场条件下，买房的决定取决于它的机会成本。在双轨制下，由于自由租赁市场的不完善，公房房租便成为购买自由市场商品房及补助商品房的机会成本。1991年全国平均房租水平为0.13元/m²，若以800元/m²的补助价格计算，经过补助的房价与公房年房租之比为513∶1，而按自由市场价格的每平方米1500元计算，这一比例高达961∶1，这种房价与房租的比例大大高于理论估算的理性水平18∶1。这是在相当长时期居民住房市场不活跃的重要原因。当然，拥有公房本身也包含着相当的成本，包括为获得分配而付出的等待、送礼以及旧有公房不尽如人意的房型、地理位置等，这些因素在另一方面又构成了居民对市场供应住房的需求。

在双轨制的改革思路下，我国的住房市场包括了四个层面：第一层面是为外商和高收入者服务的别墅和高档住房市场，第二层面是市场价商品房市场，第三层面是优惠房价商品房市场，第四层面是旧公房市场。这种区分的依据在于决定各个市场的消费和投资行为的因素是不同的，但它们的存在都从不同的角度影响着房地产市场的总体效率。

第二和第三层面的商品房市场，就其供需曲线而言，有三个重要的特点需要指出：（1）优惠房的供给由行政而不是由市场所决定，同时行政决定主要基于企事业单位能够投资于住房的资金量。其供给弹性十分小，市场价住房的价格由供给成本决定，包括土地费用、保险费用以及开发商的利润，因此，市场价住房的价格远远高于优惠住房的价格；（2）优惠价住房的收入需求弹性小于市场价商品房的收入需求弹性；（3）由于收入的限制，能承受市场房价者自然能承受优惠房价，但反之不然，所以优惠价商品房的潜在买主多于自由市场商品房的潜在买主。在双重市场体制下由于消费融资的滞后，居民住房的消费选择一方面受到收入的绝对约束，另一方面受到数量的相对约束。由于补贴的存在，居民对优惠房的承受力增加，居民对住房愿意支付的影子价格高于非市场分配的价格，这样，非市场分配的住房消费没有得到满足，而市场配置的住房却无力消费，从而形成了家庭装潢及其他高档商品的超前消费。在住房市场上表现了潜在需求与有效需求的巨大缺口，而从供给角度上，则应描述为缺乏连续的供给曲线。其根本原因一方面在于居民有效消费能力不足，另一方面则与房地产商开发价格过高有关。

再来分析第一层面的市场。这一市场虽然不直接影响普通居民住房市场的运作，但是这一市场所包含的高利润却导致了对这部分房产的过度投资，从而也构成了当前房地产供给过剩的一个不可忽视的因素。而第四层面的市场（旧公房市场）虽然代表着住房的存量部分，但其交易的效率却对整个房地产的运作发挥着重要的作用。在最直接的意义上，旧公房的买卖能改善居民的住房福利，增加居民的货币收入进而提高对商品房的消费能力。而目前的问题在于由于旧有公房个人产权的不完全，其交易受到很大限制，这部分市场的不完善亦影响了房地产需求的启动。

对双轨制住房制度的分析表明，住房市场的引进，价格双轨制及其他配套改革在相当程度上改善了改革前极度扭曲的住房租售比例，推动了房地产业的市场进程。但双轨制仍然没有从根本上矫正住房价格与收入、住房租金与价格的比例失调，因此，全面推进住房分配制度的货币化便成为必然的选择。需要强调的是，分配制度的改革仅仅是形成有效需求的必要而非充分条件，其直接意义在于形成统一的市场，并激发居民的购房意愿。在此前提下，需求能力的培育是创造有效需求的另一个关键要素。考虑到我国居民的财富状况，对住房消费的金融支持具有更加迫切的现实意义。目前，我国已全面推行了住房分配的货币化，但仍然未能扭转住房市场的疲软态势，其中一个关键原因就在于住房金融制度的严重滞后。

从国外的实践来看，对住房消费的金融体制安排包括商业化的住房抵押贷款、政府强制性的公积金制度和以合作制为特征的住房储蓄银行。在货币化的分配制度改革中，我国在对职工购买住房的实物优惠变为价值补偿的同时，申请住房抵押贷款逐步成为居民购房的主要手段，并初步形成了公积金贷款和商业性贷款并存的模式。但问题是补偿资金相对商品房市价过低，难以推动购房需求。目前较低的住房公积金比例，又难以直接满足居民购置房屋时所需的大笔资金来源，而商业银行抵押贷款发放中风险控制机制的滞后以及“短存长贷”所包含的流动性风险制约了贷款的规模和范围。

商业银行是我国开办房地产金融业最主要也几乎是唯一的金融机构。目前商业银行的主要问题表现为贷款结构严重错位。在美国等金融机构中发放的房地产贷款中支持消费性信贷与支持开发性信贷比例一般为6∶4。我国国有商业银行住房抵押贷款仅仅占贷款总额的7%，大大低于国外30%的比例。出现上述问题的原因有两个：

第一，前几年房地产热时期，由于房地产市场不完全竞争，房地产利润率较一般产业高，因而吸引了大量银行资金流入房地产开发。其后果是国家经济紧缩后房地产市场上大量房产空置，银行资金被套。

第二，住房消费抵押贷款作为零售型业务由于盈利率低、操作成本高、风险大、资产流动性不足，对银行的吸引力较弱。以上成本一方面与抵押贷款自身的特性有关，另一方面又是和利率管制、信用缺失等更广泛的因素联系在一起的。以上分析表明，大力发展住房抵押贷款对形成住房市场的有效需求有着极为现实的意义，这也相应地凸显了实施证券化的必要性。

2.非完全市场化的土地使用制度

土地使用制度直接影响着房地产的开发与投资行为。改革以来，我国的土地使用制度和规划管理体制发生了较大变化，由无偿、无限期向有偿、有限期使用转变。但是改革的渐进性使目前的土地使用制度同时存在着两种不同的体系：一是行政划拨体系，土地使用者无偿拥有存量土地或通过支付征地费或拆迁费获得土地的无限期使用权，其使用权禁止进入土地市场交易；二是土地有偿使用体系，土地使用者通过土地市场获得有限期的使用权，在法律允许的范围内可进入市场进行转让、出租、抵押等经营活动。这种双轨制的后果一方面使城市中存在土地市场的交易活动、土地使用权益的市场价格得到部分显化；另一方面则使绝大多数城市土地被禁止进入土地市场，在土地市场供给不足和房地产高额利润的诱惑下，土地使用权益流通所能带来的土地收益必定导致寻租活动的出现，这不仅造成大量国有土地资产的流失，刺激土地投机，而且严重干扰了正常的地产市场的运转和发育，进而直接影响房产的正常供给价格。

事实上，土地管理不善是形成房地产泡沫的重要原因。在许多情况下，国有土地仅按名义成本以协议价的形式被出售给具有行政垄断优势或背景的开发商。以协议价购得土地的开发商出售其商业性住房时，价格与通过拍卖等商业渠道购得土地的开发商所征价格相同，因此土地成本的差异是产生高平均收益率的主要源泉。由于没有资本增值税，高收益率创造出更高的需求，高需求又使价格进一步提高，从而形成了高收益——高需求——高价格——更高需求——更高价格的螺旋上升机制。这一事实加上建立在有限信息基础上的投机性正是造成20世纪90年代初房地产过度投机的重要原因。此外，由于分权式改革的推行，各级地方政府的用地审批权和财权均有了很大提高，由于缺乏有效的监督和约束机制，在地方利益的驱动下，各级政府竞相批租土地，造成恶性竞争，结果一方面是土地总量失控而导致了房地产的过度开发及无效供给；另一方面则是资源配置效率低下，土地资源不能保证被配置到最能有效利用它的使用者手中；同时低地价导致的需求膨胀往往为土地投机和炒卖地皮提供了可乘之机，提高了房地产的土地成本；而由于开发能力的不足，又会造成土地圈而不用，这种资源的闲置大大地削弱了房地产市场的总体运行效率。

在由双轨制带来的寻租活动之外，土地使用制度的另一个主要缺陷在于在该体制下土地使用费的收取和支付方式造成的土地成本和收益的不合理分配。在目前房地产开发和销售体制下，对土地出让金采取的是“一次支付、终生使用”的方式，即开发商在开发时一次性向政府支付土地费用，并将该费用全部计入开发成本并体现在最终价格中，在售房时由消费者承担。其直接的后果就是极大地提高了住房商品的市场价格。住房价格一般由土地费用、市政建设配套费用、建筑安装费用、税费和利润组成，据统计，土地费用（其中包括土地出让金）占到了房地产开发成本的30%以上。由于土地费用中的土地出让金是政府筹集城市基本建设资金的重要来源，因此过高比例的费用在根本上反映的是土地交易制度的缺失而造成的外部性。由于大量无偿无限期使用土地的存在，导致了本应属于国家的土地收益的大量流失。作为土地所有者的政府在无力将土地资源价值化的约束下，对唯一能实现土地价值货币化的房地产开发必然会收取过度税费，以弥补其损失。这种不公平的征收制度实质代表了社会成本的严重外部行为，导致了房地产开发的刚性化高成本，并进而使政府的征收行为带有明显的短期行为特征。更严重的后果是，房地产开发中本应以国家征收的地价来调节和决定商品房的空间布局，事实上却由企业（居民）索要的补偿费决定。上述房地产开发企业的土地成本，最终要由商品房消费者承担，并且成为目前住房空置率高和市场疲软的主要因素。以上对土地使用制度的考察表明，土地市场的运作和效率是影响住房市场运作状态的关键变量。要改变目前房地产市场的非均衡状态，一个必要的前提就是在保证国家土地所有制的前提下，通过土地交易制度的改革，实现土地使用成本和收益的内化。在更广泛的层面上，这包含了我国土地制度的完善。本文据此提出了以证券化为核心的改革思路——包括土地资本的证券化、土地资本收益的证券化以及实施的必要制度保证。