的现状和发展方向

三、BOT的现状和发展方向

近几十年来，不论是在发达国家还是在发展中国家，BOT受到普遍的青睐，并被当作一种各国通用的模式广泛地用于大型项目，特别是在基础设施领域，BOT不负众望，向世人展示了它良好的绩效。我国也早已运用BOT模式建成了广东省沙角B电厂，现阶段正准备将BOT试点推广到全国。在我国BOT大发展的局面到来之前，借鉴各国不同的BOT形式的经验和教训，构造适合我国的BOT模式，并确立正确的发展方向，已成为当务之急。

1.BOT在发达国家的实践

发达的市场体系和健全的法制体系与BOT作用的发挥密切相关。一般而言，发达国家各类经济法规健全，政策透明度高，市场竞争有效，为BOT的发育提供了良好的土壤。所以，BOT在发达国家运作比较规范，政府对BOT的管理方式也比较成熟。但是发达国家对BOT的管理方式也不尽相同。大体上可以分为两种模式：一种是建立对国内所有BOT项目都适用的通用法规的管理模式，另一种是针对每一个BOT项目的具体情况设立单独的具有法律效力的合同或协议的管理模式。澳大利亚政府选择了通用法规模式。其BOT项目由政府的5年发展计划确定，而BOT项目公司则经过招标方式选择，一切步骤皆按部就班，有条不紊。澳大利亚的管理模式有一个特点，那就是政府对项目公司规定了明确的回报率，而收费标准则与现行的同类收费标准相衔接。若实际运行中的回报率高于谈判时的预期，高出部分政府要分享，但政府承担政府易于控制的一部分风险。香港采用了后一种模式，即单项立法模式。例如，香港政府为了保证全港电力供应，与5家电力公司签订了计划协议，经香港立法局批准生效，协议的主要内容是：项目公司必须以合理的价格为社会提供足够的电力供应，且以此为前提，私人资本得到合理的利润。

迄今为止，世界上最庞大的BOT项目当数英法海底隧道工程。它实际投资逾百亿美元，特许期长达55年，皆为世界第一。1987年1月由法国总统密特朗和英国首相撒切尔共同宣布将以海底隧道连接英法两国的消息，1994年底该隧道建成。该工程有两大显著特点：其一，如此巨大的融资没有依靠海外而采取就地融资，从而避免了外汇风险；其二，如此巨大投资和特长的投资期，使有关私人部门承担了巨大的风险，而政府承担的风险却异乎寻常的少。政府许诺的条件：（1）55年的特许期；（2）项目公司的商务自主权；（3）33年内不再设立英法间的二次连接设施。可以说英法政府没有承担任何风险。

2.BOT在发展中国家的实践

发展中国家开始运用BOT方式的时间较晚，相关的立法不完善，市场的秩序与效率都比不上发达国家，所以BOT投资管理尚不规范，不同的BOT项目间条件差异较大。泰国、菲律宾和印度等发展中国家的政府由于急于解决基础设施的严重落后的问题而饥不择食，其共同问题是以政府名义作出的承诺太多，这种实践既不能普遍推广，又遗留了许多问题。

泰国对吸引外资建设基础设施的BOT项目有明确的立法规定，但对国内资金以BOT方式承担基础设施建设根本未作考虑，更无平等对待内外资的专门法律。1996年之前泰国主要搞了三个交通项目，其中一个失败。失败的原因是在过路费的确定上政府与项目公司争执不下，合同被迫中止，由政府将项目收回。菲律宾在电力项目的BOT运作中，政府承担了包括原料供应、电量购买、外汇保障甚至项目投资回报率等几乎所有的责任和风险，使BOT的意义大打折扣，而且难以推广。印度在1992年实现了汇率并轨，1993年实现了有限制的自由兑换，1995年实现了经常项目下的自由兑换。这种外汇体制上的改革对BOT是有利的，因为吸引外资始终存在一个货币兑换的问题。1994年印度政府宣布征求私人投资解决电力供应问题，主要内容是：凡从事电厂建设的私人机构由政府保证16%的股本投资回报率，保证卢比与美元的兑换，且汇率按带入时的汇率计算，还制定了前5年免税、后5年减税的优惠政策。

从以上介绍中不难看出，发达国家和发展中国家在采用同一种投资模式上存在明显不同。BOT模式本来是要项目公司在整个项目的投资和实施过程中承担大部分风险，但政府对项目大范围的承诺，特别是对投资固定回报的承诺，使得BOT模式成为变相的政府外债，这是不利于BOT模式健康发展的。因此，可以看到，发展中国家用来吸引外资的BOT项目常常步入各种困境之中，如汇率风险问题、货币兑换的困难、国际惯例与国内现状的矛盾等等。与此相反，发达国家的BOT项目尽管工程庞大、技术复杂，即很少采用外资，其项目成功率也远高于前者。

3.BOT在我国的发展方向

早在1984年，我国第一个BOT项目——广东省沙角B电厂就开始了运作，BOT或其变形已开始引入中国，如广东省中山市采用TOT方式以2300万美元的价格把全长20多公里的广珠东路的中番公路出让给由中山市海外侨胞和港澳同胞组成的投资公司经营，期限为15年。在15年之内，该投资公司可得到经营该公路的全部利润。经营期满后，经营权、收益权归还中山市。随后，该市又以15年期限、4000多万美元的价格把岐东路和支江公路让与外方经营。

经过十几年的发展，20世纪90年代初，我国又对BOT项目融资在理论上和实践上进行了一些探索，但总体推进情况并不明显。我们一般将BOT作为引进外资的一种方式，而忽略了BOT本身带来的项目投资和建设的创新。前面曾提到，发达国家BOT项目的成功率较高，其中一个重要的原因就是政府不要大包大揽，而是充分发挥民间资本和市场机制的作用。因此，我们要重新对BOT的意义和发展方向进行定位，积极吸引国内非国有经济的参与。民营经济参与BOT建设的优势在于：一是其体制优势，民营经济经过市场筛选和竞争，往往是良好的市场主体，有明晰的产权，符合“自主经营、自负盈亏”的原则。其二，现阶段我国的民营经济成分已经初具规模，完全有能力承担BOT项目。从资金实力来看，如前所述，截至1994年底，全国私营经济总数达1600多万户，从业人员3000多万，其中较大的42万户拥有注册资金1389亿元。从技术实力来看，私营经济在电子电器、机械制造、建筑施工、电脑通讯以及精细化工行业不乏佼佼者，并屡屡涉足高科技领域；从管理能力来看，某些私营企业的管理水平已经可以和国外水平相匹敌。其三，民营经济介入，可以避免当前的一些法律和政策障碍和汇率变化等国际风险。如我国法律规定，港口、码头等设施不允许外商独资；铁路、公路、电力等基础设施项目必须由中方控股；在资金预结算中无需考虑货币汇兑政策和国际汇率风险等等。以上海民间资本为背景的爱建信托投资的上海外环线工程、复兴路隧道工程等，取得较大的成功，正是这个道理。