城市公债问题

5.5　城市公债问题

在现阶段，我国地方政府是没有发行债券的权利的。1995年1月1日起施行的《中华人民共和国预算法》第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出，收支平衡的原则编制，不列赤字；除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，这就从预算编制原则上制止了各级财政发生赤字，杜绝了为弥补地方财政赤字而发行地方债券的可能性。

但事实上，随着我国城市化进程的加速，以及资本市场的走向成熟，发展和培育城市公债市场的必要性日益增强。

一、当前我国城市政府财政收入机制的问题

（一）城市财政收支缺口大，财力不足普遍存在

发达国家在实现现代化过程中的历史经验表明，当人均年收入达到1000美元，城市人口比重达到30%以上的时候，城市的聚集和扩散效应越来越明显，城市化进程也会进入加速发展阶段，政府随之面临大规模城市开发和提升城市公共服务水平的资金短缺问题。据统计，到2003年我国城市化水平已超过40%，城市人口在5亿以上。因此，我国城市化进程中的资金需求无疑是巨大的，本书第四章的相关论述已一再表明我国城市政府的支出需求和财力不足的矛盾。

城市政府如果仅仅依靠前述税收、收费、补助、土地收入等经常性的预算内、预算外财政收入，是远远不能弥补巨大的资金缺口的，寻求新的、有效的融资途径已是迫在眉睫。

（二）地方政府融资结构不合理

尽管《预算法》不允许地方政府发行债券，事实上，为了加强城市基础设施建设，不少地方已采取了多种形式的债务融资方式，具体包括以下三方面。

（1）向商业银行借款。指地方政府通过所属企业以行政指令或其他方式向商业银行融资。

（2）变相发行城市公债。虽然地方政府没有举债权，但仍然可以通过其他投资主体变通操作，如成立专业投资公司代表地方政府发行企业债券。

（3）向所管辖区域内居民集资、摊派。

为解决资金问题，地方政府普遍采取了“多元化融资、多头借款”的政策，也就是说，几乎所有政府部门及政府所属各事业单位，都可以以政府名义筹集资金。在没有明确的相关法律、法规的约束下，地方政府的债务管理无序、混乱，“多头借款”更造成还款责任人不清，负债主体只借钱、用钱，却不还钱，最后债务都落到财政头上。通过上述种种不规范的方式，地方政府已经举借了大量的债务，隐性的债务负担越来越沉重，潜在的债务风险正在累积。

二、在我国发展城市公债的现实意义

从上文我们可以看出，在我国现行的投融资体制下，地方政府没有获得城市建设所需的大规模、常期性、低成本资金的渠道。城市公债，这个在国外发展了一百多年，已经为多个国家所采用的融资方式，同样也可以被我国政府用以筹集城市基础设施建设的资金，促进城市经济的发展。

在我国发展城市公债的现实意义归纳起来主要有以下几点。

（一）缓解中央财政压力，为地方财政履行其职能提供财力保障

1994年分税制改革以来，我国已初步建立起中央和地方分享事权、财权的分级财政体制。地方政府在获得可独立支配的财力的同时，也承担起了城市基础设施建设等提供城市公共产品和服务的责任。但是普遍性的财力匮乏一定程度上造成了地方政府财政职能的缺位，地方政府难以提供必要的公共产品。当地方政府在现行体制下难以解决自身财力问题时，赋予其必要的举债权，不仅可以使他们减少对中央财政的依赖，而且，在彻底划分政府间事权的基础上，有助于他们切实履行其财政职能。这也是进一步深化财政体制改革的重要步骤。

（二）有利于提高政府投资效率，增加财政透明度

允许地方政府发行城市公债，取代五花八门、多头管理的“政府融资”，逐步建立规范的城市公债制度，既满足了地方政府对资金的需求，又可以通过市场的力量以及严格的法律和法规来规范政府行为。

1.城市公债与财政拨款和银行贷款相比，有较强的约束力，地方政府面临刚性的到期还本付息压力，不得不注重资金的使用效率和项目的投资收益。

2.债券市场公开、公平、公正的原则和信息披露等制度设计，可以加强对地方政府行为的监督和对地方财政的约束。政府随意负债的行为将受到约束，有助于推动政府主动调整其融资结构，加强债务管理，有助于将政府隐形债务显性化，提高财政透明度。

3.市场条件下投资者用“脚”投票，政府为吸引投资者购买其发行的债券，必然会提高资本利用效率。

（三）有利于丰富和活跃我国债券市场，满足居民投资需求

我国的债券市场存在着总体规模小、债券品种少、结构不合理等问题。债券市场上的交易品种主要是国债和金融债，企业债券微乎其微，城市公债尚属空白。城市公债的发行不仅可为债券市场提供新的品种，而且通过新品种的规范运作和创新可以逐步改善我国的债券市场结构和运行机制。

由于资本市场发展的不完善，我国当前的社会闲置资金非常巨大。至2003年2月底，储蓄存款余额已突破10万亿元。城市公债以地方政府信用为保证，以项目未来收入为信用基础，期限长，安全性高，收益稳定，通过合理的操作，能够成为高质量的新型债券品种，以满足居民的投资需求。

三、在我国发行城市公债的可行性

从发行主体和投资主体两方面看，当前在我国发行城市公债具备可行性。

从发行主体上看，虽然我国的地方政府一直无权发行城市公债，但是各地都存在着变相发行的现象，具体主要有两种形式：

1.以企业债券形式。主要是由政府部门转型而来的国有企业，如供电、供暖、交通投资公司或者专业投资公司代地方政府发行债券。比如上海市煤气公司1990年发行的煤气建设债券，每一户煤气新装户购买1000元建设债券，按国家活期利率计息，三年还本付息。又如重庆城市建设投资公司发行的城建债券。

2.以资金信托的名义。首个案例是由上海爱建信托投资有限责任公司于2002年中推出的“上海外环隧道项目资金信托计划”，总共筹资5.5亿元。

因此，事实上地方政府已经积累了一定的城市公债发行和运作方面的经验，加上多年的国债运作实践，城市公债的发行主体基本成熟。

从投资主体上看，我国资金市场的供给容量很大。除了企业和居民个人外，保险资金、社保基金、各种类型的基金等都构成了城市公债的投资群体。保险资金入股市受到15%的比例限制，城市公债比较符合保险资金的投资取向；社保基金和保险资金有着类似的投资需求。而对于各种以股票为主要投资对象的基金，投资城市公债可以降低基金的整体投资风险。因此，对城市公债会有较稳定的需求，城市公债的投资主体亦是有保证的。

四、关于建立我国城市公债制度的设想

鉴于我国发行城市公债的条件已经比较成熟，政府应当适时发展城市公债市场，尽快将长期以来城市基础设施建设依赖政府财政拨款和银行融资为主的模式转到利用资本市场融资的途径上来。关于我国城市公债制度的主要框架构想如下。

（一）基本原则

1.法制原则。城市公债要获得长久稳定发展，必须重视营造良好的法制环境，通过严格的法律法规来对发行主体的资格、发债机构、资金运行、信息披露等各个方面进行监督和约束。

2.以市场为导向的原则。中国城市公债必须坚持市场化的运作机制，使它不仅能为政府融资，而且能切实有效的约束地方政府的投资行为，以市场的力量来监督政府。

（二）发债主体

在城市公债发展初期，结合我国的国情，需要选择适当的发债主体范围，对申请发债的城市政府实行严格的审核。一般认为，具有发债资格的地方政府必须具备以下几个条件：城市经济发展水平比较高，且人均国民收入水平达到一定标准，储蓄率足以支持城市公债的发行；财政收入有保障，政府经常性预算平衡；有良好的资信，能及时履行各项支付义务；最好有现金流稳定的市政项目，等等。

（三）债券期限和规模

鉴于城市基础设施建设一般建设周期长，回收期慢，债券期限一般应与所投资项目挂钩，以中长期为主。

城市公债的发行规模必须与当地的财政收入、经济发展水平相适应。否则，到期不能还本付息，不仅影响政府信誉，而且会给城市财政、经济甚至整个国家财政的正常运行带来不利的影响。目前我国地方政府普遍面临较大的资金缺口，再加上有些官员追逐短期政绩，盲目投资市政建设，更加剧了对资金的需求。因此，无论是从主观还是客观上看，我国地方政府都有发债的冲动。在发展城市公债市场时，必须建立促使地方政府量力而行的制约制度，加强风险控制。

（四）城市公债的监管

我国应该首先对现有的《预算法》和其他财政法规进行一定的修订，制定专门的《城市公债管理法》，在以法律形式确定地方政府发行城市公债权力的同时，对城市公债的发行主体资格，每年的发债申请、审查和批准程序，发债形式，资金适用范围以及偿债机制等做出严格的制度规定。

如果城市公债的监管以财政部为主，会导致自己审批自己用钱；若以证监会为主，因为城市公债的发行主体、发行性质与公司证券都不同，也并不合适。而国家发展和改革委员会长期参与我国基本建设安排，并监管企业债券，在监管城市公债方面有较大的优势。城市公债的发行涉及到发行总盘子的确定、市政项目的立项审批以及宏观经济布局等，这些工作都需要发改委把关。

我国城市人民代表大会是城市的最高权力机关，负责监督当地政府行为，由其行使对城市公债的发行规模、投资、偿还等方面进行初步审查和监督的职责，有助于控制城市政府的短期和不当决策。

除了中央政府和相关政府机构的监管外，在市场化运作的过程中，审计、评级、律师等众多中介机构以及投资者自身也将对城市公债的发行、运作、偿还等环节形成有效的监管。审计机构将对城市公债发行主体的财务状况、债务负担、偿债能力等出具意见，评级机构负责进行信用评级，律师则要出具法律意见书，这些都有利于规范城市公债市场。