环境政策的比较分析与政策选择

1.3　环境政策的比较分析与政策选择

一、环境政策目标

虽然环境政策一般以控制排污量为切入点，但对于能够实现同样污染控制目标的不同环境政策进行选择、取舍时则必须参考其他环境政策目标和环境政策评价标准。选择环境政策的标准有许多，除环境质量标准外，还应包括以下方面^[5]：

1.环境政策应有助于实现经济效率，促使外部成本的内部化。

2.环境政策应实现污染控制成本的最小化，为此应允许灵活选择为服从环境要求而采用的方法和方式。

3.环境政策应持续不断地提供刺激来促使污染者减少污染和进行技术革新。

4.环境政策推行应简便，以避免出现欺骗行为以及行政管理和服从的成本过高。

5.环境政策应注意与其他会产生环境影响的政策，如交通、能源、农业政策恰当地结合。例如，征收能源税必须将环境成本内部化，而要对农药和化肥进行适当控制，则意味着必须取消相关的农业补贴。

6.环境政策应有助于减少社会贫富差距，至少应使对分配产生的影响递减效应——即负面影响随收入的增加而递减——最小化。如环境政策导致某些商品（生活必需品）的价格提高对低收入阶层造成的负面影响可能更高，必须注意减轻和（或）补偿这类对分配的影响。

7.环境政策应具备政治上的可接受性。这取决于政策手段的成本、复杂程度、透明度、公共参与程度等许多因素。与现行机构制度框架相符尤其关键。

8.环境政策应尽量减少不良的宏观经济影响。必须仔细评估由环境政策手段而产生的广泛的经济影响，包括对物价、就业、市场竞争、经济增长等方面的影响。

9.环境政策应有利于保持本国有利的贸易地位与国际竞争力。这一点在选择环境政策手段时已得到越来越多的考虑。

10.环境政策应符合国际协议。环境政策是在由许多国际公约、备忘录以及像污染者付费原则之类一致同意的原则等构成的框架中运作的。还必须在关贸总协定/世贸组织的范围内服从有关贸易原则。

综合考虑以上标准使环境政策的比较和选择变得十分复杂，上文已分析了不同环境政策节约污染控制成本的状况，以下进一步考察不同环境政策实现外部成本内部化以及实现确定的环境目标等方面的效果。

二、不同环境政策对产品市场效率的影响

虽然在信息完全的前提下上述各种政策措施都会实现最佳的污染控制水平，但这些措施实现外部成本内部化的效果是不同的。

在排污收费制度下，收费水平应等于污染的边际外部成本，于是实现外部成本内部化。

若采用许可证交易手段，虽然政府起初可能免费发放许可证，但由于许可证可以买卖，其价格最终将等于排污收费水平，所以许可证交易实现外部成本内部化的效应完全等同于排污收费。

在实施排放标准管制措施的情况下，企业会采取措施控制污染以达到政府的排放标准，但企业只承担污染控制费用，无需承担低于排放标准的那部分污染物造成的外部成本，由外部负效应导致的污染产品过度供给仍然存在。

在污染控制补贴政策下，如果补贴小于污染治理费用，企业将会选择无干预情况下的排放水平。若补贴大于污染控制费用，则可能使最终产品价格更低，产量扩大，从而控制污染获得的外部成本降低可能被污染产品产量扩大造成的外部成本升高所抵消。

因此，收费和排污许可证交易制度是能够同时实现外部成本内部化和最优污染控制水平的环境政策，其他的政策虽然有助于达到环境目标，但并不能最终消除环境污染带来的外部负效应。

三、不确定性与环境政策选择

在存在各种不确定因素的情况下，排污许可证交易制度和直接管制政策的特性基本相似，而排污收费制度和补贴政策的特性比较相似，为简化起见，以下我们主要对排污许可证交易制度与排污收费进行对比。

在排污许可证交易制度与排污收费制度下，污染者都会调整自身的排放量，使治理污染的边际成本与排污价格达到一致。而两种制度的基本区别则是：收费制度是先确定一个排污价格，然后让市场确定总排放水平，而许可证交易是首先确定总排放量然后再让市场确定排污价格。

从静态的观点看，在没有任何不确定性的条件下，两种制度下的最终排放量分布结果可以是完全一致的。但现实经济生活中存在着各种变化和不确定性，相对而言，排污交易制度更能保证控制污染排放总量，实现最优的环境质量水平。

1.随着经济的发展，会有新的污染源加入某环境系统，在排污许可证交易制度下，新的污染者必须在既定的允许排放总量约束下向管理当局或其他污染者购买排污权，从而可以确保环境质量的水平；而如果采用排污收费制度，新的污染源只需交费，就可以在一定程度上进行排放，因此将导致污染水平的增长。

2.当经济增长或污染治理技术提高时，在排污权交易制度下，排污权的价格将在市场的作用下自发进行调整，以保证既定的污染排放总量。而在排污收费或税收制度下，污染权价格的变化必须由污染控制机构决定，往往无法及时进行调整。

但从长期看，最优排放量即政府追求的环境目标往往不是一成不变的，因为治理污染的边际成本和收益（即污染造成的效用损失）都可能发生变化。上述各种环境政策都难以及时适应这些变化，但若接受污染造成的效用损失不变的假定，则收费制度显得较为优越，因为污染企业的行为结果会使治理污染的边际成本与收费水平（即污染控制的边际收益）相等，从而将污染控制水平调整到最优。

四、不同环境政策对环境技术革新的激励效果

在刺激环境技术革新方面，排污权交易制度是较为理想的政策。这是因为在这种制度下，采用创新技术的企业，能够实现污染治理成本的节约，其污染治理成本会低于排污权交易市场上形成的排污价格，于是可以通过出售排污权而获利。

相反，管制政策下，不同污染治理成本的企业污染控制标准相同，排污权不能在企业间通过交易重新分配，污染治理成本低的企业没有获利机会，企业便没有动力积极进行污染治理技术的革新。

收费和补贴制度下，企业会调整其排污量使其边际污染治理成本与收费或补贴水平相等，污染治理成本低的企业只是能实现更高的污染排放量，也没有更多获利机会。

五、不同环境政策的管理便利程度和管理成本

上述各种环境政策的实施都需要对环境污染进行监测，监测的便利程度和相应的管理成本往往与污染物的性质有关，固体废弃物污染、大气污染、水污染显然不能采用同样的方法监测，因此不能简单地对哪种环境政策更方便、更能节约管理成本做出判断。

但是，可以肯定的是，对同一种污染物来说，收费、补贴和排污权交易制度要求精确衡量企业的排污量，而直接管制一般只需确定排污量是否超过一定限度，相对较为容易。直接管制和排污权交易制度也不需经常性地对排污价格进行调整，管理成本相对较低。但排污权交易制度的实施对市场体系的发育的要求很高，必须具备一定的市场容量，才能通过竞争的排污权交易市场发现适当的排污价格，如果交易不活跃，甚至出现垄断或操纵价格的情况，则排污权交易制度也难以达到良好的政策效果。

总体上说，没有一种环境政策称得上十全十美，直接管制手段一度在环境政策中占主要地位，但由于管制政策具有成本过高等缺陷，1980年代以来，以环境经济政策取代行政性的直接管制政策的趋势逐步加强，各国一般根据本国的实际情况和政策取向采用环境税（费）制度或排污权交易制度。环境税是一种十分典型且应用广泛的解决环境问题的财政政策手段，以下对这种政策进行更为具体深入的分析。