梁启超的公债思想

二、梁启超的公债思想

梁启超(1873～1928年)，字卓如，后字任甫，号任公，又曾自署沧江、中国新民、饮冰室主人等。广东新会人。12岁中秀才，16岁中举人。光绪十六年赴京会试，归途在上海读徐继畲的《瀛环志略》，并接触西书，眼界大开。同年秋在广州拜康有为为师，决定舍弃旧学，追随康有为从事维新变法活动。戊戌变法失败后逃亡日本，曾前往北美和澳洲访问游历，先后创办《清议报》、《新民丛报》、《新小说报》、《政论》、《国风报》等，介绍西方思想著述，并批评时政，鼓吹君主立宪。辛亥革命后归国，任进步党领袖，同国民党对抗。任袁世凯政府的司法总长、币制局总裁、总统府顾问等职。反对袁世凯复辟帝制。袁死后又组织宪法研究会，一度出任段内阁的财政总长。1918年赴欧考察两年，归国后全力从事教育。曾任清华学校国学研究所导师、北京图书馆馆长等。

清末民初，梁启超以财政大家自命，其“财政著作的数量之多，在20世纪初期是无可比拟的”，“从1903年起，他逐渐摆脱国内中译本财经书籍的局限，日益从外文财经著作中直接吸取滋养。再加上他还提及不少中国古代的财政思想，这就使他所涉及的范围更加广泛。可以说，在他以前的思想家从来没有一个写过这么多的财经论述和涉及这样广泛的财经内容”^[45]。1909年左右，梁启超利用两年的时间，编写了《财政原论》一书。他在1909年发表的《论国民宜亟求财政常识》中介绍了此书:“两年以来，废百进以著成一编，名曰《财政原论》，百余万言。以卷帙太繁，奇劂不易，杀青问世，尚当期诸数月以后。”^[46]遗憾的是该书并未面世。

梁启超的财政著述中尤以债务问题论述最多。他写下了大量公债方面的论著，如《中国国债史》、《外资输入问题》、《外债平议》、《国民筹还国债问题》、《再论筹还国债》、《公债政策之先决问题》、《评一万万圆之新外债》、《偿还国债意见书》、《发行公债整理官钞推行国币说帖》等。

梁启超关于公债的论文，主要作于1910年以前，当时中国民生凋敝已极，国家财政破产，有岌岌不可终日之势。当政者罗掘俱穷，就只有举债之一法。除外债以外，还极力从内债上打主意，可是清末所举借的几次内债，都是自欺欺人的罔民之术，梁启超说:“举债而民莫应也，则设为种种新式以自欺而欺人，于是有昭信股票式之公债，其实则卖官也。有农工商部式之公债，其实则赌博也……有邮传部式之公债……实则假名赎路以资挪用也。有袁世凯式之公债，则递增息率以诱民，遗负担于后而供其一时之挥霍也。罔民之术，亦既无所不用其极，而民之莫应如故也。”^[47]

梁启超是积极主张发行资本主义公债的人，他依据西方资本主义国家的公债理论，撰文全面阐述公债的性质、作用、原则和利用等，企图通过内债发行来发展民族经济，从这个意义上说，是具有一定的积极意义的。

1.内债论

梁启超的内债观点主要有以下几个方面的内容:

第一，公债的性质。梁启超说:“天下之物，惟有效用者为能有价值。此生计学上一大原则也。……凡百品物，莫不有然，公债也者，一种之有价证券，而今日文明国生计社会中一日不可离之物品也”^[48]。又说:“凡有价证券，其性质皆能增加资本之效用者也。”^[49]

梁启超认为公债是一种有价证券，这是正确的。他把公债看作能够增加资本的效用，实际上就是把公债当作资本。我们知道，公债是虚拟资本，并不是真实资本。正由于他把公债看作是资本，所以夸大了公债的作用。

梁启超在论公债的性质时，还和租税进行了对比。他认为:公债与租税，归根结底，都要取之于民，“其赋之民一也”。这就是说，无论是公债或租税，归根结底都是由人民来负担。从这点来看，本质上是没有什么区别的。所不同的是:“租税直接以赋之于现在，而公债则间接以赋之于将来;租税尽其力于一时，公债纾其力于多次。质而言之，是公债者，不过将吾辈今日应负之义务，而析其一部分以遗诸子孙云尔。”^[50]这就是说，租税直接课之于现在的人民，而公债则要等到将来还本付息时，国家用增加租税来偿付;租税在当时一次征取，而公债则分期分次还本付息。既然公债用将来的租税来偿付，所以实际上就是今天人民应负担的义务，以一部分遗给后来担负。但是，他又不同意亚当·斯密指责公债以亏累遗子孙的说法，认为公债不单是增加负担于后代，也有有利于后代的一面。非大有所费，则不足以致大利，许多建设事业的利益，同样为数十百年以后的国民所共享，所以今天的所费，也应该由现在与将来分任之^[51]。梁启超这个论点，基本上是正确的。

第二，公债的作用。梁启超高度估价公债的作用，甚至夸大为“东西各国之民视若布帛菽粟，苟其无之，则其生计社会须臾不能自存”^[52]。他认为，从财政上说，公债“可以毋尽民力而能举大政，不责方今之民以所不能堪，而弛负担之一部分以遗其子孙，则事弗废而民弗病，两得之道也”^[53]。所以，公债实为“财政一大妙用”。从国民生计上说，国民以现金贷与国家而取其息，这些现金就变成了生息的资本，国家利用这些现钱作为资本以兴业，这些现金也变成了资本。国民购得公债以后，如果有不时之需，还可以用公债作抵押以治产。如此辗转相引，可以以一现钱而同时为百数十人所利用，于国于民，都有裨益。

梁启超论述公债在活跃金融，促进资本主义发展中的作用，有合理的因素。但是，公债的本质是一种延期的税收，公债固然在资本主义发展时期立过汗马功劳，在资本原始积累时期起过重要作用，但是公债的广泛发展，自由买卖流通，使公债日益成为货币市场上最大的交易手段，结果成为信用膨胀和通货膨胀的重要因素，在加深资本主义的经济矛盾中，起着重要的作用。

第三，发行公债的原则。梁启超认为公债可发，但决不可“不择时不择事而举债”。公债必须保证偿还，为此，必须严格遵守两个原则。首先，一国的“恒费”(经常费用)决不能以举债来弥补。因为恒费的性质，不能有所增值，如果用举债来应付，将来还本付息，从何而来?所以国家恒费无论如何竭蹶，只当取之于租税，增税不能，就只能节省费用来应付。至于“特费”(今岁或今后数岁特用之，过此以往，则当停废的费用)，可以利用公债。但是这不意味着所有特费都必须仰给于国债，因为每年财政收入中已列有一部分供应特费的收入。只有特费中之事关国家永远的利害，而其费又非一二年间的民力所能担负者，才能仰给于国债。其次，利用举债以应付能殖利于将来的特费，还要作具体分析，即必须以将来所收效果确有把握为标准。因为支应国费，要以“生计主义”为准则。所谓生计主义，就是“以最小之劳费，得最大之效果”，违反这个准则，就是浪费，决不可以举债。梁启超认为只有遵守这两个原则，然后举债之途术，乃可得而议也。^[54]梁启超强调不能用公债弥补经常性开支，是正确的。特别是他强调要讲求经济效果，反对浪费，应该予以充分的肯定。

第四，公债发生的条件。梁启超说:“吾以为欲公债之成立，其必不可缺乏条件有五:一曰政府财政上之信用孚于其民。二曰公债行政纤悉周备。三曰广开公债利用之途。四曰有流通公债之机关(按:包括懋迁公司即交易所)。五曰多数人民有应募之资力。五者缺一，则公债不可得而举也。”^[55]

梁启超提出的发行公债的条件，基本上是正确的。他分析了中国当时情况，认为这五个条件，无一具备，非改革中国的政治机关，“则无道以使此五条件能具”，而“五条件不具之国，断非能募债者”^[56]。梁启超看到了当时中国政治腐败，决不可能为公债发行创造条件，但是他没有进一步分析不具备条件，徒然为了弥补财政上军政费开支的需要，而滥发公债，将带来怎样严重的恶果。相反，却强调“当今之世，无论何国，苟非有公债券以为投资之目的物，则一国之金融未有能活泼者也”^[57]。后来事实证明民国成立以后，北洋政府以发行公债为财政筹款的不二法门，银行视购债为投资的唯一出路，结果造成钞票发行愈增，银行放款益滥，通货膨胀，物价上涨，投机狂热，财政更加紊乱，银行畸形发展，不但没有起到促进民族工商业发展的作用，反而严重地阻碍了民族工商业的发展。所有这些，是梁启超当时所没有谈到的。

以上几个条件中，关于应募之资力，还须稍加说明。梁启超认为国民购买公债“非先有资本不为功，而募集公债，积少成多，尤必赖国中有资本之人居多数，然后应募乃能踊跃”^[58]。他还解释所谓应募力，说:“何谓应募力?谓国民所能应于募集之力也。此力以何而得见之?盖人民一岁之所收入，除偿其生产费外，而犹有赢余者，则为‘所得’，其中除其日用直接必要之消费外，而犹有赢余者，则为‘资本’。公债之应募力，即自此资本之一部分而生者也。然非能尽举其资本而悉应募于公债也。人民资本之什八九大率皆以自营生产事业之故而投下之，如是者谓之固定资本，不能骤移之，否则产业界必生扰乱也。其余未投诸生产事业者，什之一二，或藏诸箧底焉，或贮之银行及保险公司焉，如是者谓之流动资本，亦谓之游资。公债之应募，即自此游资之一部分而生者也……然使所募者，而超出于国民应募力以上，则其致国民经济之疲弊，亦与之成反比例。”^[59]

这里，梁启超提出了几个论点。(1)公债应募的对象主要是国中有资本之人即资本家。(2)公债的应募力，产生于资本的一部分。所谓“资本”，就是资本家的年收入，扣除补偿生产费用和必要的消费以外的盈余部分。公债的应募力，虽然来源于“资本”，但并不是资本的全部可以用于应募公债，资本的大部分投在自营产业的固定资本中，不能随意转移。只有其中一小部分没有投资于生产事业，或者自己保藏，或者存放在银行或保险公司，构成流动资本也就是游资，才是公债应募力产生的来源。(3)举募公债如果超过这个国民应募力以上，就必然引起国民经济的疲敝。总之，在梁启超看来，国民每年所得的资本，首先必须保证生产的简单再生产和扩大再生产的需要，只有暂时不投入再生产过程的闲置资金即所谓游资，国家才能利用公债来加以吸收，否则就会妨碍国民经济的发展。

撇开梁启超对于所得、资本、固定资本与流动资本等概念的不科学的解释不谈，梁启超这个观点，是有合理之处的。因为只要国家公债所募得的资本，不侵及原有的生产资本和妨碍新资本的获得和蓄积，那么，国家一面发行公债，吸收游资，同时又将吸收的游资，直接经营生产事业或用于有利于国计民生的事业，这就是活用一国的资本，促进国民经济的发展。反之，如果募集公债过多，超过了国民的应募力，其结果必然使国内工商业的资金需要得不到满足，不但直接阻碍了产业的发展，而且由于资金紧张，引起利率上涨，对于工商企业非常不利。

第五，公债的利用。梁启超认为非在民间、社会广开公债利用之途，则公债不能发生。因此，他列举最适于利用公债的途径，共四纲二十三目，并自称他所举的公债利用之法，“颇足以补东西各国财政学书之缺漏，其在我国，尤为目前至要之问题”^[60]。他所举四纲为:第一，公债最适于为保证金之代用品。第二，公债最适于为借贷之抵押品。第三，公债最适于为公积金之用。第四，公债最适于安放游资之用。其中值得注意的是梁启超很重视银行与公债的密切关系，他指出，在实行国民银行制度的国家，私人银行可以交纳公债券于国库以作保证取得发行纸币权，公债又可以作银行放款的抵押品，这样，既可以推广公债的用途，又可以促进银行业的发达。这里，梁启超恰当地评价了公债作为发行保证准备的作用。因为公债与商业票据不同，一般只反映非生产性的财政需要，它不反映流通中适应物资周转增长的货币需求。因此，公债并不能作为银行券发行的良好的真正保证。梁启超还提到“各国的中央银行，常以收放公债为操纵金融之一妙法……我国若银行业发达之后，此种现象，亦当常有，故亦为公债利用之一途”^[61]。这实际上就是指中央银行的公开市场运用政策。由此可见，梁启超对于资本主义金融制度和政策，了解还是比较广泛的。

总之，梁启超主张发行内债，其基本目的是企图利用国内公债作为整理币制，活跃金融，发展民族工商业的途径。他的关于公债发行的条件，广开公债利用之途，公债只能弥补一部分特别支出，利用公债以应付殖利于将来的特殊支出，要讲求经济效果等论点，其论述之深度和广度，都是其他资产阶级改良派思想家所不及的。还要指出，梁启超为了抗议当时政府滥发内外债以供挥霍，他仿效欧洲“不出代议士不纳租税”的说法，提出“不得财政监督，不纳公债额派之本息”^[62]的口号。这种要求，与西方新兴资产阶级曾利用不认购公债作为向封建主国家争夺政治权力的武器，颇有相似之处。

梁启超认为举借外债不如举借内债，“为国民生计起见，则内债政策视外债政策为尤亟”^[63]。但是他对外债，并不采取排斥的态度，关键在于是否利用得好。他根据西方各国利用外债的成功和失败的经验教训，结合中国的实际情况，对利用外债的利弊得失，宜借不宜借、何者宜借何者不宜借等问题，作了较全面的比较分析，并提出自己的见解，这是梁启超外债论的特色。

2.外债论

梁启超外债论的主要观点，可以概括为以下几个方面:

第一，外债发生的原因。梁启超从供给和需求两个方面分析了外债的发生。从需求来看，一般而论，为什么各国在有事之时，不举借内债而借外债呢?梁启超认为主要原因是由于一国内债的数额受人民募债力的限制，有一个界限，如果超过了这个界限，而又发生了事故，就不得不举借外债。他分析各国举借外债的动机，大致有三种情况。其一，“使国库免受重息之累，直接以为财政上之利益，间接以轻国民负担”(外债利息一般较低);其二，“不以内债夺个人企业之资本，而消极的以保护税源，勿使渐涸”;其三，“以外资泽润本国之金融市场，奖励企业，而积极的以发育税源，使之日进”。^[64]从供给来看，梁启超认为，外资大量输入中国是列强的资本过剩所致，中国恰好是其寻找的最合适的场所:“故今日列强之通患，莫甚于资本过度，而无道以求厚赢。欲救此弊，惟有别趋一土地广人民众而母财涸竭之地，以为尾。而全地球中最适此例者，莫中国若，此实列强侵略中国之总根源”^[65]。

第二，外债的利弊。梁启超认为，外债本身无所谓善恶、利弊:“外债之本性，无善无恶，而其结果则有善有恶。善恶之机，惟在举债用债之政府”^[66]。他举出同一外债，法、意、俄、英、日等国享其利，通过大量举借外债迅速实现了富国强民;而埃及、波斯、阿根廷则蒙其害，因借债而国亡。

至于就当时中国而论，梁启超认为既有宜借外债的理由，也有不宜借外债的理由，都可以从财政和国民生计两方面来加以分析。关于中国应该借外债的理由有二:其一，从财政上说，中国当时财政竭蹶已极，长期入不敷出，政府终不得不“资外债为挹注”。其二，就国民生计上来说，中国资源、人力都很丰富，问题只在于资本缺乏，而欧美则方以资本过溢为患。因此，中国“苟有坚明责任之政府，树统筹全局之政策，则于财政方面借外债以整理旧债，且以供改革行政之费，于国民生计方面，借外债以建设交通机关，确立金融机关，皆今日亟当有事，而其利可以传诸无穷”。^[67]

另一方面中国也有不宜借外债的理由。从财政上说，政府之所以汲汲于谋借外债，无非是为了弥补年年的岁入不敷支出，可是一国的恒费应该严格遵守不借债的原则。从国民生计上说，外债之所以能有利于国计民生，无非是由于用之于资本，以经营企业，可以得到厚利，使一国的财富有所增值。可是外债究竟能不能真正收到这个效果，还要决定于许多因素，这些因素，中国不具备或非常缺乏，在这种情况下，借外债的流弊将会更大。

第三，举借外债的先决条件。梁启超认为，政治改革是举借外债的最根本的前提条件:“吾既为欢迎外债论者之一人，同时亦为反对外债者之一人，而欢迎与反对，要以政治组织能否改革为断”，“惟政治组织完善之国家，则可以借之”。^[68]关于政治组织完善的标准，梁启超开列了三条:一是国会，“未有国会，则外债之可否，实无置议之余地也”;二是统一责任内阁，“苟无统一责任内阁，则举此债而利用此债者属于谁氏，与谈得失不亦远乎”;三是完善的用人制度，“外债之第三先决问题，实为政府之能否得人，苟不得人则外债之利决不可见，而其害乃先睹也”。^[69]

第四，举借外债的原则。梁启超提出了一些举借外债的原则。一是用之于生产，“用之于生产的，往往食外资之利，用之于不生产的，势必蒙外资之害”^[70];二是必须考虑偿还能力，量力而行，“苟能全盘布画，分期偿还，则虽多而或不为病。反是则其末路之悲惨，不可思议”^[71]。

第五，募债方法。关于债权人的选择，梁启超不赞成对外国的国家负债，主张对外国的个人负债。关于举债的形式，首先，他认为最好的办法，是发行普通的国债券，不分内债外债，动员外国人承购，这样有百利无一弊，也是欧美各国普遍采行的办法。其次，规定特别的外债条件，由欧美各大市场的大清银行分行直接发行债券。再次，由我国各银行与欧美资本家共同组成银公司，将我国拟募公债全数承受，再转募于各国市场。最后，则由大清银行委托外国银公司代募。关于募集条件，梁启超不赞成折扣发行，主张平价发行。