董修甲的《市财政学纲要》

二、董修甲的《市财政学纲要》

在当年市政学西学东渐浪潮中，影响最大的学者当推董修甲。董修甲(1891～?)，字鼎三，江苏六合人，清华大学1918年毕业，学习市政经济专业。留学美国，分获密歇根大学市政学学士学位和加利佛尼亚大学市政管理专业硕士学位。1921年回国。历任南洋铁道矿山专门学校教授，吴淞临时市政府市政调整局局长，国立北京法律大学及师范大学教授，上海特别市政府专任参议，杭州市政府参事，上海国民大学、复旦大学和吴淞中国公学市政教授，南京中央政治学校教授，汉口国民经济研究所特聘研究员。1929年任汉口市政府秘书长、公用局局长、市政府参事。1931年任立法院立法委员。江苏省政府委员兼建设厅厅长。首都建设委员会专门委员。1940年至1943年先后任汪伪政府江苏省、安徽省政府委员兼财政厅厅长。

董修甲虽然晚年在政治上不可取，但他在20世纪上半叶对中国市政规划和研究的贡献无人企及。他不仅参与了20世纪20、30年代中国市政的规划和管理，而且在市政学研究方面成果丰硕，著有《市政学纲要》、《市政与民治》、《市组织论》、《市宪议》、《市政新论》、《我国市财政问题》、《我国大都市之建设计划》、《京沪杭汉四大都市之市政》、《都市存废问题》、《都市分区论》、《都市行政费与事业费》、《市行政学纲要》及《市财政学纲要》等，可谓著作等身。

20世纪20～30年代是中国城市化和城市现代化快速推进的时期，城市化的发展必然带来与此相应的城市公共品，如公共教育、公共卫生、公共治安、公共文化事业及道路等需求的迅猛增长，这一切都要有强大的公共财政的支撑。因此都市财政问题日渐显现。都市财政学必然应运而生。对此，陈岱孙先生在20世纪30年代就作了精辟的分析:“近代市政府，不但对于旧时代城市所有之任务，力加改善，以适应现代之需要，而于此旧任务之外，尚复不断的依环境之变更，增益若干新任务。此种行政范围之扩大与充实，以近三四十年为最明显……盖社会工业化之后，都市大半为工业之中心。人口之增加造成近代大都市之面目，而人民物质生活程度之提高，复增益各项公共享用上之需求……市政府任务之扩充既有此突飞猛进之现象，市财政问题亦骤由简单趋于复杂。盖于增加收入之外，尚有种种财务行政问题，如预决算之计划与执行，审会计制度之改善，公库之管理，征收之办法，采办之监督，人事之稽查等等，皆使市区之财务组织办法与程序经一大变动。在此变动过程中，一较为科学化之方法与技术乃逐渐形成。市财政学即根据一般财政学之原理，以讨论此特殊适用于市区理财之方法与技术者也……都市工业化趋势方兴未艾，中国亦未能例外，市财政学之研究，实为要图。”^[75]

与当时大多数市政学者仅仅关注市政规划和建设不同，董修甲对市财政问题比较重视，他认为“市政之兴办，不能不有充分之经济，故市财政，亦为市政中极重要之问题。为研究都市之财政起见，市财政学亦即脱离财政学而成独立学科矣”^[76]。1930年以后董修甲还在上海复旦大学、南京中央政治学校及暨南大学等校开设市财政学课程。1936年他在讲稿的基础上，整理出版了《市财政学纲要》一书，由商务印书馆出版。该书虽然不是中国最早的市财政学著作^[77]，但是对市财政问题作了最系统深入研究的专著。全书分总论、市经费论、市收入论、都市收支适合论及市财务行政论五编。

1.市财政与市财政学论

董修甲认为，所谓“市财政者，都市之财务行政，或都市之经济行为也”。都市建设的基础在财政，因此市财政“为都市行政之母”。都市财政与国家财政相比，有相似之处，也有不同之处，相似之处如“都市财政与国家财政，均为公共财政，皆应量出为入”。不同之处，如“国家财政收入，则概倚赖间接税，而都市财政收入，则又大半倚赖直接税……再如国家财政、国家公债，地方不能干涉，至都市财政、都市公债，则须受国家之监督”。^[78]

董修甲认为，所谓“市财政学，简言之，为研究都市经济行为，或都市财务行为之科学”。它的主要研究范围包括三个方面:“研究都市财政之特别原理，如直接税之原理与都市征税举债等必须受国家之监督之原理等”;“研究都市财务行政之技术，如会计制度、审计制度、预算制度、采购制度等”;“研究各国都市财政之收入实况，藉以明白各国都市之事业，以作改良我国都市事业之南针”。^[79]

2.市经费论

所谓市经费，即“都市政府所需之一切支出费用也”。包括行政费与事业费两项。“凡都市政府直接所费于维持公共之安宁与公共之卫生，建筑公共之道路，公用事业之创办，设置公共之学校等，均为都市政府事业费”。“至市政府及其附属机关之办理‘等因奉此’所需之各种公文、纸、墨、笔、砚品料等各种费用，亦均为行政费。”^[80]董修甲的市财政经费论体现出浓厚的公共意识，他将治安、卫生、道路、学校等都冠之以“公共”之名。

3.市收入论

董修甲认为，“供给都市经费之款项，即都市之收入”。1928年南京国民政府颁布的《特别市组织法》和《市组织法》规定市收入包括土地税、土地增价税、房捐、营业税、牌照税、码头税、广告税、市公产收入、市营业收入和其他法令特许征收之捐税等10种。该书对西方国家城市及我国都市以上各种市收入的征收情况作了细致的研究。

4.市公债论

当市财政入不敷出时，往往通过发行公债来加以平衡。董修甲指出:“都市公债者，都市政府依其信用，对于市民所负之一种债务也。”^[81]它是介于国家公债和个人债务之间的一种负债，与国债和个人负债都有不同。它同国家公债和个人债务一样都“以信用为准”，但其信用比国家小而比个人大。

董修甲并不无条件反对都市负债，他认为:“都市如以长久性质之工程，或以生利之公用事业而负债，则负债不独不应反对，即年年增加债款，亦无不可。因前者，所以使长久性质之工程费，可以依该工程之长久期限，由市民平均分任，而后者，因既有生产力，乃为生利之事业，是不独可使都市不致因负债而破产，并可使都市因负债而获利甚多也。”^[82]他指出，欧美各国发行都市公债存在三大通弊:一是常因经常行政办公费之不足，或因缺乏款项发给职员薪金而借债款;二是因某项工程而借债，其还本之期往往过于某项工程有用之时;三是有的借债，对于偿还本利，并不预为规定，或于应还之本利，挪为别用。

5.市政府采购论

董修甲认为，市财务行政乃“研究都市财政上收支、保管、审核、采购等之形式与程序”^[83]的方法。这一部分，作者对西方国家不同类型都市的预算编制、审议及执行、都市决算、都市审计等作了详细的介绍，这对于正在变革中的我国都市财务行政运作改革具有非常重要的借鉴意义。

特别有价值的是该书用整整一章的篇幅介绍都市政府采购。董修甲指出，“各国都市政府，每年所需物品种类繁多，数量甚巨，所耗费之金钱，为数实大”。“倘采购制度不善，主持人员不当，每年无益之浪费，无谓之牺牲，必不可免”。为此，他详细介绍美国都市政府的采购制度以为中国都市楷模:“美国各市于近二十年来，早已认采购物品之责任，为属于市财务行政，自一九一〇年以后，对于有效的采购制度，特加研究，故以采购都市物品之组织，必须集中于一部，而此种集中采购方法，早于工商企业公司中实行已久，成效卓著，故美国各大都市均将工商业公司之采购程序与方法，加以研究。采用其原则与其适宜的方法，使能为都市政府，行之有效。在美国都市，采用此种集中的采购办法后，均觉以前都市政府各机关之各自为政的采购办法，太不经济，浪费损失，弊端繁多，实至恶劣。”^[84]

董修甲列举了都市政府集中采购的七大优点:(1)市府各机关所需物品集中采购后，所出之价，为批发的，至为低廉;(2)各机关所用物品之品质与式样，均系优良而一律，并与各机关之需要相符合;(3)市府各机关所需物品均系于市场上物价最低时所购得，各机关全年度所需或半年内所需，均可此时采购之，故出价尤为低廉，政府省费更多;(4)集中采购，使所购之物品，均能按时交货，不致误各机关之所需;(5)集中采购对于所购物品之收货，可以稽核精密，故所购之货，均无劣品或损伤者;(6)集中采购，则市政府各种收存物品，均有详细之登记，并可规定适宜之簿记，以记载其收付之款项;(7)集中采购，市府各机关之物品，遇有需用或多或少时，可以互相移用，故所购物品，不致无用，此可省费甚多。^[85]

此外，董修甲还介绍了美国各城市集中采购的组织、采购机关长官之资格与采购机关之内设机构、采购物品之程序及采购物品之要件与物品之标准等。董修甲非常关注政府公共工程中招投标舞弊问题。他在另一本书中指出，有的工程“各投标人又可通同作弊，私行决定，使一人开价较小，其他皆开价特高，并决定得标者应将工程所得之利益，略分若干于个人，以酬报其帮忙”。而市政当局与投标人共同作弊的现象也非常普遍，“与城市当局通同作弊之投标人，可故意将一部分之工程，开价特高，将另一部分开价特低，于是城市当局可将两部分之开价，通共计算，互相平均，使表面上城市可以省费，即将标给于此人，其实城市并不省费也”。^[86]

当时我国亦有部分城市推行了政府采购制度，该书介绍了广州市、汉口市推行集中采购的有关情况。政府采购制度的出现是中国财政支出制度改革的革命性变革，抗日战争爆发以后，中国财政领域的这一改革进程中断。