卫挺生的财政制度改革思想

一、卫挺生的财政制度改革思想

卫挺生(1890～1977年)，字申父，号经野，湖北枣阳人。1906年东渡日本就读于大成中学，返国后，相继进入武昌两湖书院、高等矿业学堂、清华留美预备学校学习。1911年以公费留学美国，1916年获哈佛大学政治经济学专业学士学位，1918年获哈佛大学银行财政专业硕士学位。精通中、英、法、德、俄、日六国文字。1920年回国，任南京高师教师，参与筹办国立东南大学。后任中国银行总管理处秘书。1928年出任立法院财经委员会委员，参与国民政府经济立法工作，设计《财政管理法》，起草《公债法》、《预算法》、《会计法》、《公库法》、《决算法》、《地方捐税条例》等一系列法规。1945年出任“国际平准基金协会”常任理事。1948年后去香港、台湾、美国等地从事“徐福东渡事”等历史课题研究。著有《财政改造》、《南美三强利用外资兴国事例》、《战时财政》、《计政制度论》、《中国现行主计制度》、《徐福入日本建国考》等著作。卫挺生对中国财政制度改革建树颇多，其中以合理划分财政收支系统和建立超然主计制度贡献最大。

1.关于财政收支系统改革思想

卫挺生是民国时期与政界关系非常密切的财政学家。南京国民政府成立后，作为财政专家，他非常热衷于向新政权献计献策。1928年春，他向财政部长宋子文建议:“召集全国财政经济会议，聘请国内之对于财政经济有学问及事业经验者，商讨一统筹办法与步骤。”^[98]宋子文采纳了他的建议，决定先在上海召开经济会议，然后在南京展开全国财政会议。

1934年5月，第二次全国财政会议召开。会议的主要议题是整理地方财政、合理划分地方收支系统。会议期间，时为立法院财经委员会委员的卫挺生向会议提交了《财政收支系统法及整理地方捐税条例草案》。作为该案起草人的卫挺生发表起草经过说帖对草案内容作了说明。要点如下:^[99]

第一，厘定财政收支系统是实施地方自治的需要。“因县市镇乡积极筹办自治，若其财政收支不以法律明定，则一切自治事业殊难进行”。

第二，厘定财政收支系统是促进地区间经济文化平衡发展的需要。“划分税源之主张只适用于刚性各税，至柔性各税，则各级政府及自治团体均将赖以平衡其预算，即支出方面亦非全体可以划分而外，尚有收支配置之种种问题，而且省与省间，县与县间，市与省县间，常有贫富悬殊之情事，若国家欲其经济文化平均发展，则收支调剂之问题亦极重要。故欲使全国之财政合理化，则仅足以解决之原有财政收支划分标准，殊不足以应此使命，而统筹之财政收支系统法，实有制定之必要”。

第三，厘定财政收支系统是整理地方捐税的需要。“国民政府目前对于整理地方捐税具有决心，全国各级政府及自治团体之收支系统，未先厘定，则不特枝枝节节之整理殊难收效，而且整理之时，亦殊鲜合法之标准”。

2.关于超然主计制度思想

1927年南京国民政府成立之初，财政部就开始实行会计独立制度，凡是财政部所属机关，会计人员均由财政部直接招考指派任命。但由于缺乏相应的预算独立及财政部的权威性有限，会计人员往往放弃了他们的监督职能，不能有效地监督主管长官，使会计独立制度流于形式。有鉴于此，1928年底，立法院财政委员会开始着手从财政监督立法的角度完善财政监察制度。其要点如下:①采取联立组织，提高公务机关的效能;②除会计地位超然外，预算编制者、统计编制者地位也应超然;③办理会计、预算、统计等人员隶属于主计机关这一超然机关，不再隶属于财政部;④改原来的送请审计制度为就地审计制度。1929年国民政府聘请专家多人组织的财政设计委员会建议增加设置超然稽查机关和超然出纳机关，得到立法院财政委员会采纳。由于超然主计制度对国民政府政治结构造成较大影响，1929年8月国民党中央政治会议专门讨论此项议题，经国民党中央政治会议第218次会议议决通过，决定先在中央各机关试行，然后逐渐推行于各省。1930年3月，主计处创立，标志着颇具中国特色的财政监察制度——超然主计制度正式诞生。

超然主计制度是民国时期中国财政制度的创新，在世界范围内也是独一无二的。正如当时的学者张国藩所说:“主计制度是中国学者自己创立的名词，在外国字典找不到同样的名词可以和它比拟。它不是由欧美国家的成例中抄袭过来，又不曾在普通财政学的书籍中发现过的，它是完全出于实际的需要与事实的要求。”^[100]超然主计制度摆脱了中国多年来的财政与计政含混不清的局面，把财政和计政区分开来。在此制度之下，财政的最高主管机关财政部隶属于全国最高行政机关——行政院，主管赋税、公债、库藏、官产经营、货币金融等。而计政中的岁计、会计、统计是监督财政的工具，由专门的主计处负责，隶属于担负全国政治责任的最高机关——国民政府。

制度的首创必然有不完备之处，加上新制度实施又面临着当时非常复杂的国际国内环境，因此自然引起朝野的争论。当时围绕超然主计制度学术界展开了一场激烈的争论。争论一方以留美学者卫挺生为代表，力主建立超然主计制度，另一方以留英学者胡善恒为代表，着力非难超然主计制度。

卫挺生对超然主计制度的制度要点作了介绍:“主计处设国民政府内，置主计长一人，为特任职之事务长官。其下设三局，即岁计局、会计局、统计局。岁计局主管中央及省市政府之预算决算之编造及整理，及各机关财务上增进效能与减少不经济支出之研究及建议等事项。会计局主管会计制度之订定，会计事务之指导监督，及会计之总报告之汇编等事项。统计局主管各机关统计办法之统一，统计工作之分配，统计范围之划定，统计事务之指导监督，及全国统计总报告之编纂等事项。各机关办理岁计会计统计人员之任免迁调训练考绩，均由主计处主管，均直接对于主计处负责，并受所在机关长官之指挥。”“为防止超然主计人员之玩忽职掌，或串通机关长官或其所属人员共同舞弊起见，并应采用就地审计制度”。就地审计就是“审计稽查人员，直接派往各机关办理审计稽查事务”。^[101]

卫挺生认为主计制度有四个特点，即“(一)‘超然’。即各机关办理预算决算会计统计之人员对于所在机关，虽受长官之指挥，而有超然之地位。(二)‘联综’。即各机关之主计人员，以联综组织隶属于各机关;即一方面为所在机关之职员办理其预算决算会计或统计事务，对其机关长官负责;而另一方面又为主计处派出之职员，不但直接受主计处之监督指挥，而并直接受其任免迁调训练考绩。(三)‘连环性’。即岁计会计统计，合并组织成为一个有连环性而不可破判之机关。(四)‘隶属’。即中央主计机关，隶属于担负全国全部政治责任之机关。而地方主计机关亦直隶于各该级政府之最高长官”。^[102]

卫挺生认为，超然主计制度不仅中国历史上所没有，而且“在世界各国政府中，中国乃其制度的首创者”。^[103]建立超然主计制度的目的在于防止政府官员贪污财政资金:“实现超然的主计制度，使各机关办理预算会计统计决算之人员，得独立行使其职权，以防各机关主管长官任用私人串同作弊。”^[104]

卫挺生从财政权力的相互制衡、相互监督出发设计的超然主计制度在中国财政思想史上是一个创新观点，对从制度上防止财政腐败有一定的作用。他的主张得到不少学者的支持，如何廉、李权时、杨汝梅、闻亦有、吴大钧、蒋明祺、张国藩、陈立夫、吴芝村等。但遭到胡善恒、罗介夫等人的反对，反对的主要理由是认为这种制度分割了财政部的职权，不利于财务行政。^[105]还有的学者认为，超然主计制度虽然设计很好，但由于国情的局限，实践效果不佳。如朱通九认为:“卫挺生氏提议设立之主计制度，虽已设置有年，而成绩至为平庸”。^[106]马寅初也认为超然主计制度“制度驾理想王国之上，事实沦十八层地狱之下”^[107]。