基本思路与分析框架

一、引言:基本思路与分析框架

列宁在《论国家》中曾经指出:“国家一直是从社会中分化出来的一种机构，一直是由一批专门从事管理、几乎专门从事管理或主要从事管理的人组成的。……只要国家存在，每个社会就总有一个集团进行管理，发号施令，实行统治，并且为了维持政权而把实力强制机构、暴力机构、适合于每个时代的技术水平的武器把持在自己手中。”^[1]国家在设官分职之后所体现出来的管理或统治特征，从表面上看是各级官僚直接行使或大或小的政治权力的结果，但事实上在这背后，正常权力的行使(当然排除了权力的滥用)则受制于一系列的政策或法令。换句话说，正是在政策、法令的规范下，各级官僚藉以发挥各自的行政职能。也正是在这个意义上，抑或说随着时势的变化而颁布的政策或法令也可以视作是把持在统治集团手中的“武器”，并不断地采取进行调节的“新手段”^[2]。因此，我们探讨国家职能以及由国家职能直接衍化出来的政治权力对财政经济的干预，也就需要在政策、法令的研究上花气力。

传统社会的国家财政，从总体上体现着国家政权为实现其职能，对一部分社会产品进行分配和再分配而形成的以国家为主体的分配关系。这种分配关系的简明形式就是国家对财政收入与支出的把握，其实质则是国家凭藉权力对剩余产品的占有和重新分配。在不同的社会制度下，国家财政具有不同的性质，财政随着国家的产生而产生，并随着国家本质(社会性质)的变化而变化，但其主要职能并不因社会制度的变化或朝代的更替而改变。在清代，为了实现国家的财政职能，形成了一套沿袭自前代并不断完善的财政管理体制，中央由户部及各“清吏司”衙门主管全国及某一门类、某一区域的财政事务，地方上则由布政使司衙门主管一省的财政，下至各府州县，也有相应的财政管理职能。在这套财政管理体制的运作下，以保证财政收入与支出程式的贯彻与协调。同时，对赋税钱粮的征解与奏销，清朝统治者又制定有各种制度，以便于官吏的遵循和有关事项的规范。从某种意义上说，制度与政策是相辅而行的，政策是制度的先声——某一种财政制度的形成与更张，总是踵行着财政政策变化的轨迹；制度又是政策的体现——某一种财政政策的颁布与实施，总能在财政制度的日趋缜密中寻出踪影。所以，探讨财政政策，也必须考察有关制度的演变。

当然，财政政策与财政制度毕竟不是一码事。如果说财政制度主要表现出它的稳定性和规范性，那么，财政政策面对政府收入与支出的变化，则更具有积极性(或称“多变性”)和导向性。所以现代经济学家萨缪尔森说，“积极的财政政策就是决定政府税收和开支的方法”，以便有助于政府财政收支的平衡和社会经济的正常运转^[3]。

以现代财政学的眼光看，国家适应经济需要而颁布的财政政策，“多数要经过立法程序，转化为法令规章制度，使执行者有个明文依据。财政是对社会资源在国家、集体与个人间的分配，需要以立法程序，来确定这个分配制度”^[4]。但在传统社会或者说在“专制统治社会”，财政政策远非规范，它既包括了典型政策意义上的典章、条例，也包括了帝王的谕令、意旨，甚至后者更能代表财政政策的走向与更张，充分体现着封建皇权与官僚政治的特征，这也就是列宁所指称的“国家实行君主制时，政权归一人掌握”^[5]的底蕴。一般性的典章律例可以视作是程序化或制度化的政策，这种程序化或制度化的政策，起初可能因为帝王的有关谕令而制定，并具有相对的政策稳定性和长时段政策导向的特点；而另一方面，这种政策又往往因特定条件下颁布的帝王谕令而受到冲击，形成临时性的措施，或者导致原有政策的改变。

同时，财政政策又是经济政策的一部分，财政与经济相互作用、密切关联。在不同的历史阶段和不同的历史背景之下制定的财政政策，虽然由于政策目标的不同而表现出诸多效果差异，但从总体上看，传统社会的经济政策更多地表现为一种财政政策，统治者对经济的重视，毋宁说是对财政的重视，在经济活动中，财政问题被首先考虑是毋庸置疑的。即便如此，财政政策的制定与实施，也必然是社会经济的反映并进而影响到社会经济。

货币政策与财政政策总是有着千丝万缕的联系，这种联系表现为二者之间的协调、制约与相互影响。以现代意义上的货币政策所包含的诸多内容来衡量，清代的货币政策当然是不完备的，在“理财”、“裕国”的主旨下，它往往被视作财政政策的一种手段而存在。即便如此，清代的财政政策与货币政策也还是有着各自偏重的领域或范围。清代的财政政策，主要围绕着财政收入与财政支出而运作，并对财政体制乃至社会经济产生直接的影响。清代的货币政策则主要是对货币发行和流通的控制。当然，由于货币政策与财政政策的关联以及银、钱比价的变动和通货膨胀等因素，货币政策对社会经济的影响也是明显的。而且，货币作为“流通的伟大车轮”^[6]，碾过社会生活的各个领域，对人民日常生活的影响也无处不在。

在上述认识的基点上，结合清代财政政策与货币政策的主要特征，确定本书的结构如下:第一章，作为导论，主要探讨财政政策的制定与实施过程中的制约因素，并揭示政策的变异及其在不同情势下对社会经济的影响。第二章，作为学术史的回顾，对前此学者有关清代财政史的研究进行综述和评论。第三章，作为不同历史阶段的个案，考察王朝建立之初财政政策的特征。第四章，通过对赋役制度及相关政策的考察，揭示清代前期赋役制度的演变轨迹。第五章，试图通过对人口政策的研究，揭示人丁编审以及移民政策与国家财政的某些联系。第六章、第七章，分别考察财政收入、支出结构与收入、支出政策的变动。第八章，通过对钱粮征解与奏销的考察，分析在不同的政策导向下这一重要财政制度的变化。第九章，从中央财政与地方财政的关系着眼，探讨中央财政与地方财政的分野与调整。第十章、第十一章，则是对有关货币政策的探讨。

采用这种分析构架，希望能够在重点论述清代财政收入与支出政策的前提下，兼顾到政策与制度、体制与吏治、财政与经济、财政与社会、局部与整体、历时性与共时性等几个重要的方面，以期在有限的篇幅内，对清代财政政策作有重点又较系统的阐述。