财政政策的制定与实施

二、财政政策的制定与实施

一般地说，以帝王的谕令形式颁布的财政政策，高度体现着专制主义集权的特点，一纸诏令即可形成决策，决策迅速，程序简单，表面上不受权力的制衡，具有很大的随意性和独断性，即所谓:“君主是国家中个人意志的、没有根据的自我规定的环节，是任性的环节。”^[7]但事实上没有如此简单，帝王的出令仍受到许多制约。笔者在拙著《清代盐政与盐税》中曾引述过乾隆五十六年(1791年)的一次“上谕”，藉以说明行盐疆界变更之难^[8]，为方便起见，在这里仍简要引述此谕，转换一个角度看看影响帝王决策的因素。乾隆帝谕称:

前据姚棻奏，江西建昌府属界连闽省之区，私盐路径较多，堵缉稍难，必须于各要隘添设卡巡一折。彼时以建昌距淮南二千余里，离闽省邵武、汀州等府不过二三百里，运盐程站较之淮南近至十倍，其盐价自必贵贱悬殊，欲百姓之舍贱买贵、舍近求远，于情理亦未平允。何以从前定例时不将邻闽府属就近行销?并恐他省亦有似此者。因降旨通谕各省督抚，彼此酌商调剂，使商民交便，以省缉私之繁。嗣据孙士毅等奏酌筹建昌府属设卡巡缉章程，朕恐有名无实，且商人行销盐引，利于近而惮于远，行运盐道路愈远，脚价愈增，所费已属不赀，若又添设卡巡，多增费用，不特病民，而且病商。复令长麟、全德前往该处察看情形，详妥办理。昨又思，无知小民惟利是图，只知得尺则尺，得寸则寸，如建昌划入闽省，私贩即可越过建昌，沿及抚州、南昌，无所底止，恐巡缉亦未能周到。传谕长麟等不可回护前旨，稍存拘泥迁就之见。今据全德将前旨所询数款查明复奏，所言甚是。其折内称:若将建昌一府改食闽盐，恐抚州等府渐有私盐阑入，于通省盐务有关，是以该处向系减价敌私，合通省纲力派出公费贴补。与昨降谕旨相同，果不出朕之所计!从前酌定行销引盐运道，全藉关津山隘，得以稽查遮拦，若舍此久定之界，听其就便行销，则平原地面毫无阻隔，邻盐逐渐侵入，必至无所底止。且以通省纲力资助建昌一府公费，众擎易举，于该处商人并无赔累，况有杉关等隘口可恃为门户堵缉闽私，自应照孙士毅奏，设立巡卡，增派兵役，严密稽查，以绝私贩侵越之路。至江西一省情形如此，则他省可知，看来该督抚等酌议，到时亦与全德所奏大略相同，此事竟可不必更张，悉仍其旧为是。

此谕实际上是一个未形成新决策的决策，转了一圈又回到了老路上。但细观此谕仍可看出帝王决策的形成及其受制。乾隆帝此谕的颁布是因着姚棻、孙士毅、全德等官员的前后上奏，这里已包括了决策形成过程中的汇集要求、吸纳建议、评论选择、发现问题、确定问题等程序，只不过这一过程被圈定在帝王一人之手。乾隆帝在接到姚氏官员上奏之初，鉴于食盐运销中因疆界划分的不合理而出现的困难，迅速作出了“酌量变通”的决断，并令地方大员调查类似事项，协商解决。但紧接着在接到孙氏官员的上奏后又冒出新的想法，并宣称无知小民欲无底止，“得尺则尺，得寸则寸”，这已意味着前旨的推翻，前去调查的官员也只是循着帝王的意旨办事，所以后来全德上疏中的有关表白便毫不奇怪，最终自然是以“悉仍其旧”了之。本此，可以清晰地发现，帝王决策的形成以及一项新政策的出台或被埋葬，一方面具有宸纲独断的随意性成分，另一方面又受着臣僚疏谏、集团利益(在这里主要是两淮盐商集团的利益)、沿袭模式、社会经济背景等因素的制约。

事实上，即使是极有作为、权力高度集中的帝王，面对纷繁的社会经济事务以及需要决策的问题层出不穷，也会显得绠短汲深，权力的膨胀与能力的有限永远是一个悖论，在权力与能力之间，任何帝王都难以弥合。所以，在某种程度上所说的帝王谕令决策的随意性依然是有限度的。所以，毛泽东在分析中国封建社会的特征时这样指出:“自秦始皇统一中国以后，就建立了专制主义的中央集权的封建国家。……在封建国家中，皇帝有至高无上的权力，在各地方分设官职以掌兵、刑、钱、谷等事，并依靠地主绅士作为全部封建统治的基础。”^[9]这就标志着，帝王要行使其“至高无上的权力”，必须依赖一整套政治机构，“依赖”即是一种分权，也就同时意味着利用与制约的交互作用。也可以用这样一句话来表述:越是英明的帝王，其谕令决策的随意性成分越小；越是不甚英明或昏庸的帝王，其谕令决策的随意性成分越大。

以典章律例形式颁布的财政政策，一般被学者们视作是“标准化”的政策。这种财政政策的形成通常要经过利益集团(这里主要是指经济利益集团)建议、幕僚谋划、官僚题奏、职能部门议覆(主要是户部，也包括工部、兵部、吏部等衙门)、皇帝钦定朱批等环节和程序。其中，利益集团建议、幕僚谋划是一种隐性环节，他们的要求和谋略只有通过有关渠道、有关官僚的上达后才能进入决策过程。而官僚题奏、职能部门议覆、皇帝钦定朱批才是财政政策形成的正常程序。在这里值得注意的是，这种财政政策的形成，虽然最终仰赖于帝王的裁断，但由于已经过了各个环节，每个环节都体现着各级官僚的意念和影响，帝王只能根据各级官僚的上疏和决策意见进行判断，政策的最终裁决，往往是名义、形式上的^[10]，与帝王直接出令毕竟不同。

按照政策学的概说，一种政策的形成，不仅有政策主体和政策客体这些内在结构性要素的直接影响，而且还受到社会中各种因素，诸如经济环境、政治环境、文化环境和国际环境的制约，这些因素构成政策形成的外在环境^[11]。这种一般性的概说，具有启发意义。笔者认为，在清代财政政策形成的过程中，下述外在的制约因素是不可忽视的。

第一，历史的沿袭模式。中国人注重传统，历朝历代的因袭性极为强烈，所谓“汉承秦制”、“宋承唐制”、“清袭明制”云云，即是指此。历史的沿袭模式是财政政策形成的一种最为重要的规范。清初的一系列财政政策，沿袭明制的特点非常明显，在编制《赋役全书》时，顺治帝即谕称:“朕惟帝王临御天下，必以国计民生为首务。……当明之初，取民有制，休养生息；万历年间，海内殷富，家给人足；天启、崇祯之世，因兵增饷，加派繁兴，贪吏缘以为奸，民不堪命，国祚随之，良足深鉴。……兹特命尔部(户部)右侍郎王弘祚，将各直省每年额定征收、起存、总撒实数，编列成帙，详稽往牍，参酌时宜，凡有参差遗漏，悉行驳正。钱粮则例俱照明万历年间，其天启、崇祯时加增悉行蠲免。……更有昔未解而今宜增者，昔太冗而今宜裁者，俱细加清核，条贯井然。后有续增地亩钱粮，督、抚、按汇题造册报部，以凭稽核。纲举目张，汇成一编，名曰《赋役全书》，颁布天下，庶使小民遵兹令式，便于输将；官吏奉此章程，罔敢苛敛，为一代之良法，垂万世之成规。”^[12]细读之，其意蕴是再明显不过了。这种政策的沿袭，只是一定程度上的翻版，当然不是全部承袭，而是经过了选择比较和“参酌时宜”之后的筛选。

第二，社会经济背景。一定的社会经济背景是制约财政政策制定和更张的重要前提，这在三种情况下表现得最为突出:一是在王朝建立之初，亦即开国时期。此一时期由于新旧王朝的交替对社会经济带来的破坏以及前朝亡国的教训等原因，财政政策制定不得不考虑到社会经济的复苏和人心的收拾、社会的安定，因此，统治者在承袭旧王朝政策的同时也就有了适当的变动，一如上述在编定《赋役全书》时顺治帝的谕令所表现出来的基本原则。二是在战争、自然灾害等非常时期。此种时期由于人民正常经济生活规律的打破以及国家财政的困窘等原因，统治者往往对现行的财政政策加以调整。这种调整的针对性较强，一般是以解决某种凸显出来的问题为宗旨，具有短期性、临时性政策的特点，一旦问题解决，政策又多回复旧轨。但这已构成了正常政策与非常政策的互补，以及长期政策与短期政策的有机结合。三是在王朝后期。任何王朝后期的财政政策都有一些共性，这就是随着吏治的腐败、各种矛盾的加剧、财政的困难、苛捐杂税的增多而呈现出竭泽而渔的财政政策。晚清除了这些共性之外，由于内忧外患的加剧和历史的近代化进程，财政政策又有一些前所未有的新特点。

财政政策的制定仅仅标示着一种决策的形成，当然不是政策行为的终结。财政政策只有在进入执行过程以后并得到切实的实施，所谓的“决策效能”才得以显现，决策行为至为重要的最后一环也才最终完成。否则，政策目标只能是纸上谈兵，一系列的谕令、条例也仅是空有具文。笔者已经指出过:“在许多情况下，政策的颁布是一回事，政策的实施又是一回事，官僚政治影响社会经济的一个显著特点就是政策在逐级执行过程中的变异，尤其是一种似是而非的带有缺陷的政策，各级官僚最后执行的结果可能恰恰就是对缺陷的逐级放大，从而导致统治者始料不及的种种弊端。在这种认识的基点上，对任何政策的研究，决不应止于政策本身，更为重要的是揭示出政策执行过程中的种种问题和症结。”^[13]

比之于财政政策的制定，财政政策的实施更为重要也更为复杂。之所以这样说，其底蕴是:政策实施是一个由抽象到具体的过程，以抽象的一般准则性的形式表现出来的政策，一旦付诸实施，就会泛化成具体的行为和措施。而在具体的实施过程中，又不可避免地要受到各种因素和各个环节的制约。一句话，决策效能或政策目标的实现，取决于各级官僚实施政策的最后结果。概观清代的实际，各级官僚在财政政策的实施过程中，一般会有三种结果:

1.政策得到了切实的执行；

2.政策根本未得到执行；

3.政策得到了部分执行或全部执行，但在执行过程中任意歪曲，出现了偏差或变异。

针对上述结果，解释的思路可能会多种多样，因为政策执行过程原本就非常复杂，涉及许多因素和变量，比如，政策本身是否完美无缺?政策目标是否符合社会经济情势?政策实施是否具备某种保障?执行政策的人员是否能令行禁止?等等。毫无疑问，这都是值得注意的问题。不过，在笔者看来，与财政政策的实施关联最大的乃是官僚阶层的行为与官僚机制的运作。

如所周知，国家是阶级统治的象征，设官分职是实行统治的具体体现，各级官僚则是实施统治的工具。在设官分职之下，上下统属的官僚机构和任职于各种机构中的人数众多的官僚阶层，发挥着各自的行政职能，并具有相应的行政权力，政策的执行正有赖于官僚机制的运作和官僚阶层的主观能动性。因此，从这个意义上说，政策的实施一方面是一种上下有序的组织活动，官僚机制的作用与功能如何，直接影响着政策的执行；另一方面，伴随着政策的实施，官僚阶层的权力显化，政策执行者的素质、能力、水平等都构成制约政策实施的重要变量。在国家机器强大、监督职能完备、机构运转正常的情况下，上令下达的渠道基本畅通，国家利益、官僚阶层的利益与民众的利益大致相容，各种政策可能会执行得较好。一旦国家机器监督官僚阶层的能力下降或官僚机构腐败，官僚阶层的自身利益就会恶性膨胀，敷衍塞责、人浮于事、以权谋私、借机渔利等腐败现象随之产生，各种政策也就难以执行。当然，官僚主义与腐败现象本来就是一胞双胎，在任何情况下都难以避免政策实施过程中的变异，哪怕是一种很好的政策，最终实施或沿袭的结果也有可能滋生弊端。

因此，上面所揭示的在财政政策的实施过程中出现的三种结果虽然各有例证，但以第三种结果最为普遍，即执行政策的偏差或变异。这方面的例子可以说俯拾即是。清初名臣陆陇其在谈到清初的户口编审时即称:“编审者唯恐部驳，必求足额，故逃亡死绝者俱不敢删除，而摊派于现存之户。又恐仅如旧额犹不免于驳也，必求其稍益而后止。严搜遍索，疲癃残疾、鳏寡孤独，无得免者。沟中之瘠，犹是册上之丁；黄口之儿，已登追呼之籍。小民含辛茹苦，无所控诉。”^[14]江南道御史胡秉忠亦称:“直隶各省州县卫所编审花户人丁，俱沿袭旧数，壮不加丁，老不除籍，差役偏枯不均。或流入邪教，或逃窜盗薮，或投遁他乡，漏户逋粮，为弊匪细。”^[15]此种弊病的出现，既与清初不切实的户口编审政策有关，又是地方官敷衍塞责、规避处分、希图议叙使然。

在赋税征收中，各种私征滥派自不必说，即使是正常的课税也是弊窦丛生。顺治十二年(1655年)，刑科给事中李宝秀在谈到田赋的征收时说:“兵马络绎，公务纷纭，迟违则罪过难辞，措办则钱粮有限，是以不肖有司往往借名摊派，有加无已!……此无他，总由于钱粮不敷，以致官民俱受其困也。”^[16]显然，这是在用兵时期“由于钱粮不敷”，地方官惧“迟违”处分，而导致的“借名摊派”。康熙二十四年(1685年)，江苏巡抚汤斌在谈到田赋的“催科”时说:“夫人千里而来为吏，谁肯以催科无术甘心废弃!一存顾惜功名之念，则辗转苟且之计必生，或以存留而抵起解，或以此项而借彼款，或以新粮而抵旧欠。参罚期迫，则以欠作完；赔补维艰，又以完为欠。种种弊窦，莫可究诘。一经发觉，身家俱丧，官之更代日勤，蠹胥因之作奸，头绪纷淆，侵渔任意。……良以百姓之脂膏既竭，则有司之智勇俱丧。”^[17]由催科而导致的种种弊窦，除了地方官的行政作弊外，亦与当时的《催科考成条例》过严有关^[18]。

康熙四年(1665年)，康熙帝在谈到关税的征收时说:“各省设立关税，原期通商以裕国用，向因钱粮不敷，故定例将抽税溢额者加级记录，以示鼓励，遂使各差冀邀恩典，因而骚扰地方，困苦商民。”^[19]这里，康熙帝已明确指出关税的苛征是由于实行《抽税溢额议叙例》使然，仍与政策本身的不当相关联^[20]。但紧接着康熙帝又指出:“各处收税官员希图肥己，任用积蠹地棍，通同作弊，巧立名色，另设戥秤，于定额之外恣意多索；或指称漏税，妄拿过往商民挟诈；或将民间日用琐细之物及衣物等类原不抽税者，亦违例收税；或商贾已经报税，不令过关，故意迟延掯勒，遂其贪心乃已。此等弊端甚多，难以枚举。违背国法，扰害商民，殊为可恶。”^[21]这里的问题显然已是吏治腐败之下有关官员及胥吏的借机渔利、“希图肥己”了。在盐课征收中，雍正帝也曾反复指出过“官无论大小，职无论文武，皆视为利薮，照引分肥”的情况^[22]。

当然，其他方面存在的问题尚多，无须赘述，以上示例已标示出有关政策在具体实施过程中的变异现象，从中可以看出政策条例与实施之间存在着相当大的距离。这些现象的存在，有时是由于政策导向的偏差，有时是由于非常时期的特殊背景，有时则纯属于地方官出于本身的利益任意舞弊所致。