五、移民政策之三:向西北的人口迁移
一般所说的向西北的移民，是与新疆的屯田联系在一起的。
但是，西北作为一个大经济区，在新疆屯田之前，事实上已有着向陕西、甘肃(在清代，宁夏府、西宁府亦属甘肃所辖)的鼓励移民政策和人口流动；并且，后来的向新疆的移民，大体上也是沿河西走廊向西北扩展的。
如果把向陕西、甘肃的移民作为向新疆移民的前奏，那么，我们就可以看出，向新疆的移民是一种阶梯式的渐进性移民。
自康熙中期起，对向陕西西部西安府、凤翔府的移民，已采取了非常明显的鼓励性措施，凡招徕流民，“每户给牛一头，并犁具银共五两，谷种银三两，雇觅人工银二两，布政司照数支给。该抚将所招民数册报，不论旗、民，照奉天招民例议叙”[176]。此时，“奉天招民议叙例”(即“辽东招民条例”，初制定于顺治十年，康熙七年四川仿行，见前述)早已停止，独准陕西西部旧例重拾，已可体味政策的特别优惠及其背后的用意。到康熙末年，随着以策妄阿拉布坦为首的准噶尔部势力的再度崛起以及对西北的用兵，向甘肃的移民与屯田被提上议程。这是很值得注意的，特先作示例:
康熙五十三年(1714年)，议准了甘肃“安插失业穷民六款”；其一为“无依穷民，宜加意安插，无致失所”；其二为“荒弃地亩，招民开垦，将荒地查出，置立房屋，每户二间，无业之民，给于口粮、籽种、牛具，令其开垦”，凡新垦土地，“即给与本人永远为业，照例六年后起科”；其三为“甘肃水利，亟宜兴行，令地方官相度地势，有可以开渠引水者，募夫开浚，可以用水车者，雇匠制车，可以穿井造窖者，即行穿造”；其四为“牛羊牧畜，令民孳生”，凡甘肃不能开垦耕种的山场，一概牧畜牛羊，并令督抚查明无业穷民，“每户给羊种十只，每二户给牛种一只，俟六年之后，将孳生羊羔十只、牛犊一只交官变价”；其五为“督理官员，宜加遴选”，令督抚“选才具优长贤能之员，具题调补，俟历俸五年，有果能招徕开垦、兴行水利、孳畜牛羊、教导百姓者，令督抚保题，照五年俸满即升之例，即行升用”；其六为“倒塌城垣，亟宜修理，于明年春和之时修筑，令穷民佣工，得以养赡”[177]。这六条措施，可谓是照顾到了方方面面。其中，给予无业穷民以房屋、口粮、籽种、牛具，以及羊种、牛种，无疑具有吸引力；而对水利的讲求，在西北干燥之区，尤是打下日后生产的基础。此后的有关政策，也多注重于此。
康熙五十五年(1716年)，吏部尚书富宁安疏称:“军需莫要于粮米，臣复细访，自嘉峪关至达里图，可垦之地尚多，肃州之北、口外金塔寺地方，亦可耕种。请于八月间，臣亲往遍行踏勘，会同巡抚绰奇招民耕种外，再令甘肃、陕西文武大臣及地方官捐输耕种。无论官民，有原以己力耕种者，亦令前往耕种。俟收获之后，人民渐集，请设立卫所，于边疆大有裨益。”在踏勘查明的基础上，议准:“动正项钱粮，派官招民耕种。”[178]
康熙六十一年(1722年)，因甘肃西部的瓜州、沙州、敦煌等处“田土广阔，宜于牧放马畜，兼有河水”(有党河、疏勒河)，又是传统的屯田区，控扼地方，诸处遣用，“俱属有益”，议准“派往官兵造城屯田”[179]。
雍正元年(1723年)，又议准:“布隆吉尔驻扎官兵，俸饷由内地转输，多费不便，前者赤金卫、柳沟所(赤金、柳沟二地均在嘉峪关外，今玉门市西北，其地有赤金河、疏勒河，疏勒河又名“苏赖河”、“布隆吉尔河”)等处，常募人种地，今于每营拨余丁二名，每丁官给牛二头、籽种四石，口粮三石，次年给半，三年但给籽种之半，嗣后毋给。其田即为耕者恒产。无论米麦青稞，计收三石，以为兵丁月饷。布隆吉尔增设一卫守备，沙州增设一千总，令专管种地事务。”[180]这是在募民垦种的基础上，重兴兵屯。
雍正二年(1724年)，因“西宁、布隆吉尔地方遥远，愿往垦地者少”，所以“议将直隶、山西、河南、山东、陕西五省军流人犯，连家口发遣之人有能种地者，令其前往开垦。初到之时，地方官拨给地亩，动支正项钱粮采买籽种、牛只分给之。其应征粮草，照例于三年起科”[181]。这是带有强制性的、又兼有一定优惠条件的罪犯迁移(遣屯)之一例。
雍正六年(1728年)议准:“宁夏所属插汉托辉地募民垦种。宁夏东北插汉托辉地南北延袤百有余里，东西广四五十里、二三十里不等，东界黄河，西至西河，其地平衍，可垦为田，遣大臣会同督抚浚治河渠，召民垦种，官借建房、牛具、籽种之资。凡陕西各属无业民户愿往者，计程途远近给与路费。每户按百亩，以为世业。”[182]同时谕令文武官员、缙绅“身先倡率”，“均当踊跃从事，争先垦种，不可观望因循，躭延善举”[183]。
随后，又于雍正七年(1729年)议准了安西州所属沙州垦民“牛骡倒毙、给银买补”条例；雍正八年(1730年)议准了沙州新垦地“宽限起科”条例；雍正十年(1732年)议准了安西州所属瓜州“筑堡造房，给与口粮牛种”，“就近招民屯种”条例，以及“边地屯田事宜”；雍正十二年(1734年)议准了凉州府镇番县所属柳林湖“招民开垦、兴办屯田”条例；乾隆元年(1736年)议准了瓜州回民“宽限偿还籽种、口粮、银两”条例(乾隆三年又议准免还)，等等[184]。
综上，可以看出，向甘肃的移民，就其移民方式而言，是一般移民和遣屯、民屯、兵屯的结合；就其移民区域而言，尤其注重甘肃北部、西部、西北部诸沿边区域，这些地区除了军事意义外，也大都具有较好的水利和自然经济条件，特别是形成了沿河西走廊由东向西伸展的点线结合的移民屯垦格局；就其移民优惠措施而言，则包括了建立房屋住处，给予路费盘缠、口粮、籽种、牛具、牛羊骡、皮衣皮帽等物品以及相应银两，承认土地所有权，颁给关防印信，宽限起科，宽限偿还甚至免除所借粮、银等方面。
应该说，康熙后期以来向西北地区(主要是甘肃)的移民与兴屯，具有重要的意义，它不但在西北用兵之时，填实了边区，做到了屯、战结合，而且新垦地的粮食作物收获，解决了一部分军粮所需，减少了远道转输军粮的劳费。[185]同时，在移民政策、移民兴屯方式等方面，也为向新疆的移民提供了经验。
向新疆的移民与屯田，在康熙后期已经开始，如康熙五十四年(1715年)议准:“哈密地方，可以耕种，令将军席柱、尚书富宁安将西吉木、布隆吉尔等处勘明具奏。”康熙五十五年(1716年)议准:“勘明哈密所属布鲁尔、图古里克接壤之处，并巴里坤、都尔博勒金、喀喇乌苏及西吉木、达里图、布隆吉尔附近之上浦、下浦等处，俱可耕种，应各令人耕种，给予口粮、牛种。再，兵丁有原耕种者，亦令耕种，俟收成后，以米数奏请议叙。”康熙六十年(1721年)上谕:“吐鲁番现驻官兵，其可种之地甚多，总督鄂海、按察司永泰，著往吐鲁番地方种地效力。”[186]康熙六十一年(1722年)，议政大臣等遵旨会议:“见今吐鲁番驻兵种地，多积米粮，甚属紧要。蒙圣恩赏给吐鲁番种地人等牛羊，又令哈密回人等一并垦种，于军务愈有裨益。”[187]雍正八年(1730年)上谕:“吐鲁番回目额敏和卓屯田种地，恭顺效力，甚属可嘉。……额敏和卓赏缎二十匹，其种地效力之回民，赏银二千两。”[188]乾隆元年(1736年)议准:“哈密回人，每年官给籽种五百石，收获时纳米四千石，每石赏银一两。现今大兵既撤，哈密止驻兵五千，从前运到米，尚存二十万石有零。自今年为始，免令回人纳粮。”[189]乾隆七年(1742年)，又议准哈密所属蔡巴什湖地区“回民屯田章程九条”，将原兵屯地亩，“租于回民耕种”，并拨给牛骡马匹籽种。[190]
康、雍年间以迄乾隆初年，对新疆的移民与屯田，均有一定的优惠措施。但是，当时西北局势不靖，移民数量很少(包括甘肃人民的外迁和回民的内迁)，主要是当地驻军的兵屯，屯田地区也限于邻近甘肃的巴里坤、哈密、吐鲁番地区，在一定程度上，只是同一时期甘肃移民与屯田的外延。[191]
新疆的大规模移民与屯田，是在乾隆年间“平准战争”结束、统一新疆之后(乾隆二十年基本平定北疆，乾隆二十四年平定南疆)。
乾隆二十年(1755年)，清军进军伊犁、统一北疆之后，天山北路的屯田随之展开。乾隆二十一年(1756年)奏准:
巴里坤至济尔玛台、济木萨、乌鲁木齐、罗克伦、玛纳斯、安济哈雅、精(晶)河等处，俱有地亩可资耕种。伊犁附近地方，约有万人耕种地亩，空格斯、珠勒都斯等处，可耕之地亦多。现在伊犁有回人三千余名，令巴里坤办事大臣及甘肃抚臣，派出绿旗兵一百名，委员酌带籽种、农县、耕牛，于明年正月内前来，分别按地酌给耕种。俟试看一年，再行办理。[192]
上揭资料提到的地名难免生疏，但对照清代的新疆地图，可以清晰地看出，这是沿天山北路，东起东疆门户巴里坤，沿传统的“西大路”，中经木垒、古城、济木萨、阜康、乌鲁木齐、昌吉、呼图壁、玛纳斯、乌苏、晶河，直至伊犁的由东向西伸展的屯垦规划格局。
天山南路(南疆)的屯田也渐次展开。乾隆二十三年(1758年)奏准:
辟展、鲁克察克、吐鲁番，除官兵及回人屯种外，因水乏无可开垦。吐鲁番西百余里，通哈喇沙尔(即“喀喇沙尔”)托克逊城，水颇充足。再，哈喇沙尔通库车、阿克苏大路，旧系额鲁特回人垦种，海都河水甚足，乌鲁木齐水亦足用。现于哈喇沙尔派兵二千四百名，乌鲁木齐原派兵五百名，增派五百名，托克逊与辟展、鲁克察克相近，量增兵五百名，辟展仍派兵四百名，共需兵四千三百名……[193]
这里有关天山南路的屯田规划，也是由东向西伸展，东起哈密，由三间房、十三间房进入吐鲁番盆地，中经辟展、鲁克察克、吐克逊，进入喀喇沙尔地区，再向西经库车、阿克苏，直至乌什，正好与北路遥相对应。
由这种天山南北路的屯田规划格局，逐布形成了巴里坤、古城、乌鲁木齐、伊犁、哈密、吐鲁番、喀喇沙尔、乌什等几个大的屯垦区。[194]
关于新疆屯田的形式，彭雨新先生在其所著《清代土地开垦史》一书中，列举了兵屯(附“遣屯”)、回屯、户屯、旗屯四种，冯锡时在《清代新疆的屯田》一文中，列举了兵屯、遣屯、户屯、回屯、旗屯五种[195]，约略相同。这五种形式的屯田，似可进一步归结为三种，即:兵屯、民屯、遣屯。
就移民的角度而言，不同形式的屯田，与移民的关系也不尽相同。
兵屯在最初实行的是绿营、八旗士兵的轮番屯田，一般地说，这种屯田与移民没有多大的关系。但是，乾隆年间议准的“携眷屯田”制度，就与移民有关联了。经检索《清高宗实录》，最早谕令兵丁携眷屯田的时间是乾隆二十三年(1758年)三月，上谕称，乌鲁木齐、鲁克察克屯田，令索伦兵丁前往，“来年再将伊等眷属移去，料伊等自必情愿，至拣选兵丁时，若户口多者，恐其亲属相离，毋庸派往，惟小户单丁为善”[196]。十月，上谕又称:“现在派往乌鲁木齐屯田兵丁，已至一万数千，所垦地亩，亦必广阔。目今军营事务俱有就绪，此项屯田，如有情愿携带家口者，即行准其带往。伊等既有家口，则分地垦种，各安其业，而生聚畜牧，渐与内地村庄无异。其不愿携带者，亦不必抑勒勉强，听其自便可耳。如何酌给盘费，俾兵丁不致拮据，著传谕该督黄廷桂酌量妥协。”[197]这里已经指出了携眷屯田可以安业生聚的优越性，并令酌量筹给迁移眷属的盘费。
乾隆二十六年(1761年)，议准屯田乌鲁木齐的绿营官兵“移家居住”，除加给屯田兵丁的“盐菜口粮”外，所有迁移眷属，“按其程途远近，给与车辆口粮”[198]。
乾隆二十七年(1762年)，谕令察哈尔、厄鲁特兵丁携眷前往伊犁屯田，并“编设佐领，给与孳息牲只，仍先给口粮，以资接济”[199]。
乾隆二十八年(1763年)，先是谕令凉州、庄浪等处官兵“携眷迁移”伊犁屯田，并称:“官兵三四千名，合之家口，不下万人，所有营房粮饷，俱当预为备办。”[200]接着，又议准在呼图壁地区的携眷屯田，筹盖房屋6000间，并备足所需农具、籽种、口粮。[201]同时，还议准了“索伦、察哈尔兵挈眷移驻伊犁事宜”，包括“每户派给羊二十五只，二三户合给牛一只”，“盐菜银一年内准支，开垦赏籽种，收获前准给口粮，大口日八合三勺，小口半之”等条款。[202]
乾隆三十二年(1767年)，因“伊犁地方辽阔”，又议准“陆续添派驻防满洲、锡伯、索伦、察哈尔、厄鲁特携眷官兵，及屯田回民，将及二万户”[203]。
乾隆四十三年(1778年)，又再次重申了各屯区的“携眷屯田”制度:
伊犁屯田兵丁三千名，俱系陕甘两省各绿营兵丁内戍守，五年一次更换(按:有些屯区系三年一换)，给予收使银两，每月复给盐菜银，甚属烦费。哈密、巴尔库勒、乌鲁木齐至玛纳斯各处屯田绿营兵丁，已俱改为携眷驻防，甚为妥便。今伊犁屯田绿营兵丁，亦应仿照哈密等处携眷兵丁之例办理，以期一劳永逸。……伊等既得携眷永居，不但有裨屯田实效，将来子弟繁多，添设土户，亦复有益边疆。而各项费用，可归节省。应即移咨陕甘总督，酌量分别移扎。再，库尔喀喇乌苏屯田绿营兵丁，现在亦系五年一次更换，俟伊犁驻防兵丁办竣后，再行酌照新定章程一并办理。[204]
至此，在新疆各大屯区，官兵携眷屯田已成为常例。
从上揭史料也可看出，为了携眷屯田的实行，曾陆续制定了官费搬眷，建造房屋，分地垦种，给与牲畜、口粮、农具、籽种等优惠措施。这些措施的实行，不但安定了边疆地区屯田官兵之心，而且有利于屯田官兵眷属的移往。从各地新移入的屯田官兵眷属，也成为乾隆年间新疆地区移民的主要来源之一。同时，“携眷常驻”制度，既在一定时间内稳定了兵屯制，又与后来兵屯向民屯转化有着内在的联系。也正是由于携眷屯田的实行，至乾隆末年停止“官为搬眷之例”时，“凡移来兵丁眷口，及携眷出口户民、佥妻发配之遣犯人等”，已是“习俗相安”，“互为婚姻，地广生繁”。[205]
遣屯，或称“犯屯”，也是传统的向边疆地区的移民措施之一。
乾隆帝认为，在内地“生齿渐繁，食货渐贵”，在新疆又“边陲式廓，地利方兴”之时，遣犯人前往新疆屯垦，是“以新辟之土疆，佐中原之耕凿，而又化凶顽之败类为务本之良民，所谓一举而数善备”[206]。基于此，乾隆年间以来，曾不断地将犯人遣往新疆，其值得注意的措施有如下数端:
一是鼓励犯人家口一同前往。如乾隆三十一年(1766年)，针对原有定例“发遣应携眷属者，准给官车、口粮，不应携眷而自愿携眷者不给”，军机大臣等重新议准:“乌鲁木齐地属边陲极远，该犯有例不携眷而情愿携眷者，若非官为料理，势必无力携往，请照阿桂所奏，不分例应携眷与否，凡携眷者，一并给与口粮、车辆。”至于原先遣犯未携家口，而现在又情愿搬移家口前往者，“即行该省督抚，将伊等家眷，照送遣犯例，办给口粮，车辆”[207]。
二是分给遣犯地亩、口粮、籽种、农具等。如乾隆二十七年(1762年)，上谕军机大臣等:“旌额理奏称，‘发往乌鲁木齐屯田遣犯等，请先给屯地十二亩，与兵丁一体计亩纳粮。伊等亦有携眷者，酌给地五亩，自行开垦，其未收获以前，官为养赡家口’等语。著照所请行。”[208]乾隆三十一年(1766年)，陕甘总督吴达善上奏疏称，在巴里坤屯田的遣犯，“每名额地二十二亩”，“现在种植有效，宜广为添垦”，请将甘肃沙州的遣犯，“就近拨赴巴里坤，随兵耕作。所需籽种、口粮、农具、牲畜等项，悉照现在该屯遣犯之例，一体办给”。得旨:“好。”[209]
三是将勤于耕种、有所贡献的遣犯与屯田兵丁一例奖赏。乾隆三十三年(1768年)，上谕称:“伊犁、乌鲁木齐等处种地兵丁，收获粮石已至应行议叙赏赉分数，经朕俱施恩将官员议叙、兵丁奖赏。其乌鲁木齐种地之民人及遗犯，虽非屯田官兵可比，该管官员并无分别，理应一体议叙。至种地之民人、遣犯等如果竭力耕种，所收粮石至分数者，亦应于多收粮石内量加奖赏。嗣后，新疆各处种地民人、遣犯所收米石，如及应赏分数，俱照此办理。”[210]随后，又议定了不同屯区、不同身份(兵丁、遣犯及管理官员)收获粮石的议叙、奖赏及惩处标准。[211]从其奖赏标准来看，遣犯反而比兵丁更易于受到奖励(参见表5-4)。
表5-4
兵丁与遣犯奖赏标准比较
四是准许遣犯在一定年限内转入民籍。如乾隆三十一年(1766年)，经军机大臣等议准:“其能改过者，拟定年限，给与地亩，准入民籍。”[212]次年又议准，编入民籍的遣户，“照内地户民之例，编立保甲”[213]。乾隆三十五年(1770年)，又补充规定，单身遣犯，若能“悔过迁善，尽心屯种”，亦可“照前定年限，与有眷者一体为民”[214]。仅乌鲁木齐一地，乾隆三十七年(1772年)，即“拨入民籍之遣犯一百三十二户”[215]。
凡此遣犯移民措施，多有其独到之处。尽管遣犯在服刑期内受到严厉的管束[216]，但是由于上述措施的贯彻，还是能够鼓励遣犯屯田的积极性，遣犯携眷和遣犯改入民籍，又使移民数量不断增多。
民屯，也就是迁移人民进行屯田，与上述兵屯、遣屯相比，它更是一种完全意义上的移民。
在乾隆初次平准之役结束之时，乾隆帝已经谕令:“伊犁等处，可种之地既多，酌量遣派内地兵民前往屯粮，照安西地方之例办理。”[217]此后，有关谕令和政策频颁，各处回民和内地人民也不断移往。
迁移回民屯田，大致在乾隆二十五年(1760年)走向正规，该年，参赞大臣舒赫德奏称:“伊犁屯田，初次遣回人三百名，……来年自应多为遣往。……现因各城伯克来阿克苏之便，会议派出回人五百户，计阿克苏一百六十一户，乌什一百二十户，赛哩木十三户，拜城十三户，库车三十户，沙雅尔十三户，多伦一百九十户，于来年二月，办给籽种、器具，携眷前往。其行走口粮及收获以前食用，按期接济。”[218]乾隆二十六年(1761年)，上谕称:“伊犁再增回人千余，生齿更觉繁盛，亦于伊犁生计有益。且裁减绿旗兵丁，既省内地之力，而回人田作，亦较胜旗兵。”[219]乾隆二十七年(1762年)，参赞大臣阿桂奏称:“叶尔羌等城回人，续请移居伊犁者二百十四户，现交阿奇木伯克茂萨等安插。年力精壮者，给籽种、牛具，令往屯田。”[220]乾隆二十八年(1763年)，伊犁将军明瑞奏称:“应派各城种地回人一千五百户，派出阿克苏二百七十户，乌什二百户，喀什噶兵三百户，叶尔羌、和阗四百户、赛哩木、拜城一百三十户，库车、沙雅尔一百五十户，喀喇沙尔、多伦五十户。”[221]乾隆二十九年(1764年)，明瑞又奏:“臣等将迁来伊犁回人三千二十户，交阿奇木公茂萨派往各处屯田，……嗣后即再添一二千户，亦可自容。”[222]同年，上谕称，所有迁移回民的衣服、路费，亦“概从官办”[223]。乾隆三十年(1765年)，明瑞又奏:“各域迁移屯田回人，共一千七百九十六户，俱陆续到齐。所需口粮，除五月以前照原奏给发外，尚需一月口粮，交吐鲁番公茂萨通融办理。其回人所带牲只，即为屯田之用，不足，再为拨补。”[224]
短短几年，迁移回民屯田已形成高潮。仅据上揭，迁移回民已达数千户[225]，对迁移的回民，除整装费、路费外，也同样分拨土地，给予口粮、籽种、农具、牲畜等。
至于内地人民迁移新疆，大致在乾隆二十六年(1761年)开始实施。乾隆帝认为，如果“令腹地愿往无业流民量为迁移，则垦辟愈广”，于是，“传谕杨应琚，令其将如何招募前往，俾垦种日就展拓，兵民渐次蕃庶，及作何令其分起派往之处，详悉妥议具奏”[226]。陕甘总督杨应琚遂遵旨办理，据称:“肃州、安西二处，招募贫民二百户，定于本年十月料理前往。又高台县招民十六户，肃州招民四十四户，此外河西一带尚有数百户情愿挈眷前往。又山西临晋县民卢文忠一户情愿自备资斧前往，颇知急公，仰悬赏给监生顶戴，以示鼓励。”[227]乾隆二十七年(1762年)，又从张掖、山丹、东乐等县招民200余户，除“指给地亩开垦”外，并每户给马一匹，折价给银8两，“同前奏明赏给盖房银，折交米面一石，分年完纳”[228]。
乾隆二十九年(1764年)，据杨应琚奏称，“若照前办送之例，给与车辆、口食，则河西一带附近新疆之安西、肃州、甘(州)、凉(州)等处，大概招募一二千户，可以不劳而集……不特迁移户口，谋生有路，且可使河东无业贫民以次迁移佃种，诚为两便”[229]。同年，杨应琚还奏称，在筹划巴里坤北山一带募民耕种之时，先期修治渠道、筑建土堡，“户民陆续齐至巴里坤，因见有堡可居，有渠可灌，倍加欣喜。从此闻风接踵而至”[230]。兴修水利可能对移民具有较大的吸引力，正是由于巴里坤地区不断修治旧渠、开挖新渠，引黑沟之水灌垦，杨应琚在乾隆三十年(1765年)再次奏称:“认垦者闻风趋赴，自二十六年至今，共垦地三万八千余亩。”[231]
乾隆三十年(1765年)，“肃州申报招民八百余户，高台县四百余户”，分别“在呼图壁、宁边城、昌吉、罗克伦等处，查明余地，给与车辆口粮，送往安插”。[232]
乾隆三十一年(1766年)，巴里坤总兵德昌上奏“筹办穆垒(即“木垒”)屯田事宜”(共五款)，其一称:“穆垒迤西一带，水泽有大有小，兹就水泽易周处，自吉尔玛泰至特纳格尔，计可垦田八万余亩，安插民人二千六七百户。本议以本年屯田粮石，建盖房间，止备明岁招募二百户之用，未免规模狭小，请于戊子年(乾隆三十三年)起，每岁招移三百户。俟积贮有余，随时广为招徕。”其二称:“现在招徕户民，每户有兵盖土房二间，无庸给修房银。其每户给农具一副、马一匹，令巴里坤同知豫办。但该处马匹无多，请改办牛只。”[233]同时，陕甘总督吴达善也上奏“穆垒安户章程”，主要包括在移民中编立里甲，移民计户认垦(每户30亩)，设立文官管理户民等内容。均经议准。[234]
上述可以看出，从内地(主要是邻近的甘肃)迁移无业贫民到新疆垦田耕地，也包括了诸多优惠措施，正像移民所呈称的那样:“我等俱系内地无业贫民，蒙恩赏给口粮，移居乌鲁木齐，所有农器、籽种及种地马匹，俱系官办，准分年完项。”[235]另外还有兴修水利、给予盘费、划拨土地、安置住房等。这些都与迁移兵丁眷属、迁移回民大致类同。不过，应该指出的是，有些粮石及经费的拨给，是在动用前此兵屯的积累，这也标示着在民屯渐次兴起之时，兵屯已取得相当成效。
优惠的移民政策，使移民接踵而至，荒田渐辟，[236]上述已有所揭示，另据徐伯夫的统计，至乾隆四十年(1775年)，乌鲁木齐、宜禾、昌吉、伊犁、阜康、奇台、玛纳斯等地，民屯土地已达278257亩，移民人数达72023人。[237]
也正是由于移民和屯垦，使新疆渐改景观。还在乾隆二十九年(1764年)，参赞大臣绰克托在描述乌鲁木齐的情景时说:
民人等移居以来，伐木采煤，养育鸡豚，竟成村落，与内地无异。[238]
到乾隆三十七年(1772年)，据陕甘总督文绶的亲身所历，巴里坤至乌鲁木齐一线，更是一派繁庶景象:
于八月十五日出嘉峪关，由安西至哈密。九月二十六日，过南山口，由东达巴、松树塘、奎苏、石人子，而抵巴里坤。时当秋成之后，城州禾稼盈畴，天时、地利、人和、大有等渠，屯田甚广，颇为丰美；城关内外，烟户铺面，比栉而居，商贾毕集，晋民尤多。臣留心谘访，其商贾中之有资本者，已多认地开垦；其艺业佣工穷民，因乏生理资本，未经呈垦。而该处地广粮贱，谋生甚易，故各处民人，相率而来，日益辏集。
……又西行，即木垒河、东西吉尔玛泰、奇台、东西格根、吉布库、更格尔等处。南面一带，山如屏障，自春入夏，积雪消融，近山各处，渠水充足，向设八屯。自乾隆三十二年以来，据民垦出良田三万四千余亩。又木垒一带、英格布喇及东中西泉等处，商民种地数千余亩。又奇台、东格根、吉布库，官兵屯田万有余亩，内地商贾、艺业民人，俱前往趁食，聚集不少。而该地屯田民人，生齿繁衍，扶老携幼，景象恬熙。此巴里坤所属地方民户蕃庶情形也。
又西行，即吉木萨地方，隶于乌鲁木齐，所属三台、紫泥泉子、特纳格尔，而抵乌鲁木齐，天气和暖，地土肥美，营屯地亩日以开辟。兵民众多，商贾辐辏，比之巴里坤城内，更为殷繁。
又西行，即昌吉、瑚(呼)图壁、玛纳斯等处，其地肥水饶，商贾众多，计与乌鲁木齐相似。
约计乌鲁木齐所属，连年在外招募户民，及内地送往户民，共垦有营屯田地三十余万亩，颇为殷足。年来往彼贸易之民，日益众多，是以乌鲁木齐、特纳格尔等处，商民请移眷来屯，业经乌鲁木齐大臣巴彦弼等奏明，于上冬搬移在案。……此外，在彼乐业垦田，及佣工艺业之人，连年生聚，日益众多。即在彼为民遣犯，亦无不各安耕凿，积蓄成家。此乌鲁木齐所属地方饶裕情形也。
臣往来新疆，时遇负担之民出外趁工佣食，询之，据称新疆地广粮贱，佣工一月，可得银一二两，积蓄稍多，自请移家。诚如圣谕，关外屯政日丰，所在皆成乐土，小民知利之所在，无不争先往赴，久而相安成习，邀朋携侣，熙攘往来，各自适其谋生之乐。圣主筹虑边氓生计，烛照无遗，洵有如臣途次往来所见者。[239]
之所以不厌其烦地引述文绶的上疏，是因为其确能说明问题。细心阅读，还可以进一步看出，由移民就垦带来繁庶之后，商人、雇工、手艺人等也纷纷奔赴新疆，这些“流动人口”一旦“积蓄稍多”，又“自请移家”，成为新的移民。这正是连锁式的移民开发效应。
当然，新疆作为处女地的开发，土地还可进一步开垦，水利还可进一步兴修，移民还可进一步招募，上述措施与成效也远未臻完善，一如文绶所说:“屯田虽已广辟，而余地犹未尽垦；泉流虽已疏浚，而沟洫犹未尽开。欲期地无弃壤，民无遗利，必须于内外各处并行招募。”基于此，文绶在上揭奏疏中又提出了数条措施:
第一，“新疆各屯，商贾、佣工、艺业民人甚多，应请就近招徕垦种”。这包括三个方面的内容:一是富有者可以出资雇工，尽力承垦，垦熟土地即为己业；二是贫穷者每户给地30亩，并给农具、籽种，接济口粮，酌借马、房银两；三是呈垦土地，六年后升科，每亩纳粮八升，先前借给口粮、房马价银等，分年扣还。
第二，“新疆可耕地亩，应指明地名，广为晓示，以便农民往垦”。这是因为，新疆地域广阔、地名复杂，何处有可垦之地，何处有待垦之地，何处可容纳多少民户等，一般民众不易知晓，应逐一查明，并令各地方官广行晓谕，“如此则民知趋向，呈垦亦为便易”。
第三，“嘉峪关本属内地，应请每日晨开酉闭，以便农民商贾前往关外，广辟田畴”。内地人民奔赴安西、新疆等地，嘉峪关是其必经重要关口，原先，“关吏循照旧例，仍行常闭，凡有经过者，俱查验年貌、询明姓名注册，方得开关放行，不免守候稽延之累。在关外立业垦田者，既愿招致亲朋，内地无田可种者，亦颇相携出门，乃皆阻于一关”。此后，每天大开关门，除“进关者仍行盘诘”外，“出关者听其前往，不得阻遏农民”。
第四，“乌鲁木齐大路数处，应请修治宽阔”。凡“石壁夹峙甚狭、行车颇艰”之处，一概出资加以拓宽整治，以使农民往来顺达。
以上数条措施，均经军机大臣等议准。[240]
此后，仍不断“设法劝导”内地人民移往新疆，“愿往新疆种地者”也为数不少，如乾隆四十一年(1776年)有642户，[241]乾隆四十二年(1777年)有1540户，[242]乾隆四十三年(1778年)，有张掖、武威、平番、镇番、肃州、靖远等州县“无业贫民”若干户，[243]乾隆四十四年(1779年)，有1887户；[244]等等。这一方面是进一步实施招民政策的结果，另一方面也与清廷削减兵屯、发展民屯的总体规划相吻合。从表5-5所列兵屯、民屯亩数的沿革变化也可反观移民趋势[245]:
表5-5
乾嘉年间新疆兵屯、民屯比较
截至嘉庆以前，新疆的移民以及兵屯、民屯的重点，主要在北疆地区。道光年间平定张格尔叛乱之后，南疆地区又在原有屯田的基础上大规模地发展民屯并实行招民措施，在南疆由东至西的辟展、鲁克察克、吐鲁番、伊拉里克、喀喇沙尔、库车、阿克苏、乌什、巴尔楚克、喀什噶尔、叶尔羌、和田等地，“开地益多，招垦愈众，不惟屯粮可供兵糈，且于边防有裨”[246]。屯田得到相当程度的发展，军粮的远途转输得到缓解，清廷的财政压力有所减轻。至于南疆招民的一些优惠办法，基本上仍是原有政策的重拾。
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