一、钱粮征解的相关问题
乾隆《大清会典·户部·田赋》在叙述田赋征解时说:
凡直省田赋，由州县官征解，布政司执其总而量度之，或听部拨解京，或充本省经费，或需邻省酌剂。岁陈其数，析为春秋冬三册，由巡抚咨部。春二月，秋八月，冬十月。部受其计簿，核其盈绌，授以式法，列其留存、拨解之数，以时疏闻，以定财用出纳之经。
这只是概其要而言之，钱粮的征解事实上包括了钱粮催征、运解京饷(起运)、运解协饷(协拨、拨协或协济)、选委解官、防护饷银、收粮上仓、运解漕粮、漕粮改折、钱粮催科考成等内容。有些问题具有关联性。在这里，我们主要分析两个问题:一是在钱粮催征过程中胥吏的盘剥及其限制，二是钱粮催科考成的制定与更改。[1]
1.胥吏的盘剥及其限制。陈支平已经指出:“中国封建社会传统的税收政策，是以个体生产者(个体家庭)为直接征收对象的，而不似西欧封建社会那样由诸侯庄园主附庸进贡的方式来支持皇室。然而，中国的中央集权者们并不能从个体生产者那里取得赋税，于是，一个庞大的官僚阶层，便成了沟通封建国家中央政府和个体生产者之间赋税转移所必不可少的中间环节。因此，中国封建社会的赋税徭役系统，实际是由三个层次所构成，即中央政府皇帝——官僚阶层——个体生产者，个体生产者把赋税徭役上纳给官僚阶层，由官僚阶层转达于国家中央政府和皇帝。这种三层次的赋税系统为官僚阶层们谋取经济利益造就了良好的条件。也就是说其赋役系统自身就孕育着官僚地主们与封建国家争夺经济权益的必然性。”[2]官僚阶层，特别是府县官员，接近税源利地，借催征、解纳钱粮之机而刮财射利、贪污中饱已是众所周知。但尤其值得注意的是，胥吏这一个重要的阶层，虽然不在封建官僚流品之内，但“位卑”而不“权轻”，“有司派征钱粮，皆假吏胥里书之手”[3]，甚至有这样的说道:“小民之畏书吏甚于畏官，而其畏粮差，甚于畏书吏，盖粮差者执役至贱，人品极于下流，视舞弊为本分，以勒索为惯常。”[4]他们实际充当着粮册编造、催征钱粮、摊派徭役等角色，其在催征钱粮过程中的种种盘剥、贪婪行径也就与非法征收、额外勒索联系在一起。
关于此，清初臣僚已是议论纷纭。
冯杰称:“臣目击黎元疾苦……如征赋一事，往时‘赤历’必由道府查算用印，以防暗加；今赤历多不由道府印发矣。里长领散户，由前开应征则例，后开本户地粮，照单封纳，今州县多不给散户，由奸胥上下其手，谁其问之?往时见役催里长，里长催花户，近多用衙役执催单，所索酒饭钱、脚力钱，又有捱限钱，常倍于本贫户之正银者。”[5]
陈之遴称:“窃惟天下有司剥民之术大要，应征钱粮数目不使民知，任其(胥吏)明加暗派，敲扑侵肥，(小民)无凭申诉。”[6]
熊一潇称:“钱粮一项，万绪千端，势必假手吏胥……吏胥自权在手，一味玩弄，任意侵渔。”[7]
慕天颜在《请永行均田均役疏》中也曾历数差役使之害:“差役之为害，本司前经列示，而州县独于粮里之中为尤甚，如图差、区皂、经催、分管等名色，各有不同，总一役而异其名也。因上行革去此等差名，遂易一称呼，人仍其旧，此辈盘踞衙门，承袭顶首，粮户甲催供其鱼肉，秋收夏熟饱其鲸吞，一认役必开派使用数端，一开仓必妄取公费几两，而包收侵啖，必累重征，赴限应差，又索东道，此坐图之差扰也。而承票拘拿之虎役，更有甚焉，摘一户名，先索见面钱，临比时，完者亦云代候比较，勒索酒钱，若未完者，则害不可名状矣。带比受杖，则有手轻钱、照料钱，正身营脱，则有买嘱钱、代杖钱，身经痛苦，复要知会该房，一票未销，再发签差，催皂层见迭出，而前欠一两，用费至二两。”[8]
何承都在《条陈赋役利弊疏》中则总结出“征比、支销、借题”三弊，其征比之弊云:“夫征比款件，一依部文，然长吏追呼，愚民奚知?胥执簿以敲，惟恐或后；一履吏之庭，鞭扑笞责，魂惊魄悸，安敢诘而问焉。追比已盈，吏收券而焚之，小民即控诉抢吁，而已无案可结矣。上下相蒙，百姓朘骨。”
赵廷臣在《请定催征之法疏》中又揭示了催征八弊:“恶劳喜逸，不亲簿书，一也；假手户书，任其作奸，二也；止核里欠，不稽户欠，临比不清，移甲为乙，三也；里立图差，责比催办，入乡叱哮，坐索酒食，欠者贡金，完者代比，四也；一月六卯，限勒期迫，四乡之民，仆仆道路，公私咸误，五也；见征带征，并日而比，民无适从，而皆拖欠，六也；军需不可缓也，而开征则数溢于军需，协饷不可缓也，而追比则过倍于协饷，起、存宜有后先之分也，而催征则无分起、存，七也；棰楚列于堂下，拶夹并于一刻，小民畏一时之刑，有重利称贷、减价变产而不顾者，虽明知剜肉医疮，且救目前，不复计死，八也。”同时，“八弊之外，又有坐管经承之费，有坐差摘追之费，有奔比赴比之费，有守候应比之费，有转限宽比之费，有请人代比之费”。因此，赵廷臣感叹道:“小民止有此膏血，多一分之旁费，必至少一分之正供。坐此积弊，粮终不完，而民日以困；不特民困，官亦受累。然则，催科非能病民，而以催科病民者，不得其人与法也!”
此外，姚文然的《请除折漕混冒疏》，陆世仪的《论赋役》，曾王孙的《勘明沔县丁银宜随粮行议》等又分别揭示了胥吏在征漕、差丁过程中的“上下其手”、“表里为奸”[9]。
在盐课、关税、杂税的征收中，胥吏的盘剥与贪婪也很突出，兹再各举一例。
吕星垣在《盐法议》中曾针对盐政弊端提出了“盐法六议”，即所谓:“励官廉以清源”、“严功过以督捕”、“恤商本以藏富”、“恤丁力以培本”、“通引额以裕课”、“谨私渡以防漏”，这六个问题都与“胥吏通线索”、“胥吏蹈瑕，格外需索”、“胥吏上下其手”有关。[10]
徐旭龄在指摘关政之弊时称:“今日民穷极矣，所恃通财货之血脉者，惟有商贾，乃今商贾以关钞为第一大害。臣推原其故，总由于官多、役多、事多，有此三患，故商贾望见关津，如赴汤蹈火之苦也……至旧役盘踞，屡经严禁而如故者，各关既就近招募，则此辈衙门情熟，易于上下相蒙……有子供役，而父在外收银，弟供役，而兄在外需索，不惟旧役不能禁，一役反化为二役矣……”[11]
黄六鸿在言及杂征时说:“催征有法，而百姓不得受其累；比较有法，而胥里不得播其奸……杂课之于田房当税，乃有力之交易，吾虽栉比而稽，尚无损于心肉。至如牛驴等项，小民日用之需，若翼征蹄算，贾贩将裹足不前，民用因之日缩而价腾；牙行身帖，市侩养生之具，彼终岁早夜奔驰，不惮严霜烈日而仅获此蝇头，以活父母妻子。尤必剜筋剔髓，而诛索无遗，是官与胥争搏蚀于小民矣。”[12]
胥吏在催征赋税钱粮过程中的盘剥及非法行径，无疑会对正常的钱粮征收带来弊害，种种弊害的产生，有的是地方官“蒙蔽不知”，有的则是地方官与胥吏、差役、里长等“通同作弊”。
对于上述弊端，清廷曾采取过许多措施加以限制。在上揭顺治元年(1644年)八月户科右给事中冯杰的启本上，摄政王曾经朱批:“这本说除害事情，亦有可采。里长照旧催粮，不许衙役下乡滋扰。该部即与议覆。”这是最早的措施之一。其他措施，兹根据《大清会典事例》简要排列示之[13]:
顺治十年(1653年)题准:“州县官不许用孤贫衙役，恃老行凶，不乡催征。”又题准:“令各关差刊示定例，设柜收税，不得勒扣火耗，需索陋规，并禁关役包揽报单。”
顺治十二年(1655年)覆准:“江南财赋繁多，经征诸役，包揽侵渔，保长歇家，朋比剥民，令严行查访，勒石永禁。”
顺治十七年(1660年)题准:“有钱粮已完，吏役混开者，果属冤抑，许诉理开复，经手官役及院、司、道、府分别议处。”又题准:“盐船过关，止纳船料，如有藉端盘验、额外苛求者，以枉法治罪。”
顺治十八年(1661年)覆准:“州县征收钱粮，务将各区花名缮造粮册，使纳户细数与一甲总额相符，易于摘催。又，州县官不许私室秤兑，各置木柜，排列公衙门首，令纳户眼同投柜，以免扣克。又覆准，布政司及州县征收钱粮，均遵部颁法马秤兑，毋令奸胥高下其手。”
康熙九年(1670年)题准:“各关招募书吏，不许旧役更名复充。”
康熙十三年(1674年)覆准:“州县应征钱粮，许司、道行文，立限催提，不得差役扰害。”又题准:“凡正身衙役及额定贴写帮差之外，有白役随所差衙役吓诈，未能查出之官，罚俸六月，若官员知系白役，于定数之外滥留应役，发给牌票，差遣公事，婪赃累民，按其所犯赃数，一两以下者，将本官降一级调用，一两以上者，降二级调用，十两以上者，革职。”
康熙十八年(1679年)定:“各处关差，如有将不应纳税之物额外横征，差役四出，踞津滥税，扰害商民者，该督抚即行题参，若不题参，事发照不揭报劣员例处分。”
康熙二十五年(1686年)题准:“衙蠹害民，令督抚访拿，司、道、府、州县等官举报。若司道府州县等官不报上司，照徇庇例降三级调用；不行题参之督抚，罚俸一年。其访拿衙蠹并赃私数目，年终造册题报。”
康熙二十八年(1689年)覆准:“州县催征钱粮，随数填入印票，一样二联，不肖有司与奸胥通同作弊，藉名磨对稽查，将花户所纳之票强留不给，遂有已完作未完，多征作少征者。今行三联印票之法，一存州县，一付差役应比，一付花户执照。嗣后征收钱粮豆米等项，均给三联印票，照数填写，如州县勒令不许填写，及无票付执者，许小民告发，以监守自盗例治罪。”
康熙三十九年(1700年)题准:“直省府州县陋规杂派，有遇差役因公济私、以一派十者，有年节派送礼仪者，有郡守之交际派之各属者，有府县卫所官出门中火路费、及跟役食用派之里民者，有上官差使往来派送规礼下程者，有起解饷银派出解费者。又道府有开征奏销之陋规，征漕有监兑下县及差人坐催之规例。凡此陋习，一概革除。又题准:征收钱粮，有公然科敛者，合邑通里，共摊同出，名曰软抬；各里各甲，轮流独挡，名曰硬驮。奸胥土豪，包揽分肥，苦累小民。皆勒石永禁。”
康熙四十二年(1703年)覆准:“州县征收串票内，分别注明漕项、地丁数目，如蒙混征比，该督抚即行指参。”
雍正二年(1724年)议准:“征收卯簿，行令各省督抚，严饬各属，务须亲对完欠，毋得假手户房书吏，倘有怠玩，即行题参”。
雍正四年(1726年)覆准:“各衙门考取书吏，细加查核，毋致有冒籍、冒姓、顶替诸弊。”
雍正五年(1727年)覆准:“江南各州县经征积弊，每开征时，于经承中佥点一名为总书，皆系奸胥承充，行令该督抚将总书名色革去。”
雍正八年(1730年)议准:“各省衙役犯赃，本官知情故纵者，照纵役犯赃例革职。其止于失察，实无知情故纵者，照在京部院司官之例，十两以上者，将该管官降一级留用，不及十两者，罚俸一年。令各省督抚于题参疏内，将本官或系知情故纵，或系失于察觉，详悉声明，分别议处。”
乾隆元年(1736年)题准:“州县收纳钱粮，务照定例，令纳户包封自投入柜，不许收书一涉其手，如有奸胥违例留包偷取情弊，该管府州即揭报题参。”
乾隆四年(1739年)覆准:“凡衙门胥役，阅历愈久，则贪诈愈甚，……如年至七十，即令其罢役，不许允当各项差使，如有设法盘踞、改易年岁者，严察分别治罪。”
嘉庆五年(1800年)奏准:“各省大小衙门，将不在公之人作为挂名书吏者，降三级调用；接任官不行查出，降一级留任。如系刺字革役挂名，接任官降二级调用。”
嘉庆七年(1802年)议准:“州县额征本色南秋粮米，查照征银之例，责成征收监放各员，亲身赴仓查验，毋得假手胥吏，以杜弊端。”
道光二年(1822年)奏准:“内外大小衙门书役犯赃，除本犯照例治罪外，本管官如通用婪索，不论银数多寡，皆革职提问；若纵令作弊得赃，亦不论银数多寡，皆革职。其止系失于觉察，如犯该杖徒者，本管官罚俸六月；犯该军流者，本管官罚俸一年；犯该斩绞者，本管官降一级留任。俱以首犯之罪名为断。自行访拿究办者，免议。又议准:书役犯赃脱逃，将本管官先照犯该军流例，罚俸一年；俟日后获犯审明，再照罪名轻重改议。”又议准:“蠹役得赃，承审官已将索诈实情审出，故为改重就轻者，革职。”
以上示例可以看出，具有法律性质的各种条文对胥吏盘剥的限制，一方面与第四章所述赋役制度的整顿相一致，另一方面则包括了对私征、滥征的清理，陋规的禁革，招募胥吏人选的要求，胥吏犯赃惩治，胥吏非法对各管官的处罚等。种种条文的不断颁布，意味着种种弊端的不断滋生，在传统的专制制度之下当然不能指望几纸条文的限制就能弊绝风清，但也应该注意到，条文颁布的本身，也正是发现弊端、督抚题参、整饬吏治的结果，赖此，胥吏盘剥有所收敛，官、吏联手作弊有所顾忌，至少在一段时间内是起作用的，其意义不可忽视。
2.钱粮催科考成的制定与更改。可以说，吏治不清是任何统治者都要关心的问题，但这种关心一般是在物议纷纭、弊端凸显、矛盾激化之后，大多缺乏主动清厘的意识。对催科考成的制定就有所不同了，我们注意到，为了军国要需，清廷对财政的考虑更甚于对吏治的关心，不惜制定严厉的考成则例，督促地方官血比穷追，以保证赋税钱粮征收的足额或溢额。
在清初财政收入有限、军费支出巨大的情况下，清廷已开始对主管田赋征收的地方官施加压力，顺治七年(1650年)题准:“督征钱粮，知府、直隶州知州，以所辖各属之完欠计分数，布政使司，以通省之完欠计分数。”[14]若督征钱粮不完，分别议处。顺治十二年(1655年)，根据户科都给事中朱之弼的疏请，又具体规定:“布政使、知府、直隶州知州，俱应通计所属钱粮完欠，照州县一体参罚。十分全完者，优升。欠一分，罚俸六个月，照常升转；欠二分者，住俸；欠三分者，降职一级；欠四分者，降俸二级；欠五分者，降职一级；欠六分者，降职二级。俱戴罪督催，停其升转，俟完日开复。欠七分者，降职一级调用；欠八分者，降职二级调用；欠九分、十分者，革职。”[15]是时，由于“钱粮积欠多而考成严”，导致“官多降调”，两江总督郎廷佐因此要求“将考成规则去其降调之例，重不过改职戴罪，仍令在任，课其成功”，以便官员“安心治理”，顺治帝览奏后认为“其言深切时弊，下所司详议”[16]。随后，顺治帝又谕称:“钱粮系军国重务，有司考成自不能宽，但近来参处拖欠，降调纷纭，新旧交代，反误催征，官虽屡更，拖欠如故。以后因钱粮降调各官，俱著带所降之级在任督催，完日开复。”[17]在顺治帝的这一谕令下，顺治十四年(1657年)十二月，户部又重新更定了考成则例:“州县官欠七分者，降职四级；欠八分者，降职五级。布政使、知府、直隶州知州欠八分者，降职四级；欠九分者，降职五级。俱戴罪督催，完日开复。”[18]这一规定，事实上要比前定考成则例减轻许多。之所以如此，除了“降调纷纭，反误催征”外，也是由于当时在战乱的情势下，“天下之民有圈地之苦，有逃人之苦，有喂养马匹供应大兵之苦，有封船之苦……”等种种苦楚，“催科不宜太急”，“以示轸念民艰之意”。[19]
进入康熙朝以后，考成再次变得严厉，并进一步走向细密化。康熙二年(1663年)制定的考成则例与康熙四年(1665年)、康熙五年(1666年)补定的考成则例，基本上成为后来田赋催科考成的范本，兹不惮其繁，引述如下:
(康熙二年)题准:征收钱粮，本年内全完者，纪录一次；三年相接均全完者，加一级。
又题准:地丁钱粮初参，经征州县官欠不及一分者，停其升转，罚俸一年；欠一分者，降职一级；二分者，降职二级；三分者，降职三级；四分者，降职四级；皆令戴罪催征。欠五分以上者，革职。布政使、知府、经管钱粮道员、直隶州知州欠不及一分者，停其升转，罚俸半年；欠一分者，罚俸一年；二分者，降职一级；三分者，降职二级，四分者，降职三级；五分者，降职四级；皆令戴罪督催。欠六分以上者，革职。巡抚欠不及一分者，停其升转，罚俸三月；欠一分者，罚俸一年；二分者，降俸二级；三分者，降职一级；四分者，降职二级；五分者；降职三级；六分者，降职四级；皆令戴罪督催；欠七分以上者，革职。
又题准:地丁钱粮被参后，催征时州县官限一年，布政使、道府、直隶州知州限一年半，巡抚限二年，其年限内不完，不复作分数，照原参分数处分。州县官原欠不及一分，年限内不全完者，降一级留任，再限一年催征，如又不能完，即照所降一级调用；原欠一分，年限内不全完者，降三级调用，如果能催征完至八九厘者，降三级留任，再限一年催完，如仍不全完，降三级调用；原欠二分，限内不全完者，降四级调用；原欠三分，限内不全完者，降五级调用；原欠四分以上，限内不全完者，革职。
(康熙四年)题准:州县官经征一应起运本年钱粮，五万两以下，一年内全完者，纪录一次；五万两以上、十万两以下，一年内全完者，纪录二次；十万两以上，一年内全完者，纪录三次。督催知府、直隶州知州及经管钱粮道员，十万两以下，一年内全完者，纪录一次；十万两以上、二十万两以下，一年内全完者，纪录二次；二十万两以上，一年内全完者，纪录三次。督催布政使，五十万两以下，一年内全完者，纪录一次；五十万两以上、一百万两以下，一年内全完者，纪录二次；一百万两以上，一年内全完者，加职一级。其监屯同知、通判，督催卫所屯粮全完，照经征州县官例议叙。如地丁粮银已完，而本色颜料并一应起解杂项等银未完者，不准议叙。至经征州县官，将未完之钱粮捏称全完转报，或一年内二三官征完之钱粮，捏为一官征完申报者，州县官革职，司道府官各降二级调用，巡抚降一级调用。如州县官申报未完，司道府作完申报者，司道府革职，州县官免议。如司道府申报未完，巡抚作完题报者，巡抚革职，司道府免议。
(康熙五年)覆准:州县官带征节年拖欠钱粮，二年内，全完一万两以上者，纪录一次；二万两以上者，不论俸满升转。其知府、知隶州知州、经管钱粮道员，带征钱粮，二万两以上者，纪录一次；四万两以上者，纪录二次；六万两以上者，不论俸满升转。布政使带征全完十万两以上者，纪录一次；二十万两以上者，纪录二次；三十万两以上者，不论俸满升转。如带征钱粮全完，而经征钱粮不完，仍不准议叙。[20]
显而易见，康熙初年的考成则例已经相当完备，它既注意到了在考成中惩罚与议叙的结合，又注意到了经征钱粮之州县官与督征钱粮之上司官的分别对待，将不同职级的官员的利益与责任联结在一起；既规定了征收钱粮的初参处分、续参处分，以及按征收钱粮多寡的议叙、带征拖欠钱粮的议叙，又规定了捏报钱粮的不同处罚等。这种考成则例的臻于完备，一方面反映了在政策的调整下，一种制度由不成熟到成熟的历程，另一方面则可以视作是新形势下的因时制宜(如欠征、拖欠钱粮的严重化，捏报钱粮弊端的出现及其对策)。
在田赋催科考成之外，盐课、关税也同样有考成则例，其考成则例的制定与变更大致和田赋催科考成同步。不过，应该指出的是，盐课考成远比田赋考成繁杂，在产、运、销各个环节均制定有考成则例，包括了收盐考成、征课考成、销引考成、缉私考成等方面。[21]由于终清一代私盐的泛滥，清廷为了官盐的畅销和盐税的征纳，对缉拿私盐非常重视，曾采取过许多具体的措施缉捕防阻私盐。一方面，在产盐之地实行保甲制和火伏制，在各行盐口岸设立缉私卡巡；另一方面，又颁布了诸如“灶丁售私律”、“获私求源律”、“夹带私盐律”、“买食私盐律”、“豪强盐徒贩私律”、“兵丁贩私律”、“巡盐兵役贩私律”、“旗人贩私律”等一系列严厉的刑律。与此相一致，又屡颁缉私考成，以督促有关官员对私盐的缉拿。
在这里仅对缉私考成加以分析，以窥其他类型考成的繁杂情况以及征税考成与相关考成的关系。
缉私考成条例繁多，除户部、吏部、兵部各定有考成则例外，各省区又分别定有相关条例，而且前后也多有变化。大致说，从考成类别来分，缉私考成可分为缉拿武装贩私考成、缉拿小伙贩私考成、缉拿邻私考成、缉拿场私考成等。从考成的前后变化趋势看，初定考成时，条例粗疏，且较注重于惩罚的一面，后来则渐趋严密，并注重于奖叙的一面。如缉拿场私考成，康熙十八年(1679年)规定:“如有奸灶违禁私卖，立行提解究惩；倘官役疏忽透漏，察出，除玩灶律拟外，团保照知而不举之律与本犯同科，分司场员照失察私盐之例特参处分。”[22]而乾隆三十年(1765年)之例已非常详明，且将失察或知情的运使、运同、运判、盐场大使等分别对待。[23]
在名目繁多的缉私考成中，清廷对缉拿武装贩私考成最为重视，兹以此为典型作考察。
康熙十五年(1676年)，首次制定了武装贩私考成则例，其例称:
凡旗人、兵民聚众十人以上、带有军器兴贩私盐，失于觉察者，将失事地方专管官革职，兼辖官降二级，皆留任，限一年缉拿，获一半以上者，复还官级，若不获者，照此例革职、降级。该督抚、巡盐御史如有失察官员，徇庇不行题参，照徇庇例议处。专管官一年内拿获十人以上，带有军器大伙私贩一次者，纪录一次；二次者，纪录二次，三次者，加一级；四次者，加二级；五次者，不论俸满即升。兼辖官一年内拿获三次者，纪录一次；六次者，纪录二次；九次者，加一级。拿获次数多者，均照此数纪录、加级。[24]
这种对“专管官”和“兼辖官”分别对待的考成，惩罚非常严厉，奖叙也很优厚。如果与缉拿小伙贩私考成加以比较，更显而易见。康熙四十四年(1705年)题准的小伙贩私考成则例称:“小伙兴贩私盐，该管吏目、典史、知州、知县等官，失察一次者，降职二级；失察二次者，降职四级，皆留任，戴罪缉拿。一年限满无获，罚俸一年，各带原降之级缉拿。如又年限已满不获，仍罚俸一年，各带所降之级缉拿，拿获私盐之日，皆准其开复。失察三次者，革职。道府、直隶州知州等官，失察一次者，降职一级；失察二次者，降职二级；失察三次者，降职三级，皆留任，戴罪缉拿。一年限满无获，罚俸六月，各带原降之级缉拿。拿获私盐之日，皆准其开复。失察四次者，降三级调用。”[25]缉拿小伙贩私考成的处罚显然要比缉拿武装贩私考成轻得多，另外，缉拿小伙贩私考成也没有奖叙的规定。之所以如此，除了考虑到二者发生的频率不同和缉拿难度不同外，其目的也在于鼓励鞭策官兵巡役首先缉拿大伙私枭。“向来匪类，大半出于盐枭”[26]，盐枭的武装走私，不仅影响着食盐的运销和征课，也对清廷的封建统治产生着威胁，这是不言而喻的。
康熙三十年(1691年)后，清廷曾多次对缉拿武装贩私考成作过修改，从中可以看出缉私考成的总体变化趋势。
我们先来看考成中惩罚规定的变化。康熙十五年(1676年)初定缉拿武装贩私考成时，处罚特别严厉，只要是对贩私“失于觉察”，专管官要受到革职留任的处分，兼辖官要受到降二级留任的处分。这种严厉的考成，造成了“官吏畏考成之法……私盐盛行，尽为盗贼，地方官员明知并不查拿”的后果。[27]基于此，康熙三十年(1691年)覆准:“十人以上带有军器兴贩私盐，失察各官，系本处拿获一半者，免其处分外，其本处虽未拿获，被别处全获者，亦免其处分。”康熙三十九年(1700年)又议准:“私枭党众，官兵不能拿获，或止获一二名，及兵丁被杀伤者，专管官、兼辖官皆免其处分。限一年缉拿，如不获，仍照旧例处分。”这里，有关处罚显然比前为轻，特别强调了官兵只要尽力缉拿盐枭，就可免除处分或暂免处分，以便使官吏督责兵丁巡役在限期内继续缉查。这种处罚的减轻，应该说更合乎情理。嘉庆五年(1800年)，对官吏的处罚又进一步减轻，该年议准:“枭徒贩私，聚众十人以上，带有军器，拒捕杀伤人者，州县印捕官降二级留任，道员府州，罚俸一年，俱限一年缉拿。限满不获，专管官照所降之级调用，兼辖官降一级留任。”[28]
其次，再来看考成中奖叙的变化。与考成中惩罚的逐步减等相反，奖叙在逐步升级。如道光二十五年(1845年)议准:“专管官一年内拿获大伙私贩一次者，纪录一次；二次者，纪录二次；三次者，加一级；四次者，加二级；五次者，不论俸满即升。应请改为拿获二次者，优叙加级；三次者，不论俸满即升。”这一规定，把康熙十五年(1676年)的拿获大伙私贩二次者纪录二次，改为优叙加级，拿获三级者加一级，改为不论俸满即升。赏格的升级是明显的。到同治年间，赏格又再次升级，据同治十二年(1873年)吏、户两部议定的考成则例称:“专管官一年内能拿获大伙私盐一起者，加一级；二起者，加二级；三起者，不论俸满即升。兼辖官一年内统计所属，拿获大伙私盐一起者，纪录二次；二起者，加一级；三起者，加二级。每案一起，照此递加。”[29]
与赏格的升级相一致，对缉私兵丁巡役也大加赏赐。如乾隆元年(1736年)议准的两浙盐区条例:“嗣后巡盐兵役能拿获大号海船，人、盐并获者，将盐船入官，私盐变价，即于变价银内赏给十分之四。”[30]又如乾隆五十六年(1791年)议准的两淮盐区条例:“行销淮盐之江西、湖广、江南、河南各省，无论巡役兵民，但能拿获枭贩者，将拿获盐货车船头匹，全行赏给。”[31]再如道光二十六年(1846年)议准的长芦盐区条例:“嗣后弁兵、县役、场巡、商巡捕获盐匪，除罪止杖枷各犯，仍照向例将所获私盐、器具、牲畜变价充赏外，如罪应似徒者，每名赏银十两，罪应军流者，每名赏银二十两，罪应斩绞者，每名赏银一百两，按名递加。擒获大伙巨枭，兵役、商巡破格重赏，文武官员从优议叙，以示鼓励。”[32]
上述缉私考成中处罚的减等与奖叙的升格，事实上从另一个方面反映出私盐的日益泛滥。
另外值得注意的是，尽管有缉私考成，还是多有虚应故事的现象，“怠玩成风，上下徇庇，以致国法不申，枭徒无忌”[33]。更为重要的是，缉私官兵为了应付考成，往往置真正的枭贩于不顾，对“不在禁约之列”的贩盐贫民却大肆缉拿，如两淮康熙十七年(1678年)“株连百余人”的盐枭案，就是肩挑背负的“失业之民”[34]。对此，清廷亦有所察觉，并于康熙五十年(1711年)议准:“如有不肖官员贪图纪录，将贫难军民、肩挑背负易米度日之人，及外省来贸易之平民，滥作私贩查拿，私用非刑，害人致死者，将该员照诬良为盗例革职。如未经致死者，将该员降一级调用。”[35]这当然是很好的对缉私考成的补充，但实际情况却又不尽人意，一如乾隆帝所谕:“官捕业已繁多，而商人又添私雇之盐捕，水路又添巡盐之船只。州县毗连之界，四路密布。此种无赖之徒，藐法生事，何所不为!凡遇奸商夹带、大枭私贩，公然受贿纵放，而穷民担负无几，辄行抱执，或乡民市买食盐一二十斤者，并以售私拿获，有司即具文通详，照拟杖徒。又因此互相攀染，牵连贻害。此弊直省皆然。”[36]这也正反映出缉私中存在的问题及其相关联的吏治腐败。
前面所指出的钱粮催科考成在康熙初年已经相当完备，只是就一项政策的制定和基本格局的形成而言，并不意味着其在此后一成不变，以后的变更还是时有，并在两种情况下显现出特色。
一种情况是在军兴旁午、军费支出巨大、财政特别困难之下，为了勒催钱粮、维持收支平稳而实行特别考成。如在三藩之乱期间，“自滇黔告变，所在揭竿蜂起，盐无行销地，商皆裹足不前，至亦榛墟弥望，无所得售”[37]，为了应付销引难、征课急的局面，就曾制定了比常例考成更为严厉的特别考成，只要将二者稍加比较，就可得出清晰的印象(见表8-1):[38]
表8-1
常例考成与特别考成比较
为了制表的方便，上表只是比较了对巡盐御史的常例考成和特别考成，后者显然要比前者严厉得多。对其他官员的考成也同样如此，如盐运使，原规定:“盐课欠不及一分者，停其升转，罚俸半年……欠六分以上者，革职”；特别考成则改为:欠不及一分者，降职一级……欠五分者，革职。”再如兼管盐法的各省巡抚，原规定，“盐课欠一分者，罚俸三个月；欠二分者，罚俸六个月……欠十分者，降职四级”；特别考成更定为，“盐课欠一分，罚俸六个月；欠二分，罚俸九个月……欠九分，降职四级”，等等。同时，还制定了特别考成优叙例:
一年正杂额课及带征银两全完，御史准加一级。运司、提举司一年内全完，准纪录二次；一连两年全完，准加一级……巡抚一年全完，准其纪录一次；两年全完，纪录二次；一连三年全完，准加一级。[39]
一般地说，特别考成正是这种特别严厉的处分例和相对优厚的议叙例的结合。再就征收关税考成来看，三藩之乱爆发后于康熙十四年(1675年)更定的考成例，除将原先的处分例“欠不及半分者，罚俸一年”，改为“欠不及半分者，降职一级留任”之外，还特别强调了征收关税的溢额议叙。本来，关税的溢额议叙，曾作为“各差冀邀恩典，因而骚扰地方，困苦商民”的一项弊政，于康熙四年(1665年)废止[40]，康熙八年(1669年)又再次重申:“征收关税官，……其溢额者，亦不准加级纪录。”[41]而三藩之乱期间的溢额议叙又成了鼓励关差多征税银的法宝，康熙十四年(1675年)题准:
全完者，纪录一次。溢额每千两者，加一级；至五千两以上者，以应升先用。部差官员，不令督抚管辖。
康熙十六年(1677年)又题准:
各关额税银二万两以上者，仍照前例议叙。万两以上者，额税全完，纪录一次。溢额半分以上；加一级；一分以上，加二级；一分半以上，加三级；二分以上，加四级；三分以上，以应升先用。数多者，递准加级。[42]
上述特别考成，在议定之初，清廷就曾声明:“事平之日，仍照旧例考成。”应该注意到，非常时期的特别考成虽然过分注重惩处与优叙，但作为一段时间内弥足财力的一种应急手段，又有着不可忽视的作用。当然，由此而导致的苛扰纳税者的弊端也是明显的，康熙二十五年(1686年)谕及“溢额议叙”时即称:“近来各关差官，……既已充肥私囊，更图溢额议叙，重困商民，无裨国计，种种情弊，莫可究诘。朕思商民皆我赤子，何忍使之苦累?今欲除害去弊，必须易辙改弦，所有见行收税溢额即升、加级、纪录，应行停止。”[43]
另一种情况是随着钱粮“欠征”、“积欠”的严重化，出现了滥加议叙的倾向和考成的屡屡展限。上揭康熙四年、五年(1665年、1666年)的田赋催科考成中已经显示了经征本年钱粮全完和带征积欠钱粮限内全完的议叙例。从清代中期起，议叙标准大为降低，如嘉庆四年(1799年)经征本年钱粮的议叙例，“州县官经征一应起运本年有分数钱粮，……其三百两以上，不及一万两，于奏销前全完者，纪录一次；一万两以上全完者，纪录二次……”，至五万两全完者，即加一级(原来无加级例，五万两以下纪录一次)。该年带征积欠钱粮的议叙例也同样优厚，“不及一万两者，纪录二次；一万两以上者，纪录三次……”(原定例一万两以下不加议叙，一万两纪录一次)。道光二十九年(1849年)又再次奏准，“于照常议叙之外，量加优叙”，并且，视其成绩，或者“准该督抚奏请送部引见”，或者“准其指定应升之阶保奏”，等等。[44]
所谓考成的“展限”，就是延缓考成。这是清廷在钱粮积欠累累的困局面前，随着奏销的推迟，不得已而实行的措施。上揭康熙二年(1663年)所题准的田赋催科考成中，已经有展限的规定，至乾隆十五年(1750年)，因“累累拖欠”，又视拖欠钱粮数额的多寡，分别展限，其中，州县官欠数在“五万两以上至十万两者，均作四年，十万两以上者，均作五年征完”，限内不完，分别议处。因展限时间延长，展限期内官员调动，同时又规定了接征官员的考成:“其接征之员，概以接征之日，另起初限。”由此导致新问题的出现，即如嘉庆十二年(1807年)上谕所指:“地方官任意因循，征催怠惰，甚或有侵挪亏蚀情弊。……而上司护惜属员，往往曲为地步，凡涉参限将满，俾接征之员，另行开限，州县恃此规避之法，又复何所儆畏?无怪乎各省积欠如此之多也。”到晚清，甚至出现了“遂将全省钱粮数目，概不报部，更有于所属州县二参届限时，调署离任，巧为规避，延不开参”的严重情况。[45]
由于“引滞课疲”，盐课征收的考成展限，在清代中期以后更是习以为常，少则展限二三年，多则展限五六年不等，“迭次请展”、“递年推展”[46]。有些盐区的展限时间，更长达十年之久。[47]更有甚者，“各官任内有承督未完案件，于限内离任者，以罚俸一年完结”了事。[48]
滥加议叙和考成展限，虽然手段不同，反映的问题却是一致的，从总体上表明了清廷对钱粮欠征和清理积欠的努力。但是，滥加议叙和考成展限的本身已经意味着欠征、积欠问题的难以扭转，这一方面固然与吏治的腐败有关，另一方面也标志着在“本年之钱粮须完纳，历年之积欠又须带征”，以及“州县之勒派，胥吏之营求”之下，人民负担的沉重，尽管“勉强输将”，仍不能如数全完。[49]。在这种背景和情势之下，一些对钱粮征收考成的重新整饬也是值得注意的。如光绪六年(1880年)，户部奏“筹备饷需”一折，提出十条整顿办法，认为“自咸丰初年河工、军务迭起，部库存款拨放殆尽……现在库款存储无多，照常收放，尚可支持，设有意外要需，则支应即形棘手”的情况下，必须着意整顿，其中“丁漕等项为入款之大纲，全赖封疆大吏认真率属竭力整顿，悉复旧额，毋令本有之财源视同废弃”，“欲除积弊，不得不思所变通，应请自此次奏准后，所有钱粮奏销，各依定限，令各该督抚一面具题，一面先将未完一分以上各员名开具简明清单，专折奏报，由部核定处分，先行具奏，仍各于题本内将业经具奏各员声明备核。间有未能依限具题省份，此项专折，仍应按限入奏。其有具奏后续完者，准其续行奏请，归本案开复。此外盐课、漕项，凡经手钱粮，入报销有关处分者，一律照此办理。庶经征人员有所儆惧，而帑项不致虚悬”[50]。此次整顿的关键之点是在重申定限考核，未完一分以上即遭处分的前提下，将钱粮考成与钱粮奏销紧密结合起来。
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