战时奏销制度及政策演变

四、战时奏销制度及政策演变

一般地说，常规奏销制度是较为规范的制度，一旦确立便具有相对稳定性。与常规奏销制度相比，战时奏销制度则具有临时性和多变性，战时奏销政策也因时因事而异。

战时奏销制度有其特定的范畴，主要指的是战时军费奏销(或称“军需奏销”)，它与平时军费奏销(或称“兵马钱粮奏销”)相对应。罗尔纲先生曾对清代的战时军费奏销下过一段定语:“军需奏销为兴大兵役时的特别支出，与经常的兵马钱粮奏销不同，它的性质是临时的，它的范围，是跟着战事的进展随时随地而不同的。……报销之始，则先将原拨银两数目作为初案新收，次列开除若干，实存若干，以初案的实存，作为次案的旧管。支用数目，逐案层递滚算，分门别类，挨次题销。”^[135]罗先生的这段话，是对战时军费奏销的一般性概括，说明了战时军费奏销的特殊性和奏销程序，但没有注意到战时军费奏销的多变性和复杂性。

清初顺治年间，连年用兵，战火不断，“频年鞠旅陈师，饷繁粮浩”^[136]。战时军费奏销比之于常规奏销的无序及渐上轨道，更显得杂乱无章。当时在各省区设立的“饷司”，既主管兵马钱粮的摊派、催缴，又主管军需的奏销，但由于缺乏相应的规章制约，诸弊丛生。顺治八年(1651年)，四川道监察御使王亮教称:“饷司历年任其出入不闻，奏报销算，差官催饷，势同狼虎，粮役恣其鱼肉，有司受其凭凌。”^[137]顺治十年(1653年)，户部尚书车克称:“我朝沿习旧制，特设饷司各官，以办粮糗，此政之所以重军需而稽侵冒也。近见宣大督臣题为悖旨冒饷一疏，内云，饷司徐兆举、陆云龙与镇标中军张世忠等通同侵扣饷银六万六千余两。又云，桃花、矾山等处，五、六等年钱粮蒙混支销，借题克落者为数尚多。……臣谓一镇如此，他镇可知；近畿如此，远方可知。当此需兵需饷之际，使朝廷有用金钱徒饱贪官之腹。”^[138]顺治十一年(1654年)，户科给事中杨璜又称:“臣查天下钱粮之弊，万绪千端，其最著者莫大于支销不明，得以彼此牵混，行其影射侵挪之计。”^[139]终顺治一朝，战时军费奏销的混乱格局没有改变。

在三藩之乱初期的康熙十三年(1674年)，康熙帝曾明确谕令:“拨饷一次即造册奏销一次，以杜不肖官役借端牵混、挪移侵欺并贱价作贵等弊。”^[140]这是一次较为重要的上谕，也是在战时军费奏销方面作的第一次明确规定。据此，各地的军需局或粮台在收到户部的拨饷或各地的协饷之后，即将旧管钱粮数额、新收钱粮数额，以及拨解在途、尚未收到的数额，并预估以后的需款数额等分别缮造清册，由总督、巡抚或布政使等用兵地方大员上报户部，户部藉此再作权衡拨解。

很清楚，这一规定主要在于军需的估报和拨款后的收款奏报，试图扭转以往“支销不明”的状况。但是，由于缺乏对用过之款的报销限定，因此，军需的拨款和收款数目虽然明晰，而军需用款的报销依然混乱。有的地方是用过一次款项即造册奏销一次，有的地方则迟延不报或经年不报，针对这种情况，户部题准:“嗣后大兵经过，动用本省钱粮，仍应于本省造册之外，另行造册，一年报销一次。至大兵进剿，拨各省协解钱粮，拨一次即将一次造册报销。”^[141]从而将项目奏销与年度奏销结合起来。

尽管如此，当时的军费奏销仍然不规范，并未出现前揭罗尔纲先生所说的“支用款目，逐案层递滚算，分门别类，挨次题销”的那种情况，而是在战争结束以后再进行总的销算。由于战争结束后，战时设立的军需局或粮台相应撤销，军费奏销的任务便落在各地藩司头上，即“军务告竣，一切奏销案件改由藩司汇核查办”^[142]。有时因奏销案件太多，也曾设立报销总局以主其事。这样一来，或因接手之员事务不熟，茫无所知；或因历时久远，无从稽考；或因案牍繁多，难以析别。所谓军费奏销的“算总账”，便往往成了一笔糊涂账。这或许就是乾隆以前历次战争的军费数额，官书阙于记载的主要原因。

实际上，许多战争的用款也确实是销算不清。即如历时八年的三藩之乱用款，直至康熙末年，还茫无头绪。此后以迄乾隆初年的历次战时军费奏销，也大多历经十数年、数十年不能完结。^[143]其所以出现军费销算不清的局面，因素当然是多方面的，比如经理军需人员不按部定则例采买粮草、支销钱粮，贪劣之员借机渔利等，在奏销之时难免要遭到“部驳”，户部驳文一下，又要辗转核查，难免旷日持久。但是，这与当时军费奏销没有统一的制度，多不按时、分案奏销密切相关。直到乾隆十九年(1754年)，在预备西北军需时，山西巡抚恒文才率先提出了按时、分案奏销军需的意见。他说:

窃惟军需钱粮帑项攸关，向来办理军需，每俟军务告竣之后，始行查办报销，不特头绪纷繁，抑且承办之员前后更易，造报不免舛错，驳查更费周章。似不若办竣一案即将一案用过钱粮造册报销，则造报之员均属经手之人，即查核之上司，曾经督办，亦深悉其原委，不能丝毫弊混，可以迅速完结。惟当军务未竣之时，一切关系军情事宜，均应密办，若将承办军需随案具本题销，总(纵)极详慎，而咨揭繁多，恐有漏泻(泄)，更不如以奏代题，尤为谨密。^[144]

乾隆二十年(1755年)，甘肃布政使史奕昂亦指出:

自臣抵任以来，检阅从前军需旧案，每至数年之久方始报销，承办之员类多更易，事经年远，查询愈繁，胥吏反得上下其手，殊非所以慎支用而省案牍也。此次办过各项钱粮，臣拟大兵齐至军营，即将用过细数逐款查明，随时造报，次第请题，听部核销。……如其中支过粮饷有必须于凯旋后核造者，请即以凯旋之日起，勒限一年内统为造报。倘承办经手之员造册逾限，即照例参处。^[145]

乾隆帝对以上二人的建议甚为赞赏，分别朱批:“甚好!知道了。”上引两件奏折除分别历数前此军费奏销的弊端外，在总结经验的基础上，实际上提出了三种办法:第一，用过钱粮及时分案奏销。第二，奏销军费以奏本代替题本。第三，用过钱粮一时不能核办奏销的，在军务告竣后的一年限期内造报，不得逾限。这些办法无疑会对战时军费奏销的纠偏治弊起到作用，所以当即便予以实行。据现存档案看，当时的军费奏销确实体现了分门别类、依次奏销的特点，如运米一次、采买米一次、采买草料一次、采买马驼一次、支过出征行装银一次等，均各作一案奏销。

应该说，康熙十三年(1674年)的拨饷一次即造册奏销一次与乾隆十九年(1754年)的依次分案奏销，是战时军费奏销制度方面两次大的改进，它对改变军费奏销的混乱局面起着不容忽视的作用。特别是乾隆十九年实行的分别款项依次奏销，是战时军费奏销程式的根本改变，这种“随支随销”的方式，可以使军需款项迅速结案，即使一时难以结案，也必须在军务告竣后的“一年内统为造报”，从而避免了由军费奏销迟缓而产生的许多弊端。

从总体上看，此后的战时军费奏销均是循例进行。

但是，也必须注意到，由于战争的突发性、历时性、扩延性、复杂性，以及军费拨款、筹措、支出、编报、奏销、驳查的头绪纷繁，案牍山积，军费奏销又往往不以人的意志为转移。换句话说，军费用过一案即奏销一案，以及军务告竣后一年内报销完毕的规定，在战争事起仓促或拖延时日，以及支销违例、屡驳屡查的情况下，奏销变得非常困难，往往难以如期造报完毕。因此，尽管有乾隆十九年军费报销的理想范式，仍然不得不有所变通。实际上，此后历次战争中的军费报销，多是采取战时的随时造报与战后的统一报销相结合。一般来说，战争时期钱粮物料的收储、支发、核实，以及军费收支案牍的及时编报等，均由战时因办理军需所设立的军需局经手；战后的统一报销则由事后成立的报销局经手。军需局将一切奏销案件转交报销局汇总查办，军需局随即撤去，局员或归复旧职，或转留报销局，一任办理、督察军务的总督大员委任。报销局在接手军需局的军费收支“底册”后，仍需“按照则例，逐款详核，凡动用银、米，核与则例相符者，必查对底案，始准报销，以归核实。或例准开销而未经动用，及实用之数比则例较少者，即照实用之数具报，不得因有例可援，稍任浮冒。此外有军行紧急，事在必需，量为变通，而核与成例不符者，照例核减，另行分别著落认赔。总期用款俱循则例，帑项不致虚糜”^[146]。然后，按照这些基本的要求，分案汇总，依次结算。报销结案的时间也不再限于一年，而是根据战争时日的长短分别限定日期。^[147]

质言之，上述军费奏销制度的不断改进，其功能主要表现在分别款项、及时奏销方面，也可以说仅仅是军费奏销程序的改变和整理，当然有着不可忽视的作用。但从另一个方面来讲，其对军费支出与奏销中的某些弊端仍然难以遏制。

上述已经谈到常额军费奏销中的部费陋规及驳查，在战时军费奏销中其弊更大。据说，三藩之乱期间，“江南供应满汉各营节年米豆草价各案，不蒙准销，屡驳屡查”^[148]。这种现象，以后历次战时军费奏销中屡见不鲜。其所以如此，固然是由于经理军需人员浮冒开销、中饱私囊，不驳查不足以核实，但同时也是由于部官司员以军费报销为利薮之地，借驳查之名以索部费，以致“军需款目，至一千数百万之外，部费即须十余万”^[149]。令人吃惊。

时人曾经认为，“军需一项，所有虚浮，皆在采买米豆草束等项内藏掩”^[150]。所以，历次军费报销中，遭到驳查最多的是采买米豆、草束，制办军器、火药等项。在战争中，由于军需紧急，刻不容缓，办理军需人员一般是“照时价采买制办”，而战时又往往物价增昂，采买制办军需的价值经常“较原议部价浮多”，也就屡遭部驳。这其中，虽然有不肖官吏浮冒开销的现象，但也有因公办理者。而在具体办理中，二者又很难区分，颇费周章。雍正十三年(1735年)九月，新即位的乾隆皇帝曾试图采取“折中定价”的办法，“斟酌合宜，俾官吏无赔累之苦，国帑无浮冒之弊”，以求公允，以解决军费奏销中屡屡驳查之弊。^[151]但所谓的“折中定价”，实际执行效果并不好。至乾隆四十九年(1784年)，在前此基础上，统一制定了《采买米麦草豆价值》、《采买马驼骡头牛羊价值》等军需条例，使有关的军费奏销有例可依，走向规范。同时也有适度的灵活性，即遇有物价的特别增昂，承办军需人员可以“确访时值，奏明采买”^[152]。与制度的规范相一致，清廷还不断颁布政令(处罚则例)，对经理军需人员的违规现象进行整饬，例如^[153]:

康熙十四年(1675年)议准:“各省采买米谷豆草估价，均照督抚所定，如估价多开者，或被旁人首告，或被科道题参，审系情实，原估官革职提问，转审官降四级调用。奏销之督抚，降二级调用。如督抚、布政使、道府等官通同多算者，皆革职提问。凡米谷豆草多算，被上司查出，督抚查参者，上司、督抚皆免其处分。”

康熙十五年(1676年)议准:“军前供应米豆草束等项，如地方官将价值浮冒开销，督抚查出题参，照贪官例革职拿问。如奏销完结之后，或被科道纠参，或被旁人举首，将督抚一并照贪官例治罪。其举首之人，系官，照伊应升之官，加一等优升。系旗人、民人，授为七品官。”

康熙二十五年(1686年)规定:一应制造、采买等项，如有冒销、侵欺事发，皆照户部“军前供应米豆草束浮冒开销例”议处。

雍正五年(1727年)议准:“凡地方有军需公务，督抚不及咨题者，行令该州县垫办，或挪库项，或垫己资，先行详明督抚。办完后十日内，即照实价申详院司道府，限两月内核明题销。倘州县申报过限，或督抚题报后期，户部查明月日，皆交部议处。其司道府逾限不行核转，亦照例查明交议。若该州县报价不实，及督抚不据实核明题报，希图冒销者，户部题参。州县照侵欺例治罪，督抚司道等官，皆照徇庇例议处。”

嘉庆八年(1803年)议准:“大兵剿贼之时，遇有军需动用钱粮，督抚司道等官，一面具题咨报，一面动用。若司道等官并未申详督抚，擅自动用，一万两以下者，降三级调用，一万两以上，不及五万两者，降四级调用，五万两以上者，降五级调用。督抚竟为题销，降二级留任。如已经申详，督抚不行具题，擅自动用者，将督抚照司道等官例分别银数议处，俱令赔还。”等等。

凡此政令(处罚则例)的不断颁布，既意味着制度与政策的相互补充，也标示着弊端的不断发生，防贪杜弊任重而道远。

咸丰年间太平天国运动爆发，由于时局变动带来的事权、军权、财权变动，^[154]战时军费奏销更值得特别注意，此亦成为时人议论的主要问题之一。对于当时的军费报销，时人已经指出，在前，“军需报销自乾隆朝刊颁则例，准销各款有条不紊”，然事后请销，一收一支，仍难以针孔相符，战争中动用的“旗、绿官兵，调发若干，死亡若干，人数尚有可核”，但仍有“浮冒侵渔”之弊；“若此次发逆倡乱，捻匪、回匪继之，召募之勇，其立营补额，均未奏咨备案，随营员弁亦不报部存查”，各种支出，无从清厘，更加上“各路统兵大臣肆意专擅”，“核算必成不了之局”。^[155]一般性奏销，也是“无一理之之处，无一理之之人……户部虽为总汇，而各处之虚实不知之。外省所报册籍，甲年之册，必丙年方进，已成事后之物，更有任催罔应者。孰应准、孰应驳、孰应拨、孰应停、孰应减、孰应止，皆未闻部中下一断语，皆以该督酌量办理、兼筹并顾一笼统之词而已”^[156]。当时所谓的“外销”更由地方一手把持，即:“外省积习，皆有外销款项，自筹自用，向不报部。”^[157]

咸丰后期，军费奏销一无改观。咸丰十年(1860年)，上谕内阁:“户部奏军需巨款延不造报，请旨饬催一折。广东自道光三十年起，本省军需。前后支应，为数甚巨，仅将二年动用军需奏报一次，余均系笼统约略之数。其历年防剿处所，调派兵勇及动用粮饷若干，并何经理支放，事逾十载，总未造报。节经该部奏催，置若罔闻，以致漫无稽考，实属任意延玩。现当经费支绌之时，似此巨款，岂容日久因循，着劳崇光、耆龄查明历任司道及办理军务各员，先行奏参，交部严加议处。一面将该省叠次防剿处所，支用军需确实细数，遵照历奉谕旨，按限分晰造册报销。自此次严催后，傥再藉词延搁，以及造报含混，即着户部参办，以重帑项。”^[158]一方面是“军需巨款，延不造报”，另一方面，“傥再藉词延搁，以及造报含混，即着户部参办”，也表现出了整饬的意向与决心。

同治三年(1864年)，户部尚书倭仁上疏，藉口“历年以来各省军需承办既非一人，转战动经数省，且则例所载，征调但指兵丁，而此次成功多资勇力”，种种例案相歧，要求从宽奏销^[159]。上谕称:“军需报销一事，本有例定章程，惟近来用兵十余年，蔓延十余省，报销款目，所在多有，若责令照例办理，不独虚糜帑项，徒为委员、书吏开需索之门。而且支应稍有不符，于例即难核准，不得不着落赔偿，将帅宣力行间，甫邀恩锡，旋迫追呼，甚非国家厚待勋臣之意。着照所请，所有同治三年六月以前各处办理军务未经报销之案，惟将收支款目总数分年分起开具简明清单，奏明存案，免其造册报销。……自本年七月起，军需有例可循者，当遵例支发……事竣之日，一体造册报销。不得以此次特恩，妄生希冀。”^[160]这种“破格恩施各路统兵大臣”的谕令，自然受到欢迎，曾国藩在给其子的信中即称:“接奉谕旨，诸路将帅督抚均免造册报销，真中兴之特恩也。”^[161]但从政策角度看，却是一种无可奈何的折中。

况且，此后的所谓依例奏销，仍为臣下所不遵。不得已，光绪八年(1882年)的上谕又再次妥协，从同治三年六月以前免其造册报销，妥协到光绪八年八月以前免其造册报销。上谕称:

御史梁俊奏，军需善后用款，请开单报销，免造细册一折。各省军需用款，前经奉旨，同治三年六月以前，免其造报。七月起，仍一体造册。历年即久，用款甚繁，军需正项及善后事宜，名目尤多。若以造册合例，往往再三驳查，稽延时日，甚至迁就挪移，串通嘱托，百弊丛生。并有应行造报之案积久未办，转不足以昭核实。所有光绪八年八月以前各省未经报销之案，着将收支款目总数分年分起开具简明清单，奏明存案，免其造册报销。至嗣后军需、善后应行造销之款，仍着照例随时赶紧报销。^[162]

这种“不得已”，也可以视作是对军费报销的清理整顿，“妥协”是有时限和目标要求的，在“妥协”中规复军费报销的旧制。并不能简单地认为“毫无实效”，或者“清廷对之无可奈何，只好置之不问”^[163]。从光绪十五年(1889年)的上谕中可再作体会。上谕称:

前据张之洞奏，广东军需善后报销，请免造册，当谕令该部议奏。兹据户部遵旨议奏，向来核查报销，均需造具细册，方能按照旧章详细钩稽，分别准驳，若仅开单具报，无从核算，前经该部奏明，光绪九年以后军需等款，概令造册报销，不准再有开单奏报，各省均经遵照办理。乃张之洞辄将九年以后军需、善后各款率请开单奏报，不特与户部奏案各省办法不齐，且事止一省，时仅数年，按籍可稽，何难详细造报。国家度支所入，丝毫皆关帑项，岂容只顾简便，不顾定章，任意陈请。至所称册籍如山，徒使堂司各官不能阅算，只供书吏刁难之具，尤不成语。该部书吏果有藉端需索情事，张之洞即应指出其人，以便严行究办，何得藉案牍繁多，翼免造册。孰属非事。所有九年至十四年收支各案，仍着督饬局员迅速造具细册，报不核销，毋得稍有含混。所请开单奏报之处，着不准行。^[164]

很清楚，经过晚清不断的清理整顿，军需奏销尽管还存在这样那样的问题，但总体情况已经有所好转，“光绪九年以后军需等款，概令造册报销，不准再有开单奏报，各省均经遵照办理”之语，即是一种明白无误的表示。即使如张之洞这样的重臣要求简单奏报了事，亦遭议驳。