耗羡的存留与兵饷的协拨

二、耗羡的存留与兵饷的协拨

就起运与存留的关系而言，耗羡的存留与兵饷的协拨亦值得特别注意。

耗羡归公以后，耗羡与存留的关系是一个重要的问题。业师彭雨新先生已经指出“耗羡归公是存留问题上的一大前进”，但未加具体的探讨。^[28]

雍正初实行耗羡归公，提解司库，以支发养廉银和补充地方财政所用，在第四章“耗羡归公与养廉银支发”一节中已经作了论述。耗羡归公是雍正朝重要的财政改革，是毋庸置疑的，但经过一段时间之后，耗羡归公也导致了弊端的产生。特别是在耗羡的动用上，由于缺乏制度上的具体规定，弊端更加明显，雍正帝晚年已经有所察觉，雍正十三年(1735年)上谕指出:“朕留心体察，外省布政使中竟有庸劣无识之人，将此项银两视为无足轻重之物，而不念其为民脂民膏，或那补借支，或任意费用。前任含糊交代，后任不便深求，竟将有关国计民生之项渐成纸上空谈，而督抚亦不查察。”因而谕令“勒定限期，令造清册，送部查核。至于清查之法，应自该省议定公费养廉之年份起，至前任卸事之日止，将额征公费、完欠、杂支，同余剩未给各数目，按年归款……嗣后，按年分晰造册，随同奏销钱粮各册，咨送户部核销”^[29]。清查耗羡的用项以及规范耗羡的奏销，意旨十分明显，但由于雍正帝的去世，一时中断了耗羡的清查进程。^[30]到乾隆五年(1740年)，清查耗羡的思路又重新拾起，该年上谕:

雍正十三年六月内曾奉皇考谕旨，将各省耗羡存公银两饬令清查，原属防微杜渐之至意。朕嗣位之初，念耗羡不同正项，从前原未定有章程，且历年已久，各省规条不一，官员更换亦多，况复恩诏屡颁，纵有挪欠，亦当在宽免之列，是以谕令暂行停止清查。今看各省情形，渐滋冒滥，若不早加整顿，立法防闲，必致挪移出纳，弊窦丛生。一经败露，国法难宽。揆之朕爱养教诲之心，固有所不忍，即经办各员，噬脐知悔，已属难逭。是及今综核清理，亦豫为保全之道也。户部可行文各省督抚，将地方必需公费，分析款项，立定章程，报部核明，汇奏存案。嗣后务将一年之内额征公费完欠杂支同余剩未给各数目，逐一归款。各官养廉，照依正署起止月日应得分数，并扣除空缺，详细登记。其收数内有拖欠未完者，分别应否着追，其支数内有透动加增者，分别是否应给。有无挪移亏缺之处，俱于岁底将一切动存完欠各数，及扣存减半平余银两，造册咨送户部核销。如此年清年款，则民力输将，均归地方实用，而经理之员，亦免罹于参处矣。^[31]

乾隆上谕的关键之点是:“行文各省督抚，将地方必需公费，分析款项，立定章程，报部核明。”王庆云《石渠余纪》卷三《纪耗羡归公》所云:“(乾隆)五年，以地方无关紧要之事，辄动耗羡，令督抚将各省必需公费分晰款项，报部核奏。自是以后，各省耗羡掌于户部湖广司者，取之有定数，用之有定款。”即是指此。嘉庆《大清会典》在叙述户部湖广清吏司职掌时称:“凡耗羡之政掌焉。各省每年征收地丁耗羡银两，乾隆五年谕，各省督抚，将地方必需公费，分析款目，立定章程，由部核明，汇奏存案。每年动款，分别循例请销，有定款有定数者，有定款无定数者，以五年通融比较。无定款随时动用者，通融撙节，不得出范围之外。又常例之外，遇有兴作必需者，随时奏明动用。每年将收支动存各数造册送部。户部于年终查核汇奏。”^[32]

在耗羡的清理整顿上，乾隆五年(1740年)肯定是一个重要的年份，但该年是否制定了《耗羡章程》，则较为模糊，按王庆云《石渠余纪》和嘉庆《大清会典》的记载，似乎该年已经制定，但据郑永昌称:“乾隆十三年(1748年)四月，户部将各省汇奏的耗羡经费各条，节经多次往返诘驳删减，最后将准销经费各项，正式颁定《耗羡章程》。”^[33]

然而，据光绪《大清会典事例》记载:“各省耗羡章程，节次驳令删减，至乾隆十五年，始据各省督抚陆续酌定，经部议覆。各省耗羡提解归公，原为各官养廉及地方公事之用，仅按各省岁收银两，通计节年报销之有定款项，权其多寡，酌量派拨，至无定款项，难以悬拟，其银存留本省以备公用。”^[34]

又，乾隆十五年(1750年)“户部议覆前署江苏巡抚雅尔哈善疏称，江苏省罪囚口粮，在常平仓谷内动给，其盐菜钱文，于耗羡内每年留银二百二十二两零支销。第各属罪囚多寡不同，盐菜钱按日给发，每较原定之数不敷，嗣后应按年核计罪囚多寡，据实请销。应如所请，将罪囚不敷盐菜钱，列在有定款无定数项下，在存公银内动支”^[35]。

乾隆十七年(1752年)上谕:“湖北巡抚恒文奏动耗羡一折内称，本年春拨解黔银两，共用水脚鞘银十二两零，于本年三月份耗羡内动给等语，此奏殊不知大体。各省《耗羡章程》，其有定款无定数之项，部议令随时奏明，固为慎重钱粮起见，但若仅十余金之事亦专折奏请，其琐屑细碎，殊非政体。嗣后此等动用之处，若在百两以下，应成总汇折奏闻，方为得体。可传谕各省督抚知之。”^[36]

乾隆十八年(1753年)奏准:“江南河工经费，其有定款定数者，仍应照数支销，其有定款而无定数者，以乾隆五年报部之数为准。除见在协办河臣二人各分给五百两以资公用外，其河臣勘工、盘费及修理廨舎、工食、犒赏等项，准其动支银五千两，按月支给。河库道修理天平库署等项，准其动支银五百两，均听各该处自行通融办理。其无定款定数者，照《耗羡章程》，遇有动用之处，令河臣奏明办理。”^[37]

乾隆二十三年(1758年)上谕:“户部汇奏耗羡银两内，安徽、浙江、山东、四川、西安(陕西)五省所交耗羡，除通融抵补外，尚多支银一万四千四百余两，请行令该督抚查明，承办各官分赔等语，《耗羡章程》原因每年动支数目多寡不同，是以定议五年合计汇办，以示节制。”^[38]

嘉庆二十五年(1820年)奏准:“直省额征耗羡银两，随地粮编征，每年地亩升除不一，随征数目，多寡无定，其动用有定款、有定数者，共五百三十八款，按年尽数支给。其有定款、无定数者，共一百二十九款，每年共酌给银九万一千四百八十三两有奇。令督抚酌盈剂虚，通融撙节，实用实销，由部五年比较，通盘核算，不得出范围之外。倘有任意支销，以致不敷，即于滥动各官名下着落赔补。至常例之外，有兴作等项，随时动用各款，其数在五百两以上者，奏明动用，在三百两上下者，咨部办理。仍于年底汇折具奏，将一年内奏咨动用各案，分别行查准驳各若干件，另缮清单奏闻。”^[39]

根据上述记载，笔者认为，乾隆五年(1740年)上谕后，各省已经陆续制定《耗羡章程》，至乾隆十五年(1750年)“始据各省督抚陆续酌定，经部议覆”。而且此后也还有补充和变化。

乾隆年间耗羡的清理和《耗羡章程》的酌定，其意义，与起运、存留关系密切者，表现在三个方面。

一是规范了耗羡的奏销。无论是造册、考成，还是征解、支发，都有了各种具体的规定。这些规定，在乾隆《户部则例》中，散见《田赋·征解》、《田赋·耗羡》、《田赋·奏销考成》各卷中，而在同治《户部则例》中，则有集中的记载，兹据同治《户部则例》将有关规定示列如下:

各省额征各款耗羡，均随同正项钱粮统计分数，一疏具题，以定考成。如正、耗全完，方准议叙。

各项耗羡，除已完未完分数考成册造报外，仍一面将动存各款，声明有无侵挪亏空，专折奏报，一面分析造具四柱款册送部，户部于年终汇核具题。

征收耗羡，如止解正项，不解耗羡，即系官吏侵挪。藩司一面勒追，一面参究。若该司瞻徇容隐，经部查出，一并参处。各项着落分赔。仍将是否随正完解之处，该督抚于报部册内声明，以凭稽核。

各省额征耗羡银两，概同正项钱粮，随时征收，其应支各官养廉、吏役工食，准其在于征收银内坐支。其余仍随正项钱粮尽数解司。每届岁底，各省督抚查明，一年之内额征完欠及动用存留确数，并节年积存数目，年清年款，造册报部，由部汇奏。^[40]

以上所谓“各款耗羡，均随同正项钱粮统计分数”，“征收耗羡，如止解正项，不解耗羡，即系官吏侵挪”，“各省额征耗羡银两，概同正项钱粮”等，都说明乾隆初年以降，耗羡已与正项钱粮无异。

二是规定了耗羡作为地方存留，其银额以及支发的范围和类项。各省的耗羡存留数额以及有定款有定数者，根据嘉庆二十五年(1820年)奏准的《耗羡章程》示列如下:

直隶省额定耗羡章程，并晋省协解银，共三十万二千二百六十六两有奇，有定款、有定数者共十款。

奉天省额定耗羡章程，并中江、山海关税羡余等银，共九千二百七十八两有奇，有定款、有定数者共八款。

江苏省苏州布政司所属额定耗羡章程，并匣费等银，共三十五万七千四十八两有奇，有定款、有定数者共三十三款。江宁布政司所属额定耗羡章程，并盐规匣费，共银三十五万七千四十八两有奇，有定款、有定数者共二十八款。

安徽省额定耗羡章程，并匣费等银，共二十二万八千二百七十三两有奇，有定款、有定数者共二十九款。

江西省额定耗羡章程，并关税、火耗羡余等银，共二十三万三千三十二两有奇，有定款、有定数者共四十二款。

浙江省额定耗羡章程等银，共十六万二千三百六十二两有奇，有定款、有定数者共十七款。

福建省并台湾府额定耗羡章程，暨官庄关税赢余寺田租谷，共银二十二万六千六百九十七两有奇，有定款、有定数者共五十九款。

湖北省额定耗羡章程，并各税赢余等银，共二十八万五千九百八两有奇，有定款、有定数者共三十二款。

湖南省额定耗羡章程，共银十五万八千九百四十六两有奇，有定款、有定数，及增添祭祀一款共三十二款。

河南省额定耗羡章程，共银四十二万一千一百十七两有奇，有定款、有定数者共三十九款。

山东省额定耗羡章程，共银四十七万三千一百三十四两有奇，有定款、有定数者共二十二款。

山西省额定耗羡章程，共银三十六万九千二百五十四两有奇，有定款、有定数者共三十一款。

陕西省额定耗羡章程，共银二十三万七千一百七十八两有奇，有定款、有定数者共二十七款。

四川省额定耗羡章程，并盐茶羡余杂税赢余等项，共银二十九万二千九百两有奇，有定款、有定数者共二十五款。

广东省额定耗羡章程，并落地税羡银，共二十三万二千七百六十三两有奇，有定款、有定数者共三十七款。

广西省额定耗羡章程，并盐道拨解盐羡银，共四万三千一百七两有奇，有定款、有定数者共二十六款。

云南省额定耗羡章程，并公件铜价等银，共十八万一千一百二十四两有奇，有定款有定数者共五十六款。

贵州省额定耗羡章程，并秋粮耗米、官田荍米、军田租谷变价等银，共六万二千八百六十一两有奇，有定款、有定数者共三十款。^[41]

《耗羡章程》所规定的有定款有定数者，照款照数支销，而有定款无定数者，无定款定数者，则另外奏明请旨。

《耗羡章程》所规定的有定款有定数者，每省都有具体的款目和数额，为了省篇幅没有照录，兹选取江西、湖北、山东三省作为具体示例:

江西省额定耗羡章程，并关税、火耗羡余等银，共二十三万三千三十二两有奇，有定款、有定数者共四十二款。内:总督吏役工食银一千三百一两二钱八分(原额银一千六百二十一两二钱八分)，总督纸张银二百四十两(原额银三百两)，总漕书吏工食银八十两，总漕路费银六百六十两，巡抚吏役工食银二千四百三十一两二钱(原额银二千九百三十一两二钱)，巡抚拜本包箱银一百十两(原额银一百三十两)，布政司书役工食银九百二十九两(原额银一千一百二十两)，按察司纸张银二百二十四两，书役工食银六百三十六两，盐道库丁更夫工食银三十两(原额银四十二两)，仓场总漕书役饭食银八十八两，总漕衙门赍册盘费银一百十七两，塘兵饷银一百八十七两一钱，提塘廪给塘饷银二千二百五十六两(原额银二千七百二十六两四钱)，地丁册籍盘费银一百七两九钱(原额银一百五十二两九钱)，颜料水脚银一千一百六十五两二钱四分，各属祭祀共五款祭品银七百一两有奇，吏部饭银一千二百两，户部地丁奏销及投册饭银二千六百八十五两六钱，兵马奏销饭银一百二十两，户科饭银三百六十两，兵米奏销饭银四百七十两，茶引饭银八两，颜料苎布饭银六十两，颜料、缎匹、二库饭银三百四十七两一钱八分，兵部兵马奏销饭银一百二十两，驿站奏销饭银一千两，刑部饭银二千两，原解兵科改解刑部饭银三百两，义宁州有额无征茶课银六十七两三钱一分七厘，德化、建昌、二县渡夫工食银一百八两，按察司秋审饭银二百二十两(原额银三百三十八两)，南昌、新建、丰城、三县岁修营房工料银十三两八钱，各官养廉银十八万三千三百二十一两，总督辕门火药银一百二十三两六钱二分七厘(原额银一百五十两)，巡抚衙门纸张银三百九十九两五钱(原额银五百两)，星子等四县救生船水手工食银一千五百四十五两四钱二分二厘(原额银二千四百八十八两八钱)，岁修营房工料银四百二十六两。

湖北省额定耗羡章程，并各税赢余等银，共二十八万五千九百八两有奇，有定款、有定数者共三十二款。除裁汰藩臬两司庆贺表笺银四十一两七钱三分四厘，摆马渡船水手工食银二百八两八钱，看守万寿宫人役工食银十二两，总督、巡抚出郊赏赉银一百十两八钱八厘，共四款。其余二十八款，内:各官巡盐公费银七千六百四十八两(原额银一万三千九百六十四两)，看守先农坛农夫口粮银八两，各属祭祀共二款祭品银四百九十七两有奇，总督、巡抚、衙门进本公费银五百十八两，黄河冰冻雇夫绕道递送部文工食银五十两，宜昌、施南二府有苗州县设立义馆廪饩银二百八两，户部兵马奏销饭银一百八十两，兵部饭银一千一百六十两，户部黄白蜡等项饭银五百七十两八钱七分五厘(原额银五百七十四两八钱七分五厘)，吏部饭银一千两，刑部饭银二千两，总督、巡抚二衙门廪工纸札银四千两，藩司衙门攒造奏册工价银二百七十八两，藩臬二司书吏资费银一千两，臬司、粮道衙门奏册工价银二百四十两，户部地丁奏销饭银一千一百五两六钱，又南粮奏销饭银三百六十两，户科饭银三百四十两，兵科饭银二百两，总督、巡抚、将军各衙门书役工食银一千三十两，文职各官养廉银十七万一千九十两，各属救生船工食银二千二百三十三两七钱八分一厘(原额银三千六百八十五两二钱)，协贴豫省塘站马夫工料银一千一百十四两八厘(原额银一千一百五十七两八厘)，土千总俸银五十七两九分九厘(原额银六十九两八钱三分六厘)，荆州将军并左右两翼心红纸张饭食等银一百五十六两(原额银三百二十八两)，荆州硝磺水脚银三两，户部黑铅饭银三百两三钱七分三厘。

山东省额定耗羡章程，共银四十七万三千一百三十四两有奇，有定款、有定数者共二十二款。内:各官公费银三万二千三百三十三两，巡抚衙门书吏盐菜银一千四百四十两，布政司衙门书吏饭食银二千两(原额银二千五百三十四两)，吏部饭银一千两，提塘报资银六千八百六十一两，总河衙门公费银一千一百两八钱八厘，巡抚衙门军牢等役工食并炮药等银四百十六两四钱，泉夫工食银七千八百四十两，蒙阴等处祭祀银五百五十二两六分五厘，各官养廉银二十六万四千九百五十九两，泉夫器具银一百五十五两二钱，青州副都统衙门书吏工食银一百六两五钱(原额银一百五十六两)，又心红银一百两(原额银一百四十两)，户部兵马奏销饭食一百二十两，兵部饭银一百二十两，提塘赍送兵马奏销册籍赢价银八十八两，户科饭银五百两，解部科饭银盘费银五十五两，地丁奏销并投册饭银一千八百八十一两六钱，提塘赍送地丁投文掣批往返盘费银二百四十两，解送地丁奏销册籍赢价银六十三两(原额银七十两)，德州南北两河千总养廉银九十两(原额银一百七十五两六钱)。

上引难免繁杂，但可以藉此知晓有关省份存留耗羡银支发的具体情况。

三是一部分耗羡划入起运项下，一部分耗羡划入存留项下，改变了原来耗羡基本为存留的模式。由此，起运也分为起运正银和起运耗银，存留分为存留正银和存留耗银，如表9-5所示^[42]:

表9-5

各省起运正银、耗银与存留正银、耗银

续表

上表的起运总额和存留总额都比康熙年间和乾隆年间少，当是征不足额所致，这也是清代中后期田赋征收的实情。从起运与存留的比例看，由于一部分耗羡列入了起运，所以总的起运比例达到84.64，存留比例则降至15.36。

关于兵饷的协拨，笔者在《清代军费研究》中已经有所探讨，可以参见。^[43]协拨亦称“协济”、“协饷”、“拨协”等，是将财力有余省份拨协财力不足省份的一种保证军需供支平衡的手段。

清朝分布各省的军队，原则上在各省起运项下拨支经费，即所谓“以本地之所输，供本地之所用”^[44]。但由于各省军队的分布系从王朝统治的整体要求着眼，驻军多寡与各地的财政收入不平衡，边远省份驻军人数多，而赋税收入少，军费难以保证，必须依赖邻省或别省的协济。如贵州，“贵州额征银止八万余两，兵饷需二十八万有奇，例拨邻省银二十万两”^[45]。如云南，“滇省各标镇协营年需官兵俸饷银九十余万两，除本省额征地丁税课等银拨存备放外，约不敷银三十万两，历由户部于邻省酌拨解滇协济”^[46]。如甘肃，“甘肃一省，地丁钱粮岁仅二十八万余两，而各营兵饷岁需银二百四十余万两之多”^[47]。因此，兵饷的协拨是经常性的，但受协省份、拨协省份以及协饷总额历朝、历年略有不同。一般来说，经常受协的有陕西、甘肃、云南、贵州、四川、福建等省，经常拨协的有山东、河南、浙江、江苏、湖北、湖南等省。协饷总额每年大致在四百万两左右，依据档案将乾隆二年(1737年)的协饷情况示列如表9-6^[48]:

表9-6

乾隆二年协饷示例

上列协饷额达4537597两，受协省份为陕西等六省，拨协省份为河南等六省，有的是两省协一省，有的是一省协数省。

为了显示协饷的变更情况，再拣出乾隆九年(1744年)的协饷档案予以示例，如表9-7所示^[49]:

表9-7

乾隆九年协饷示例

上列协饷额为4169799两，受协省份为陕西等五省，拨协省份为河南等六省。

从上述两例中可以看出，无论是受协省份、协饷额，还是拨协省份、协饷总额，都有所不同，但基本上都遵循着统一的规律:一是在和平时期受协省份与拨协省份有较为固定的关系，二是协拨先尽邻省，邻省不足再尽次邻省，以尽量减少协拨所带来的转输之费。这就是则例已经指明的:“岁应需官兵俸饷，预为会计，造册咨部，由部将各省额征起运等项银内，按款照数拨给，如福建、广东、广西，仅敷本省俸饷外，尚间有须用协济者，即于邻近省分拨解，陕甘、四川、云南、贵州等省，所需不敷本省，俸饷银于邻省拨解，如山西、河南邻近陕甘，直隶、山东次近陕甘；江西、湖广邻近四川，云贵、浙江次近四川、云贵。凡拨协，先尽邻近，再尽次近。此外各省若别有急需，应协济者，随时于邻近省份通融拨解，藩库银如不敷用，或动盐课，或请内帑，随时奏闻。”^[50]

为了协饷的正常拨解，顺治九年(1652年)曾制定了协饷拨解考成则例，若协饷不完，即“分别考成，据实题参”^[51]。康熙四年(1665年)又议定了协饷的拨解限期和违误处分:

直隶各省兵饷协拨定为五分，限四月内完二分半，九月内全完。如行师大兵军饷，协济别省钱粮，或迟或误者，革职。支给本省兵饷，或迟或误者，州县卫所官降三级，司道府直隶州各降二级，督抚各降一级，皆令其戴罪督催，完日开复。^[52]

雍正元年(1723年)，又再次申令:

其协解兵饷钱粮，定限四月内完一半，九月内完一半，如起解迟延，于部拨钱粮之外擅行动用别项钱粮，将动用官员、该督抚一并议处。凡解送协饷，如有骚扰驿站及苦累小民者，该督抚指名题参，从重治罪。如该督抚瞻徇不行纠参，或备受害人首告，或被科道纠参，将瞻徇不参之督抚一并议处。^[53]

同时，又有协拨造册的具体规定，每年分春秋冬三季造报，均不得逾限:

直隶每岁应造拨饷清册，春季限二月二十日以前到部，秋季限八月二十日以前到部，冬季限十月内到部。逾限题参议处。^[54]

显然，清廷对兵饷的协济拨解十分重视。

但是，我们注意到，兵饷的协济拨解完欠与否，虽然受上述政令的制约，但在很大程度上却不决定于此，而是决定于全国财政状况的好坏以及各省财力的是否充足。只有在财政状况较好的情况下，协饷才能如期完解，反之，协饷则为画饼。只略举清初和晚清之例就可明了。如顺治十二年(1655年)户部尚书孙廷铨在谈到陕西的协饷时说:“臣部题催、咨催、差催，不遗余力，延至今日，解到者廖廖无几，如十二年江南尚欠银三十一万四千两，山西尚欠银二十万两；十三年份山西省欠银一百零一万两，山东省欠银八万两，河南省欠银五万两。又江南省原欠协饷改拨十三年正赋银十万两。总计各省所欠秦川兵饷一百七十五万四千两有奇。至今差官往彼守候，杳无至期。”^[55]在一两年的时间里，陕西的欠解协饷达到一百七十余万两，而且屡催不至。咸丰三年(1853年)，四川总督裕瑞奏称:“自军兴以来，需饷日浩，支绌益增，而川省岁入赋税无多，例支各款为数甚巨，所入本不敷出，是以每年必须由部于邻省协拨银二三十万两方克敷用。近来各省办防办剿，协拨悬殊，即如本年由部指拨江海关税银二十万两解川充饷，嗣准部咨，江海关税银应尽解粮台备用，是外省不能协济川省已有明证。”^[56]咸丰四年(1854年)，陕甘总督易棠奏称:“各省欠解甘省饷银，新旧积至六百余万两。”^[57]咸丰年间任甘肃布政使的张集馨则说:“甘肃本省进款无几，外省协拨多不批解，兵饷真万分为难。……各营文牒催饷，以及口外各城来文，急于星火，无从应付。”“甘省事体极难，欠饷至一千零七八十万之多。而口外防兵，又复嗷嗷待哺，各省协饷，任催罔应。”^[58]咸丰五年(1855年)上谕在谈及黔饷的欠解时说:“现在黔省剿办上下游苗匪，指拨军需，急难应手，实属万分支绌，各省应解黔饷，岂容拨解迟延，致误事机!”各省积欠，“屡催罔应”^[59]。同年，上谕谈及滇、黔、甘协饷时又称:“至滇黔甘肃等省，待饷孔殷，江西积欠至三百二十余万两之多，虽(地方)经费支绌，系属实情”，但是，亦应该“稍清积欠，不得专顾本省，致误要需”^[60]。同治五年(1866年)，上谕在谈及各省欠解甘肃协饷时，又称:“自上年闰五月至今，各省欠解竟至一百六十余万之多。又庆阳粮台由四川、河南、山东、山西各协银三十万两，本年以来，解者寥寥；河东盐课项下岁拨之数；丙寅纲全未解到。甘省粮缺饷匮，势成坐困。即使各省源源接济，已觉分润无多，若再不克如期，大局何堪设想!着官文、曾国藩、崇实、骆秉章、李瀚章、赵长龄、阎敬铭、马新贻、曾国荃、刘坤一、郭柏荫按照单开，各将各省欠解数目即速筹拨，派员迅解，以济饥军，毋得再分畛域，致误大局。”^[61]这说明，户部虽然握有兵饷的统筹协拨之权，但在财政困难的情况下，仍难作无米之炊。各省的地方大员虽然不时受到协饷不完的循例处分，但在财力不足的情况下，首先仍是顾及本省之饷。一般来说，清初的协饷欠解，属于普遍性的财政困难，晚清的协饷欠解，除了财政困难之外，还与地方督抚权力的膨胀有关。