完善社会保障体系的重要举措

二、完善社会保障体系的重要举措

(一)今后一段时期我国社会保障体系面临的三大挑战

建立和完善社会保障体系是构建和谐社会的重要基础。国家和政府对向其公民提供基本社会保障负有不可推卸的责任，目前，几乎所有的工业化国家和许多发展中国家都建立了包括养老、失业、医疗、工伤保险在内的统一的社会保障制度。但完善的社会保障体系既包括政府提供的基本社会保障，也包括企业提供的补充养老保险和补充医疗保险等，还包括商业保险机构提供的各种人身保险。完善的社会保障体系是多种供给主体相互配合、保障类型和方式多样化、能为公民提供较高保障水平和较全面保障内容的有机体系。

我国是世界上最大的发展中国家，不仅人口众多，而且经济较为落后，因此，在今后相当长一段时期内，我国的社会保障体系建设将面临很大挑战，具体表现在以下三个方面:

第一，人口快速老龄化带来的挑战。由于人口多、长期实行计划生育及人均预期寿命延长等原因，我国的人口年龄结构快速老化，并具有老年人口规模大、未富先老等特点。20世纪80年代初，我国人口的年龄结构还属年轻型，但到2000年，我国已开始进入老龄化社会，60岁和65岁以上的人口比例分别占总人口的10%和7%⁽³⁾，完成从年轻型、成年型向老年型的转变，只用了不到20年的时间。据美国人口普查局的统计和预测，65岁以上老年人口比重从7%上升到14%所经历的时间，法国115年，瑞典85年，美国66年，英国45年，日本30年，而我国大约只要25年。我国是世界上老年人口最多的国家。2004年，60岁及以上老年人口达1.32亿，65岁及以上老年人口达9 857万，占到总人口数的7.6%。根据有关预测，至2035年，我国60岁以上的老年人口数将达3.97亿，占总人口的27.5%，大约每4个人中就有1个老年人，“银发老人”总数将比英国、法国、德国、意大利和日本5个发达国家的人口总和还要多⁽⁴⁾。发达国家的人口老龄化是伴随着城市化、工业化在经济已很发达的情况下出现的，进入老年型社会时，人均GDP一般已达4 000美元以上，即使是发展中国家，进入老龄化社会时，人均GDP也大多在2 000美元左右或更高，而我国在2000年步入老龄化社会时，人均GDP还不到800美元。这意味着我国在经济还很落后、人均收入水平较低的情况下就不得不面临和解决严重的老龄化问题。

第二，基本社会保障覆盖面小带来的挑战。目前，我国现行的主要由政府提供的社会保障，包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险在内，主要存在于城镇地区，农村地区基本是空白，即使是在城镇地区，也只覆盖了部分人群。根据《2004年度劳动和社会保障事业发展统计公报》，2004年末，全国城镇就业人员为26 476万人，城镇登记失业人数为827万人，离退休人员为4 675万人，而参加基本养老保险的人数是16 353万人，参加基本医疗保险的人数是12 404万人，两者仅分别占前三类人员合计总数(31 978万人)的51.14%和38.79%；全国参加失业保险的人数为10 584万人，仅占城镇就业人员和登记失业人员总数(27 303万人)的38.76%；全国参加工伤保险的人数为6 845万人，仅占城镇就业人员总数的25.85%；全国参加生育保险人数也仅为4 384万人。在农村地区，社会保障体系只包含了基本养老和农村合作医疗。与城镇的基本社会保障项目由政府提供不同的是，绝大多数农村基本养老和合作医疗几乎没有任何财政补贴，全靠农民的个人账户。不仅如此，由于在农村推进社会保障体系建设方刚开始，因此，农村基本养老和合作医疗的覆盖率远比城市为低。2004年末，参加农村养老保险的人数为5 378万人，仅占全国农村就业人员总数(48 724万人)的11.04%。农村合作医疗截至2004年11月，已经在全国30个省、自治区和直辖市的310个县(市)展开试点，参加合作医疗的农民达6 900万，覆盖率也仅约14%。

第三，农村城镇化和就业形式多样化带来的挑战。改革开放以来，我国城镇化进程明显加快。目前，全国进城务工的农民有1亿人，土地被征农民有4 000多万人，在乡镇企业的农民为1.3亿人。据预测，未来20年，我国城镇化率将以每年1个百分点的速度提高，由现在的大约40%提高到60%左右，由此带来的首先是转移劳动力就业和新增城镇人口、进城农民工、失地农民的基本养老、基本医疗等社会保障问题⁽⁵⁾。同时，大量青壮年农民进城后，农村老弱人群的基本保障问题将会变得更加突出。在城镇地区，随着产业结构调整和企业改革的深化，我国的所有制结构已发生重大变化，就业形式日益多样化。国有、集体企业从业人数从1992年的1.1亿人减少至目前的不足5 000万人，与此同时，城镇从业人员从1.7亿人增加到2.6亿人，增加的主要是非公有经济从业人员和多种形式灵活就业人员，传统的以“单位”为本位的社会保障体系不能适应这种分散化、流动性强的就业格局，为数众多的非公有经济从业人员、灵活就业人员尚未纳入覆盖范围，这对现行社会保障制度的开放性和管理工作提出了新的要求和挑战。

(二)当前我国基本社会保障制度面临的困境

面对巨大的社会保障压力，单靠由政府提供的基本社会保障显然是无法应对的。实际上，目前我国基本社会保障制度的窘境已经显露无遗。

以城镇基本养老保险为例，1992年，全国参保在职职工为8 500万人，离退休人员为1 700万人，赡养比为5∶1。到2004年底，参保在职职工增加到1.23亿人，离退休人员增加到4 103万人，赡养比接近3∶1。预计到2020年，退休人数将超过1亿人，赡养比将达到2.5∶1左右⁽⁶⁾。显然，如果采取原来的现收现付制，那么养老保险制度将难以为继。为平稳渡过人口老龄化高峰，我国自20世纪90年代初期起，开始探索从现收现付制向部分积累制过渡，并确定了实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式。然而，同世界上其他转制国家(如智利)一样，从现收现付制向部分积累制过渡，无法回避隐性债务问题。对于这个隐性债务，社科院、世界银行、财政部、劳动保障部、国务院体改办有过各种测算，但结果不尽相同。例如，1999年国务院体改办曾在美国安泰保险公司的协助下，以南京为样本进行了精细测算，结果为:如果按照缴费率为20%，收益率分别为4%、6%、8%三个方案来计算，假定国有企业女职工的退休年龄为50岁，男职工的退休年龄为60岁，按收益率为4%计算，隐性债务为87 632亿元，相当于我国目前一年的GDP；以收益率为6%来计算，隐性债务为47 219亿元；按收益率为8%来计算，隐性债务则为24 299亿元⁽⁷⁾。从实际运行情况来看，由于我国养老保险没有历史积累，不仅老的历史债务没有解决，新的债务也在不断增加。据统计，自1997年基本养老保险制度实行社会统筹和个人账户相结合以来，由于统筹账户入不敷出，使个人账户有名无实，空账运行。截至2004年，个人账户的空账规模累计已达7 400亿元，且仍在以每年1 000多亿元的速度增加⁽⁸⁾。根据劳动与社会保障部的测算，若按照辽宁省试点方案实行的个人账户8%缴费率的办法做实个人账户并与社会统筹账户分开管理，预计需要25年社会统筹账户才能实现收支平衡，这期间的累计缺口至少在2万亿元左右⁽⁹⁾。城镇如此，农村地区的情况就更为糟糕。由于农村养老保险没有财政补贴，不仅覆盖面低，发放标准也不高，不同地方差别还很大，有的地方甚至出现了农民纷纷退保、基本养老难以为继的现象。

社会保障体系是经济社会发展的“稳定器”。由于我国构建社会保障体系的历史比较短，迄今为止，社会保障体系还很不健全、不完善，随着生活水平的提高和年龄的增长，不少民众的焦虑情绪也因之不断增加。国务院发展研究中心2003年所做的一份家庭调查显示，我国民众越来越关心重大疾病、意外事件、退休、失业、住房和子女教育等方面的问题。中国社科院发布的经济蓝皮书《2006年:中国社会形势分析与预测》中的分报告“2005年中国居民生活质量调查报告”也指出，社会保障满意度和养老忧虑是影响居民总体生活满意度的重要因素之一。这种现象将会引发一系列不良后果，突出表现在以下两个方面⁽¹⁰⁾:一是在重重顾虑的压力下，人员的流动受到阻碍，因为人们不愿意进行变动(如更换工作、搬家等)，而这阻碍了他们寻求更好的经济机遇，并在一定程度上导致了贫富差距的扩大，进而对社会安定构成潜在的威胁；二是出于对未来不确定因素的考虑，人们把大量资金存入银行，导致了家庭储蓄率的快速增长。根据有关估计，目前我国的国民储蓄率为46%，个人储蓄率为20%，远高于其他亚洲国家(例如，日本分别为26%和6%)和欧美国家(例如，美国分别为14%和－0.6%)。国民和个人储蓄率过高，必然造成国内消费乏力，从而影响国民经济的持续快速增长。由于以上原因，加快推进社会保障制度建设，完善我国的社会保障体系，已成为加快经济发展、构建和谐社会的当务之急。

(三)完善社会保障体系必须充分发挥商业保险的作用

保险业具有风险保障和养老保障等重要功能，可以在完善社会保障体系过程中发挥重要作用。关于保险业在构建我国社会保障体系中的重要作用，中国保监会主席吴定富将之归纳为以下三点⁽¹¹⁾:

第一，商业保险机构可以参与到基本社会保险管理之中，提高社会保障体系的运行效率。基本社会保险一般由政府或公营机构进行管理或经营。政府或公营机构管理或经营存在的主要问题是运行效率低、缺乏监督约束机制，因此，为提高社会保障体系的运行效率，许多国家在基本社会保险的运作特别是基本养老保险基金的管理中引入了市场机制。在基本养老保险基金的管理中引入市场机制，主要途径就是在国家监督之下采用“基金经理人”制度，通过确立基金经理人的选择条件、行为准则和投资方针，选择私营公司管理基本养老保险基金，政府通过投资限制、绩效评估等办法对其进行监管。保险公司尤其是寿险公司，由于其产品特征、资产结构、稳健持续经营、对长期资本投资管理的丰富经验等，成为基金经理人的首选目标。

第二，作为补充性养老保险的主导力量，提高社会保障的整体水平。20世纪80年代以来，世界许多国家纷纷用多支柱养老保险体系来代替原来单一的基本养老保险制度，引导和鼓励自愿性职业年金计划、企业养老金计划等各类补充性养老保险计划的发展，不断提高社会保障的整体水平。补充性养老保险计划被雇主视为增强企业凝聚力和提高劳动生产率的重要手段，在美国有70%左右的职工参与了补充性养老保险计划。保险公司由于在寿险精算、资产运用、缴费记录管理、养老金支付等方面具有专长，在补充性养老保险领域发挥着重要作用。

第三，提供多样化的商业养老与健康保险产品和服务，丰富社会保障体系层次。基本的社会保险只能是低水平的，即满足社会保障最基本的需求。同时，补充性养老保险计划提供的保障水平也是有限的。据统计，在大多数国家，两者的累积替代率一般在70%左右。随着经济发展和人们收入的增长，社会成员对退休后生活水平的要求不断提高，较低的社会保障标准越来越难以满足社会的需求。人寿保险可以弥补社会保障供给上的不足，有利于建立一个多层次的社会保障安全网。

政府提供的社会保障和商业人身保险都是社会保障体系的重要组成部分，都是对遭遇不幸或困难的人给予经济上的帮助，两者之间既可以相互制约，又可以相互补充、相互配合。由于商业人身保险在构建社会保障体系中具有重要作用，我国应当将推进保险业的发展置于十分重要的地位，努力使之在社会保障体系建设中扮演应有的角色。目前，我国虽然确立了三支柱社会保障体系的基本框架，将商业保险正式纳入了社会保障体系的范围，但相应的配套政策却没能跟上，以致商业保险所发挥的作用与经济社会发展需要之间存在着很大落差。所以如此，主要是因为我国的社会保障体系过于依赖政府提供的基本社会保障(第一支柱)，对通过市场机制发挥商业保险在社会保障体系建设中的作用缺乏足够的重视。不仅如此，以企业为主导的第二支柱的发展也十分有限。例如，根据劳动与社会保障部公布的数据，截至2002年年底，我国企业年金覆盖人数仅为560.33万人，占国家基本养老保险参保人数的5.3%；参保企业16 247户，占我国企业总数的比例不到1%；企业年金积累总量为191.9亿元，占GDP的比重仅为0.2%。由于年金覆盖率范围过小，难以形成对基本养老保险的有效补充，企业年金作为养老保险第二支柱的作用还难以发挥。

商业保险既是社会保障体系的有机组成部分，也是基本社会保障制度建设的主要环境因素。商业保险的充分发展有利于政府稳步推进基本社会保障制度的改革，提高基本社会保障的实际功效。在当前情况下，政府提供基本社会保障面临着扩大保障面、提高保障水平的艰巨任务，特别是社会养老保险，还面临着如何解决个人账户空账和制度转轨成本的复杂难题，如果鼓励有条件的企业为职工购买商业保险，鼓励那些先富起来的或条件相对较好的人购买商业保险，并督促各类保险机构加快产品研发，全面提升服务质量，为民众提供更优质、更细致、更人性化的风险保障和养老保障服务，那么，政府扩大基本社会保险覆盖面的压力就会小得多，政府可在财力紧张的情况下，较为从容地推进各项基本社会保障制度的改革，稳步扩大基本社会保障的覆盖面。基于这一认识，可以得出以下结论，即在近期社会保障支出压力仍较大的情况下，政府可通过支持商业保险的发展，缩小基本社会保障的覆盖面，从而将有限的社会保障资源优先集中用于解决城镇贫困人口、广大农村人口等最需要人群的最紧迫需求，如低保救助、合作医疗保障、合作意外保障等，待财力条件允许后，再逐步扩大社会保障特别是社会保险的覆盖面与保障水平。这样的政策思路显然比单纯发展基本社会保障要有效得多。

这里，需再费点笔墨的是政府社会保障资金问题。目前，国内外对于我国如何建立社会保障体系的争论很多，其中一个焦点就是社会保障资金的筹集。国内社会保障实际操作者一般认为我国社会保障资金不足，国外的“中国崩溃论”者也认为我国的社会保障亏空很大。对这些论点，一些学者发表了不同意见，甚至有学者主张建立全国统一全覆盖高保障度的社会保障体制。本书认为，这些主张给我们展现了一个美好愿景，但在近期却很难实现。这是因为:第一，在财政支出上需要处理好经济增长与社会保障之间的关系。我国目前正处在工业化的中期阶段，经济建设、社会文教等方面都急需大量的资金投入。在财政支出总额一定的情况下，用于社会保障的支出多了，必定要压缩用于其他方面的开支，而这会对经济的增长构成影响。实际上，近两年来中国社会保障支出占财政支出的比重已经上升到10%～11%，社会保障支出增长速度几乎与同期财政支出增长速度同步，而且，我国已决定，积极调整政府财政支出结构，加大地方政府对社会保障的财政投入，逐步把社会保障支出占财政支出的比例提高到15%～20%⁽¹²⁾。这样的安排应当说是较为恰当的，不切实际地一味提升社会保障支出，最终只能欲速则不达，不仅损害经济增长，反过来也将影响社会保障本身。第二，建立全国统一全覆盖高保障度的社会保障体制，必须考虑其负面影响。众所周知，北欧等一些西方国家高福利导致的福利病对经济社会发展构成了严重负面影响。具体表现在:各国财政纷纷吃紧，庞大的社会保障开支成为国家财政的沉重负担；高福利助长了人们的依赖思想，越来越多的人失去就业和工作的积极性；高福利使企业的税收负担日益加重，生产成本增加，削弱了企业产品在国际市场上的竞争力。我国是一个发展中国家，如果在当前还较落后的情况下不切实际地扩大保障范围，提高保障水平，将会在一定程度上使我们的社会丧失前进的原动力，失去原有的生机与活力，造就社会怠惰风气和懒汉群体，这无疑是与社会保障体系建设的宗旨与目标是相背离的。我国宪法第十四条明确规定:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”鉴于当前我国的经济发展水平还比较落后，本书认为，至少在近期我国还不具备建立全国统一全覆盖高保障度的社会保障体制的条件，只能根据循序渐进的原则，逐步扩大社会保障的覆盖面和保障度。为了顺利推进社会保障体系建设，提高社会保障制度的有效性，一个重要的前提条件就是加快商业保险的发展，不仅提升全社会的总体保障水平，也为社会保障体制改革提供更好的环境条件。