邮政的改革与发展

第三节　邮政的改革与发展

对于绝大多数国家来说，邮政服务是最基本、最普遍的服务，在一些欠发达的地区甚至是唯一服务于全体民众的通信手段。它还是商业和企业最重要的通信媒体之一。可靠快速的通信方式是迅速、成功地发展全球化贸易、工业和服务的关键，在现代社会中，邮政领域的发展是很重要的。

一、挑战与机遇

邮政作为人类社会主要的通信方式之一，由社会需要而产生，又为社会服务，并随着社会需求的增长变化而变化。为人类生存发展和社会进步作出了历史的贡献。邮政发展到今天，它的含义、内容和人们对它的理解与传统的观念相比，已产生了很大的变化。现代邮政的作用远不是“家书报平安”，也不是“除了送信、就是送报”。保守落后的为小农经济服务的小邮政观念也一去不复返了。现代邮政在国民经济中的地位和作用及其对社会发展和居民生活的重要贡献，决定了它必须按照商品经济规律和改革开放方针，确立为政治、经济、科学文化等各行业全方位服务的大市场观念;要有开拓创新、通信为本、广泛经营和以竞争求发展的观念;也就是要从全网效能和全社会效益出发，重新思考、重新设计和确定社会化大生产的大邮政观念。

但是，邮政所经办的众多业务，除了专营的“国务院规定范围内的信件寄递业务”以外，其他业务都属于竞争性业务，都会受到交通运输、铁路、银行、新闻出版、商业服务等行业和个体经营者的挑战;即使法定的由邮政经营的信件业务，也受到电信通信等方式的竞争和挑战。这些都给邮政业务经营和发展造成许多困难，在这些竞争和挑战面前，邮政唯一的出路就是改革。

20世纪80年代以来，随着微电子技术、计算机技术和通信网络技术等高技术群的迅猛发展，信息化浪潮迅速席卷全球，成为继工业革命后的又一次技术革命。信息技术渗透到世界每个角落，冲击着社会经济各领域，对传统经济产业和企业产生了深远影响。邮政企业作为典型的传统通信产业，更是直接面临着信息化带来的复杂影响。信息技术的快速发展给世界各国邮政带来了严峻挑战，也注入了新的发展机遇。

面临的挑战主要是信息技术发展导致很多现代信息通信手段、通信方式出现，如电话、传真、电子邮件、网络即时通讯等，改变了人们信息消费的方式，对信息的传递、交换的需求正在向多元化、高层次方向发生重要转变;先进通信产品成为信函的强力替代品，严重地侵蚀了以寄递书信信函为主的传统邮政通信产品市场。

一项调查显示:“手机短信是普通人向亲朋好友问候和祝福的最常用方式(68.3%)，其他方式依次是打电话(19.7%)、QQ和MSN等即时通讯工具(8.8%)、电子邮件(2.8%)，而传统的写信方式仅有0.5%的人还在用。”

现代通讯技术的发展给传统邮政带来了巨大的机遇。邮政传统业务借助信息化实现服务升级，主要体现在:在生产作业各环节广泛应用信息技术，创新作业方法、手段和流程，提高邮件处理质量和时限，加快邮件传递速度;通过建立邮件跟踪查询系统，实现邮件动态跟踪查询，使用户及时掌握邮件状态;开发建立邮政电子汇兑系统，实现邮政汇兑实时到账，使邮政汇兑速度有了质的飞跃;应用电子邮政技术建立网上邮局，用户足不出户即能享受邮政服务。

信息技术发展给邮政带来了巨大的发展空间。可从以下方面分析。

一是商函市场。信息化是邮政商业信函发展的主要驱动因素之一。信息化最本质的东西就是信息技术和信息装备渗透到社会的各个方面，影响到社会的各个角落。如电话、手机的推广使用，使人们产生了电话费、手机费账单寄递需求;货币电子化使刷银行卡消费成为时尚，产生了银行账单、保险费、水电费、供暖费、煤气费等与老百姓生活密切相关的消费单据寄递需求;现代信息技术为我们建立强大的用户信息数据库提供了技术基础。

二是邮政金融业务。目前世界上约有70个国家和地区的邮政开办了金融业务。日本的邮政金融业务已经有百余年的发展历史，在日本，邮政储蓄有“第二财政预算”的美称，日本邮政储蓄的居民使用率居日本所有银行首位。信息技术及计算机技术的广泛应用，已成为邮政金融服务发展的强大推力。首先，信息技术作为金融创新的核心动力创新了大量的金融产品和金融服务，丰富了邮政金融服务内容;其次，在信息技术运用到邮政金融领域之前，各营业机构都是使用手工操作，业务处理和信息传递速度极为缓慢，业务开展的范围也因此受到一定程度的限制，信息技术在该领域广泛应用后，这种现象大为改观;第三，应用信息技术的金融服务的最大特点是与传统营业网点相比，具有投入人员少、资金划拨快、营业场地虚拟等特征。客户在自己家中就可以通过电话、计算机、网络等工具直接进行交易，也降低了客户的交易成本。由于现代信息技术的广泛应用，邮政金融服务朝着市场反映敏捷化、精确化、个性化的方向发展，为客户提供量身定做的个性化综合性金融服务。使邮政金融服务实现服务手段、内容多样化，为客户提供高水准的金融服务。

三是邮政代理市场。邮政可以借助信息技术手段冲破原来各自分立的产业壁垒，建成综合业务代理平台，为社会提供代收水、电、燃气、电话等公共事业费，代发养老金、办理交纳税收，代售飞机票、演出票，发放驾照等多种代理服务。现在福建、湖南建成了缴费一站通系统。信息技术为邮政向现代化连锁经营企业转型提供了技术基础。代理保险业务发展平稳，在同业间市场占有率达22%。

四是电子商务物流。自20世纪90年代在科技领先、经济发达国家中悄然兴起的电子商务，在短短十几年间，就快速发展成为滚滚而来的浪潮，呈现出席卷全球之势，足以证明电子商务代表世界贸易发展的方向，具有强大的生命力。然而缺乏完善的物流链支撑也一直是阻碍和制约电子商务发展的瓶颈之一。通过电子商务达成的商贸交易，可以通过网络数据解决商品流通过程中的商流、信息流、货币流，但却无法解决物流问题，如果没有物流环节，就不能实现商品实体的转移，不能完成商品交换。因此，强大的现代化物流体系是电子商务成败的关键。邮政发展电子商务物流独具优势:邮政是一个极其庞大、无所不至、相互交织、规章一致、标准统一、由多点到一点、再由一点到多点的物流网，邮政遍及千家万户的实物传递网的基础决定了它已经是BtoC物流交易模式的优势企业。

二、世界邮政改革的方向

(一)企业改革及其运作模式

企业改革主要是指企业自身更注重以商业化为导向而实施的改革项目，商业化是指在邮政实体中引进市场经营原则，公司化是需要对邮政进行立法改革，使邮政受私营公司的法律要求支配，这种改革是使邮政发展变化的有效办法。

1.企业改革的方向

一是商业化。越来越多的国家认识到使邮政走向商业化经营的重要性，商业化就是在邮政经营管理中采用市场原则，因此，一些重要的方面如财务、会计、战略规划、市场营销应在邮政管理中加强，对担任重要职务的人员应进行培训，还可以从私营企业中聘用一些有经验的人才或者将某些管理职能签约授权给邮政之外的人员在一定时期内行使，为的是加快吸引外部经验的过程，并保证这一过程的有效性。而一些改革完全是在各国邮政的内部进行的。采取商业化步骤的权限应在政府部门或法人公司的立法中详细说明或批准，然而，有限责任公司具有企业法人的所有权力，通常有实施大多数改革措施的自由。

商业化不必非要公司化，即使没有立法改变对邮政实施公司化，邮政仍然可以做许多事情来提高服务质量，树立以市场需求为导向的观念，争取财政上的自给自足。

政策方面的变化，例如，市场放开、建立独立的管理机构，或邮政公司化，影响了邮政运营的环境，而商业化使邮政集中在这些政策允许的范围内提高邮政服务水平，因此，邮政公司化和商业化所采取的步骤都可称为企业改革。

二是公司化。公司化是赋予邮政独立的法律地位、使邮政与私营公司受同样的法律要求支配的过程，因此，邮政公司需遵循标准化的商业法和税法、会计标准、劳动力法等，更重要的是，要清楚地区分邮政的所有权和管理责任，使得邮政更不易受政府的影响，这种过程通过使邮政免受非商业化的压力和限制，而在一定程度上加强了邮政的经营自主权，它还确定了政府作为企业所有者的作用，公司化是商业化过程的重要步骤。

公司化将官方管理的问题转化为公司管理的问题，为了根据市场原则经营邮政，有必要在政府与邮政企业之间签定明确的协议，没有这种规章，管理人员和资源分配决策就不能反映商业市场的实际情况。

2.世界邮政企业的运作模式

各国邮政改革后的运作模式主要有如下3种。

一是公共企业模式。允许邮政经济独立，可以根据市场竞争的压力进行资源利用的有效管理。在经营和维护方面有自己的自主权，并努力按照商业公司的方式来经营，邮政企业承担着众多的社会义务和责任。邮政企业是名义上的法人，不是真正意义上的法人。国家对邮政承担着无限责任。美国、澳大利亚、印度的邮政改革就是这样一种情况。从近年来的情况看，公共企业依然是一些国家邮政的改革方向或存在状态。

二是国有独资公司模式。它是国家出资并授权有关机构或者授权投资的部门作为代表，以股东的身份对邮政企业进行监督管理。国家由无限责任变为有限责任，邮政企业由名义上的法人变为实际的法人，这是与公共企业的重要区别。加拿大、英国等国邮政运作方式是国有独资公司。

三是股份有限公司模式。股份有限公司是邮政企业化运作的另一方式。股份有限公司的成立，意味着政府部门或公共企业的解散，其财产转移到一个按公司法经营的法人实体上。公司部分归政府所有，政府对公司行使有限的监督权，也给公司强加了一定的义务。邮政股份有限公司有较高的管理权和灵活性。荷兰邮政、德国邮政等都采取这种方式。

(二)规章制度改革

企业改革确实使邮政有一定程度的受益，除此之外，还进一步对规章制度和机构进行改革。规章制度改革对邮政领域来说主要应针对:①垄断权限范围和邮政的独占经营权;②邮政领域内部的竞争机构;③适当的组织机构以便确保公共服务的正常进行(例如:调控业务资费、质量和范围)。许多决策是由竞争问题引发的，例如为保持竞争力，如何组织邮政以及采取何种体制机构以提高效率、促进改革。

规章制度与机构改革(尤其是所有权问题)有着很密切的关系，如果邮政仍然由政府所有，为了保证邮政不滥用特权，政府要实行控制。这些控制通常不允许邮政办合资企业，或不允许邮政与其竞争者有一样的商业自由度和进入金融市场的权力。因为这一原因，英国邮政眼睁睁地看着竞争者进攻其核心业务，但作为公共服务性企业，政府对其行为有限制，它不能反抗。因此，准备开始邮政改革的国家应在考虑规章制度改革的同时要考虑机构改革。

(三)机构改革

邮政的组织机构是邮政以具有竞争性的费用成本提供高质量服务的关键。从别的领域的改革来看，企业改革如果引入了私营企业的管理人员、投资人员和金融专家，甚至成为邮政的股东，这样会更可行和更有效。

世界银行以及其他的一些经验清楚地表明，如要在不改变所有权的情况下，公共企业的改革不让私营企业介入，要使公共企业商业化取得成功是非常困难的。

(四)技术改革

目前的邮政业务主要基于实物传递，邮件以实物形式收寄、运输和投递。几乎在所有的国家，邮政业务的总成本中劳动力成本占60%～85%，如此高的劳动力含量对于提供邮政服务，尤其是考虑到成本和服务水平，是一种客观的限制。对多数经营效率高的国家邮政来说，一类商业函件仅能次日投递，尽管这种邮递速度面临着电子通信迅速创新和发展的挑战，而这对于一个主要是依靠手工作业的系统来说已经是相当快的速度。

今天，在相当数量的国家，即使是在发展中国家，电信领域也已经进入了改革，利用电子通信作为商业交流手段一般都能够支付得起。在发展中国家，由于硬件和连接费用高，电子通信系统一般由大的商业公司拥有。然而，在发展中国家，一些“中间”业务商在中心城市迅速涌现(例如提供传真、电子邮件和其他电子通信服务的小单位)。对传统邮政业务市场所作的周密调查清楚地表明，传统邮政面临的问题比意识到的还严峻。多数邮件为商业邮件(约为85%)，几乎所有的国家都如此，包括发展中国家。另外，由于商业市场对邮件的服务标准和可靠性更为重视，因此，来自其他通信媒体的竞争威胁在商业邮件方面表现最为突出。

在初始阶段，邮政可采取被动的或是主动的方式。被动方式是一个逐步发展的方式;换句话说，邮政部门可以在继续提供传统业务的同时，开展一些边缘业务。另一方面，采取主动方式就是意识到了迅速采取行动的必要性，通过发展混合信息业务适应电子通信技术的发展。在这方面，邮政有4种战略选择:少量参与、积极开展、发展现代信息处理网、独家经营。最重要的策略是邮政在其服务中采用通信技术，否则，变化的市场和市场经济将使得邮政不能够提供真正的普遍服务。

邮政部门应该牢记的是邮政部门已经具有了一定的竞争力，邮件要送到每家每户，就必须有一个强大的投递网，在少数几家具有这种投递能力的机构中，邮政也许是佼佼者，因此，邮政可以有这样一种选择:基于这种优势，成为整个通信市场的重要赛手;或者维护原状，使得邮政网络的利用率越来越低，最后，邮政成为继续发展的通信革命的牺牲品。

三、我国邮政的发展方向

(一)我国邮政的改革进程

在20世纪90年代后，由于技术进步、市场变化、政策调整使中国邮政外部环境发生了很大变化，再加上邮政政企合一的经营管理体制不能适应国民经济迅速向市场经济体制转变的大环境，邮政机构设置照政府机构模式套设，以及经营机制、财务核算体制不适应市场化，服务官僚作风严重，对市场竞争反应冷漠等诸多内部原因，邮政逐渐面临巨大的困难。全国邮政业务经营性亏损逐年增加，市场占有率逐年下降，人才匮乏，邮政改革势在必行。从1998年实行邮政、电信分开经营开始，10年间，中国邮政的经营管理体制经历了邮电分营、政企分开、内部重组3个阶段的改革。

第一阶段:邮电分营

1998年，国务院对邮电经营管理体制进行改革，改革原有的邮政、电信由邮电局统一经营的模式，实行邮政、电信分开经营。把邮电局拆分为相互独立的邮政局和电信公司，邮政开始独立运营，成为国民经济的一个独立部门。这次改革后的邮政经营管理体制仍保留政企合一模式。

第二阶段:政企分开

自从中国加入WTO以后，中国各行各业加大了改革力度。作为国民经济重要环节和社会基础公用企业，如何深化中国邮政的改革，使其更好地适应社会主义市场经济要求，已提到国家的议事日程上。

2005年7月20日，国务院第99次常务会议听取了国家发改委关于邮政体制改革方案的汇报，并批准了该方案。这次会议确定了邮政体制改革的基本思路。

2006年8月28日，国务院《关于组建中国邮政集团公司有关问题的批复》中:一是原则同意《中国邮政集团公司组建方案》和《中国邮政集团公司章程》;二是在原国家邮政局所属的经营性资产和部分企事业单位基础上，依照《全民所有制工业企业法》组建中国邮政集团公司;三是暂由财政部代表国务院履行出资人职责;四是邮政集团进行国家授权投资机构和国家控股公司的试点;五是同意将各省(区、市)邮政局和原国家邮政局直属单位的经营性净资产划作为中国邮政集团公司的国有资本;六是邮政集团的财务关系在财政部单列;七是实行合并报表制度，其所属全资企业和分支机构由集团公司集中汇总缴纳所得税;八是根据国家有关规定，承担邮政普遍服务义务，受国家委托，承担机要通信业务、义务兵通信等特殊服务;九是邮政集团组建后，国务院及有关部门对邮政企业的原有扶持政策继续执行;十是邮政集团组建后，要根据国家产业政策，调整业务结构，优化邮政网络，实行内部重组，增强市场竞争力，提高投资效益和经济效益。

2007年1月29日，中国邮政集团公司正式挂牌，注册资金为800亿元。到2007年9月4日西藏自治区邮政公司挂牌，全国31个省(区、市)邮政公司都正式完成政企分开改革。至此，酝酿数载的中国邮政政企分开工作完成，邮政成为一个崭新的兼营邮递业和金融业的大型国有企业。

第三阶段:邮政内部重组

邮政政企分开改革后，中国邮政集团公司按照国家对邮政改革的总体要求，积极深化内部重组改革。主要是邮政储蓄银行改革和邮政速递物流专业化经营改革。

首先是邮政储蓄银行改革。与中国邮政政企分开改革同步，中国邮政金融经营体制改革也随改革的大潮进行。1997年1月，人民银行向国务院上报了《关于邮政储蓄汇兑管理体制改革的请示》，开启邮政储蓄体制改革进程。3月，国务院第144次总理办公会议原则同意人民银行关于邮政储蓄体制改革的请示，并确定人民银行会同国务院有关部门研究实施方案。在此后的两年中，人民银行、国家邮政局、财政部、国家计委、国家税务总局等部门对邮储改革问题进行了反复认真的研究。1999年5月，人民银行上报的《中国邮政储蓄银行章程》获得国务院批准。

2000年以后，邮储体制改革工作与转存款政策的调整紧密相关。人民银行等部门始终以调整转存款政策为主要方式，推进邮储体制改革。

2005年8月19日国务院下发了关于邮政体制改革的文件，明确提出要按照金融行业的改革方向，加快组建由中国邮政集团公司控股的邮政储蓄银行。2006年6月22日，银监会批准《中国邮政储蓄银行筹建方案》;同年12月31日，银监会批准中国邮政储蓄银行开业申请。2007年3月20日，中国邮政储蓄银行正式挂牌。在原国家邮政局邮政储汇局的基础上改组成立中国邮政储蓄银行，由财政部进行财务监管和国有资产管理，在财政部单独开立账户，业务范围以零售业务和中间业务为主，面向普通大众，特别是为城市社区和广大农村提供基础金融服务。至此，以36000多个营业网点的庞大规模，以国内营业网点最多的金融机构身份，中国邮政储蓄银行以全新的面貌正式跻身银行业，开始实现独立运行。

其次是速递物流专业化改革。速递物流是市场化程度高、竞争激烈的业务。随着我国经济的持续增长和经济增长方式的转变，带来了旺盛的速递物流服务需求。特别是对品质较高的速递服务和一体化合同物流服务的需求，将在较长一段时期内高速增长，邮政速递物流面临难得的战略机遇期。但从整体看，邮政速递物流面临着与国际国内快递物流企业的竞争日益激烈的巨大压力。特别是从我国2005年底对外资开放快递服务市场以来，外资快递物流企业进入中国市场的步伐明显加快，力度明显加大，对邮政速递物流而言，竞争在加剧、压力在加大、危机在加重、忧患在加深。只有加快推进速递物流改革，才能适应市场变化和需求，进一步增强企业的竞争能力。但是原有的主要依托邮政大网的经营模式已严重制约了邮政速递物流业务的做大做强。

国务院下发的《邮政体制改革方案》(国发〔2005〕27号)明确提出了改革邮政主业的要求，鼓励中国邮政集团公司根据现代邮政业发展需要，对企业进行重组，组建物流、速递、电子商务等专业公司，实行专业经营。在《邮政法》修订的过程中，国家法律相关主管部门和一些社会舆论也提出了“混业经营”问题。新《邮政法》规定竞争性业务与普遍服务业务分业经营，以法律形式确立了邮政速递物流专业经营的改革目标。2008年8月以来，国务院主管领导多次对邮政工作作重要指示，明确要求邮政深化改革，做大做强邮政速递物流业务。

中国邮政拥有实物流、信息流和资金流“三流合一”的独特优势，是我国快递服务的主渠道和合同物流的重要渠道，因此要顺应速递物流业的发展规律，加快专业化经营步伐，满足国家经济和社会发展的需要。自2007年以来，中国邮政不断加大速递物流改革力度，逐步深化速递物流改革。

中国邮政集团公司按照国务院主管领导“以战略思维和世界眼光谋划未来”的指示精神，进一步明确了邮政速递物流的发展目标，即:邮政速递物流要发展成为国内领先、国际先进的快递物流综合服务运营商。邮政速递物流业务收入要努力保持20%以上的较快增长速度，确保到2011年达到270亿元，实现“四年翻番”，力争在2010年实现“三年翻番”。

2007年4月中国邮政集团公司出台了《关于推进速递重点城市市县一体化专业经营的指导意见》，拉开邮政速递专业化改革的序幕。到2008年6月底全国包括116个重点城市在内的194个城市邮政部门实施了速递专业化经营，初步构建了责任主体明确、网络架构清晰、资源配置灵活、市场反应灵敏的市、县一体化运营体系。全国有12个省(区、市)邮政部门还在市、县一体化的基础上，进一步实施了省、市、县一体化改革，提高了速递业务的竞争实力。

2008年底，中国邮政集团公司决定按照“业务整合，专业经营;代理结算，利益共享;合理兼职，双向考核”的改革思路，从邮政速递物流两大专业总部整合和邮政速递物流省、市、县一体化专业经营改革入手，推进邮政速递物流专业化经营。要求速递物流两大专业总部整合，实施全国速递物流省、市、县一体化专业经营改革。

2009年，邮政金融改革进一步深化。邮储银行进一步健全了组织管理体系，积极创造向全功能商业银行转型的条件，并为全面提升邮储银行整体实力夯实了基础。根据银监会关于规范邮储银行代理网点的要求，制定了代理网点管理暂行办法实施细则，通过逐级签订代理协议，明确了双方各级机构在代理网点管理上的具体要求。落实中央服务“三农”的号召，共同抓好二类网点的业务发展，已初步确定了3000多个二类支行开办信贷业务，目前已有500多个二类支行开办了这项业务。邮银协调机制不断完善，加强联系，定期沟通，及时解决现实工作中存在的问题。集团公司进一步加强了对代理金融业务的指导工作，成立了代理业务部，各省公司也都成立了代理业务部，在促进代理金融业务的良好发展方面已经开始发挥积极作用。从总体上看，全国已基本补足了在邮储银行成立时划走的邮储余额。截至2009年11月底，全国邮政储蓄个人新增存款超过2840亿元。目前存款余额规模达到2.5万亿元，邮储活期占比近40%。

同时，邮政速递物流改革取得突破性进展。全力推进邮政速递物流改革，基本完成了全国各省(区、市)的速递物流省、市、县一体化专业经营和速递物流专业总部整合，以及速递物流专业股份制改造准备和独立运营准备等工作。目前，绝大部分省速递物流专业经营已经基本到位。

2009年9月9日，经保监会批准，中邮人寿保险股份有限公司正式成立，这是中国邮政的一件大事。它将进一步丰富邮政金融业务品种，促进邮政金融业务的多元化发展。目前，已经设计出了特色突出的产品体系，集中开发了实用先进的信息系统。中邮人寿分支机构建设工作正式启动，首批6省筹建工作全面展开，目前，四川、江西、陕西3省分公司已获中国保监会批准筹建，争取尽快挂牌开业。

(二)我国邮政发展现状和特点

我国邮政顺应历史潮流和我国社会经济发展的需要，近些年进行了多个层面的改革，取得了显著成绩。特别是1999年1月，中国邮电完成了“邮电分营”工作，在邮政改革中走出重要的一步，开始作为国民经济体系的一个部分独立运营。分营后，中国邮政克服普遍服务成本高、基础设施薄弱等困难，很好地履行了邮政普遍服务义务，而且，邮政业务的经营思路在不断的探索中日渐清晰，经济效益稳步提高，管理水平、服务质量明显改善。用科学的发展观审视分营后的中国邮政发展，我们可以看到，中国邮政发展具有以下突出特点。

1.中国邮政在市场经济的环境下独立生存和发展能力得到了培养和锻炼

分营后，中国邮政在激烈的市场竞争和复杂的环境中进行了独立经营的初步尝试。分营前，“邮电合一”的管理体制，“以电补邮”的政策，使邮政经营始终处于附属和次要的地位，经营没有压力也没有动力。分营后，中国邮政被推到了市场的前沿。经过5年艰难的市场洗礼，在整个中国邮政内部，以客户为导向的现代市场营销观念正在逐步地建立起来，各级邮政企业已经能够在分析市场环境的基础上，主动开发新型业务，抓住本地区的市场机会，大力度地进行营销活动。邮政经营者的经营管理理念和经营管理方式不断得到更新，新的管理方式在邮政企业得到广泛应用。中国邮政初步具备了在市场经济环境下独立生存和发展的能力。

2.中国邮政对自己在新时期的使命和定位有了新的认识

邮政是一个传统的行业，长期政府管理使邮政有了很浓的行政色彩，在邮政的职工中形成了很强的行政管理意识。分营后的经营实践，邮政企业理性地分析其在社会的定位，客观地分析其提供的服务性质。一味强调政府赋予的职能观点正在改变，对邮政企业经营的业务有了新的认识，普遍服务类业务与竞争性业务得以区分，这使得新时期的邮政使命和定位逐步清晰，为邮政企业的体制改革和制定发展战略提供了思想基础。

3.中国邮政的业务发展从盲目的多元化战略正在转向基于自己核心竞争能力的业务发展战略

分营后，邮政业务创新的活力得以爆发，花样繁多的业务在邮政企业中进行了尝试，如鲜花礼仪业务、邮政商店、配送等。据不完全统计，一个地市邮政企业开展的业务就有40多种。但随着经营深入，邮政企业发现有些业务不是自己擅长的业务，开始研究和分析自己的核心竞争能力，研究由此能够支撑的核心业务，“四业并举”战略提法的不断修正，反映了中国邮政在不断地探索其核心业务体系。

4.战略合作的思想逐步形成，并在一些领域得到了初步实践

独立经营的中国邮政，其经营思路逐步打开。开始从拓展国际国内业务、扩大市场份额、拓展生存空间的角度探讨与其他企业合作发展的战略，合作包括在邮政、速递、物流等领域与邮政公司和非邮政公司的合作。从2000年1月1日开始，中国邮政EMS与荷兰TNT邮政集团(TPG)合作开发了中国速递国际快件业务;作为卡哈拉邮政的成员国，中国邮政积极参与其合作前期准备和具体的运行管理;2001年2月中国邮政与中国联通签署战略合作框架协议。邮政利用网点代办联通各项业务，双方业务平台及支撑系统实行互联，互为大客户并优先使用对方业务。2004年与中国联通继续结成战略合作伙伴，并通过市场开拓、业务代理、技术开发、资源共享等实现邮政与联通的全面合作。中国邮政已在多个领域进行着战略合作尝试。

5.及时捕捉发展改革的机遇，积极推动邮政体制改革和机制创新

中国邮政在发展进程中，不断研究和分析我国社会经济环境，分析我国经济发展的政策，及时捕捉邮政改革发展的机遇。充分利用“三农”政策，在农村积极开展“三农”有关的业务;利用我国西部开发政策，大力发展西部邮政;利用国家有关“主辅分离”政策，加快邮政企业主辅分离的进程;按照中央关于加快邮政政企分开的改革步伐的要求，积极推进邮政体制改革;积极参与邮政法的修改工作，为邮政体制改革创造良好的法律条件。

可以看出，21世纪初，正是中国邮政发展战略逐步形成期，也是中国邮政在市场经济环境下对业务经营的探索期，是传统邮政向现代邮政的转型期。

(三)中国邮政改革的方向

中国邮政要持续发展，就要有适应市场需求的产品和服务，就要有一个与外在环境和企业实际相适应的清晰的发展战略，有一个支撑和实施战略的组织体系。

1.建立以人为本，全面、协调的可持续发展战略体系

要树立和落实科学发展观，进一步完善中国邮政发展战略，逐步建立中国邮政战略体系，加强战略管理的理念，提高战略管理水平。中国邮政首先要对外部环境进行全面分析，要搞清楚行业的环境、整个国家宏观方面的形势变化以及国际邮政行业的发展状态，要认清自己，准确分析和定位自己的核心竞争能力，要使中国邮政的发展战略与其实力、核心竞争能力相匹配。中国邮政要形成自己的战略体系，首先领导要重视，因为战略管理是企业高层最重要的管理活动，只有上层推动，才能把工作落到实处;其次要上下沟通，目标统一，各单位各部门制定战略，要以实现中国邮政总体发展战略为目标，以中国邮政的整体发展战略为指导。

2.建立和完善与现代企业制度相适应的运营机制和组织体系

在一定意义上讲，战略就是变革。中国邮政发展战略的根本问题是缺乏实施战略管理的组织机构、体制和机制。邮政内部仍然是传统企业的运作机制，它不适用建立完善的战略管理系统。因此必须对现有体制进行改革，建立起现代企业制度，研究制定统筹兼顾的政策和规划，合理调整和完善相关管理措施，从投资计划、财务管理、营销策划、资费管理等方面采取有利于企业科学发展的政策措施。在新的体制下，中国邮政要协调好各方面的资源，确保战略的实施。企业的发展战略不是单方面的事情，它需要各方面资源的合理分配。企业的各部门决不可为了本部门的利益而不顾整个企业的持续发展能力构建。只有给予企业发展战略必要的物质和人力资源，使企业各部门协调配合好，企业发展战略的实施才能得到保证。

3.创新企业经营考核制度，实现企业从粗放型发展向集约型发展的转型

改革邮政企业发展模式，是以人为本的需要，是增强企业竞争力、实现企业可持续发展的需要。按科学发展观的要求，不仅要使企业可持续发展，还要提高企业员工的收入水平。粗放的发展，是高消耗的发展，必然导致过度向企业资源索取，因此，必须切实推进中国邮政经营增长方式的根本转变。建立符合科学发展观的经济增长方式，就是建立速度与结构、质量、效益相统一的增长方式。要用可持续发展的要求衡量业绩，既要看收入是否增长，又要看收入效益水平是否合理，更要看到收入增幅背后潜在的风险和问题。要建立科学合理的业绩考核机制，这是实现企业从粗放型发展向集约型发展转型的关键。

4.建立价值创新战略理念，实施价值创新战略，实现顾客价值创新

价值创新战略不是基于对竞争对手分析基础上的竞争战略，而是基于对顾客价值分析基础上的战略。传统邮政业务在现代技术和现代管理的冲击下，面临着经营的困难，邮政企业要生存、要发展，产品和服务创新是关键。要研究新时期顾客需求的变化和特征，要对顾客进行价值属性创新分析，根据价值属性分析的结论来进行服务属性定位。确定企业基于价值创新的业务定位，实现企业新的发展。要重组发展优势项目，做专、做强、做大核心业务，培育核心竞争力，提高企业整体素质和经济效益。

5.坚持以人为本，实施“人才兴邮”发展战略

人力资源是第一资源，要实现企业可持续发展战略，人力资源战略是对企业可持续发展战略的重要支撑。与其他同类行业相比，邮政企业人力资源整体水平不高。要坚持科学的发展观，就要实施“人才兴邮”战略，努力造就邮政企业一大批的高素质生产者和管理者，建设规模宏大、结构合理、素质较高的人才队伍，开创人才辈出、人尽其才的新局面。通过继续加强三支队伍建设，从根本上改变企业人力资源的状况，为企业发展创造良好条件。

6.调整和优化邮政业务结构是邮政发展战略的核心

要区别不同业务性质，制定业务发展战略。对于普遍服务性业务，要努力提高服务质量，确保公民的普遍服务得到落实。对于机要通信、义务兵邮件等特殊服务，要按照业务特点严格执行质量安全标准，以服务好党和政府为己任。对于竞争业务，要完全按照市场运作机制，在明确中国邮政核心竞争能力的基础上制定和实施其发展战略。邮政业务结构不是一成不变的，要根据外部环境的变化，适时调整和优化邮政业务结构，以保证中国邮政向社会提供适宜的业务。

7.加大战略合作领域，加快战略合作步伐，建立有效的国内国际战略联盟

国外一些邮政专家预测全球邮政领域在未来几年邮政行业内重组、整合是一大趋势，今后几年，将只有六七家大型邮政公司完全占有整个邮政市场。这些大型邮政公司都由各个邮政公司联合或合并组成，并且大多实施了全球经营战略。且不说这种预测是否准确，就企业间合作、结成联盟而言，确已存在于现实的邮政领域。中国邮政要生存、要发展，必须进一步扩大合作的空间，实施合作战略。要加快现已进行的合作项目步伐，同时，寻求更广泛的合作领域。根据合作内容与领域不同，采取不同的战略联盟形式，包括契约性协议、股权参与、合资经营等。通过建立有效的国内国际战略联盟，确保在日趋激烈的市场中实现可持续发展。

欧洲放松邮政管制与德国邮政的改革

政府放松对邮政行业的管制是邮政改革的一个重要因素。在放松政府对邮政行业管制方面，欧洲走在世界邮政改革前列。1980年开始，由于通信技术和运输技术的持续进步，邮政的全国一体性和功能单一性特质越来越受到影响。20世纪80年代中期，私营的递送公司在欧洲和美国出现，邮政被置于与其他配送形式进行竞争的位置。为应对传统的国家邮政市场发生的变化，并为1992年计划的欧共体统一市场作准备，欧洲委员会在1988年末开始综合考察投递服务行业。其结果是1992年6月发表了《邮政绿皮书》，指出:“成员国中邮政服务在质量和效率方面差别很大，而且由于过宽的公共行业垄断带来某些缺陷。不同国家邮政服务的差别和较差的条件造成一种‘边境效应’，阻碍了向欧洲共同市场目标的发展进步。”

欧洲邮政放松管制进程:1992年6月发表的《邮政绿皮书》，建议对邮政垄断划出最低保护范围，使跨境邮政服务和商函业务自由化，建立独立的邮政管制机构; 1997年12月，欧盟采用了邮政服务1997/67号指令。要求实行有所限制的欧盟统一邮政服务;2000年3月，欧洲议会里斯本特别会议正式通过了“里斯本战略”。欧洲议会要求欧委会从2000年底开始消除邮政服务壁垒、加速邮政服务的自由化; 2002年6月，欧洲议会采用了2002/39号指令，将邮政专营范围定义为低于100g的或邮资低于基本资费3倍以下的信件业务;2006年此限制降低为50g或2.5倍。并且，规定2009年1月1日实现国内邮政服务全面市场自由化。但现在看来很难实现。市场全面开放时间至少要到2011年。荷兰和德国邮政已在2008年放开邮政市场。

长期以来，邮政被非赢利性、公益性服务部门的性质所限，依靠政府支持，缺乏经营活力，对于市场需求的响应迟缓，许多国家邮政处于亏损经营。一方面是邮政的亏损，另一方面社会又要求作为基础设施的邮政承担普遍服务的义务。在这种情况下，改革是邮政的唯一出路，也是邮政取得生存发展的机遇。

1.德国改革的实例分析

首先看德国邮政改革背景。20世纪80年代中期，欧盟在推进本地区经济货币一体化过程中，提出1992年建成欧洲内部大市场，为实现这一阶段性目标，欧盟要求各成员国按期拆除包括邮政和电信领域在内的各种市场壁垒，以实现区内商品、货物、资本和劳务要素的自由流动。为此，欧盟还确定了各成员国兑现和取消各种与行政垄断有关的指令。德国作为当时推动欧盟经济一体化浪潮的主要倡导国，正是在欧盟经济一体化的大背景下，开始对整个邮政电信体制作了改革准备。另外，20世纪80年代末期，东德政权发生剧变，东、西德统一。对原东部地区的邮政进行市场化改造、体制并轨的改革自然而然地成为当时邮政体制改革一揽子考虑的范畴。

其次分析德国邮政改革动力。打破行政垄断，逐步放开市场。长期以来，德国邮政一直为政府专营垄断，邮电部是政府系统中一个公务员数量和国有资产十分庞大的公营部门。在几十年的经营管理过程中，不但体制僵化、缺少活力、服务和效益不高，而且每年的行政和管理成本支出居高不下，成为联邦财政的主要负担之一。

因此，随着欧洲内部统一大市场计划的实施和各国竞相开放本国专营垄断市场的趋势下，德国政府内部也面临这一压力。加上两德统一、财政压力和这一领域存在的管理僵化状态，德政府和公众对此已形成基本共识，与其固守垄断专营，不如早日开放。

2.德国邮政改革的四个阶段

第一阶段:进行重组和减亏阶段(1990年—1997年)，主要改革内容是机构拆分，组建3家独立经营的公司。具体做法是把原先隶属于政府行政系列的邮电部拆分为德国邮政、德国邮政银行和德国电信3家公司。从经营范围看，德国邮政公司主要经营4个方面的业务:普通信函业务、邮政快件服务、物流服务和管理、融资服务。在开始政企分离时，完全国有的德国邮政每年亏损达到4亿欧元之巨，而且服务态度极差，在社会上作为没有效率的公用事业案例而招致多方批评。重组后，德国邮政通过积极组织和业务重组，实施了各种降低成本和进行改革的转型项目，安排和分流了10万名员工。1997年德国邮政第一次出现了两位数15亿欧元的赢利，为进入第二阶段打下了基础。

第二阶段:购并转型和全球扩展阶段(1998年—2000年)，德国邮政许多重大的行动是在这三年完成的。在2000年的整体上市中，德国联邦政府出售了25%的股权资产，获得了丰厚的回报;1998年动用7亿美元收购了快递巨头敦豪公司(DHL)25%股权，并逐步通过增持控制了DHL股权，以此为平台打建全球物流业务;这个阶段前后，一共购并了不同地区和不同业务的公司达30多家(包括AirExpress、Danzas等著名品牌)。至此，德国邮政完成了全球布局和服务产品结构的调整，这个后起之秀开始直接挑战联合包裹服务公司(UPS)和联邦快递公司(FedEx)这两大巨头的全球地位。

第三阶段:实现合并和整合后的阶段(2001年—2005年)。购并使得德国邮政从30万名员工成长为拥有50万名员工和超过500亿美元营业额的全球最大物流公司。2005年，德国邮政股份集团公司的利润达到30亿欧元，标志着第三阶段整合任务的完成，业务增长重新回到了议事日程上。2005年底，德国邮政耗资5亿多欧元购并了英国物流巨头英运物流有限公司(ExelLLC)。2006年9月，获得了英国国家卫生服务管理署(NHS)下属医院未来10年中320亿欧元的采购和配送业务(包括5万多种品类)。这意味着德国邮政开始了转型战略。

第四阶段:从竞争激烈的物流业务向利润更高的全球采购和外包服务领域转型，率先占据重要的制高点，成为行业规则的制定者。

思考题

1.邮政发展经历了几个阶段?

2.邮政的特点是什么?

3.分析古代邮驿与传统邮政的异同。

4.现代邮政的特征是什么?

5.如何认识当前的世界邮政改革?

1.观察与调查。3～5人一组，到附近邮政营业局所，进行实地观察与调查，时间不少于2h。观察和调查内容包括营业厅的布置、经营的业务、营业员的服务态度、顾客对邮政的看法等。调查方式包括自己作为用户实际感受邮政服务、对客户的随机访谈等。每组写出一份调查报告。

2.小组讨论。以自身经历谈对邮政的认识，5年前和现在的变化，并对邮政未来进行大胆的预测。