加强中央银行独立性建设的基本要求

第三节　加强中央银行独立性建设的基本要求

提高中央银行的独立性，这是货币政策有效性的一个必要条件。20世纪80年代以来，西方国家中央银行独立性的立法趋势，也是旨在加强中央银行独立性和增强货币政策有效性的重要保障措施。中央银行的独立性建设，需要加强以下几个基本方面。

一、组织关系上保证中央银行的独立性

从管理体制上提高中央银行的独立性地位和加强中央银行的宏观调控机能。根据中央银行独立性的客观要求，中央银行应当直属于最广泛地代表全体人民意志和接受人民普遍监督的国家最高权力机关，中央银行直接对国家最高权力机关负责，真正使中央银行能够超越政府职能部门的局限和摆脱政府行政干预，保障中央银行在货币政策决策过程中，能够真正进行独立决策，超越部门、地区利益的局限和摆脱政府短期政策的随机影响。只有建立这样的管理体制保障，才能真正有利于实现中央银行货币政策作用的充分发挥，有利于通过国家权力机关实现中央银行货币政策的人民民主监督。

在国家权力机关、政府与中央银行的关系上，同时需要加强和完善立法，通过立法保障中央银行的独立性，使中央银行独立于政府，形成与中央银行独立性要求相适应的组织机构关系及其组织人事关系。只有通过加强和完善立法保障，才能消除政府直接干预中央银行而导致追求政治短期效益、通货膨胀倾向的制度性根源。

二、健全和完善货币政策委员会制度⁽⁴⁾

依法设立具有货币政策自主决策权的、负责货币政策决策的最高权力与决策机构——货币政策委员会，这是市场经济国家提高中央银行独立性和保障货币政策有效性的一种通行做法。健全和完善货币政策委员会制度，总体上需要重视和加强以下方面：

（一）委员会的法制性

第一，应由中央银行法明确规定委员会决策机构的组织权限、委员会的机构组成与委员结构、委员会委员的选举程序、委员会职责和议事规则；第二，加强国家权力机关对货币政策委员会的法律监督制度，建立货币政策委员会货币政策责任的负责与约束制度，建立和完善货币政策委员会程序化、规范化的货币政策职责报告制度。

（二）委员会的代表性

货币政策委员会的代表性要求主要包括：（1）委员会委员代表的广泛性。货币政策委员会组成人员，应具有广泛的社会经济代表性，应最大限度地充分考虑各产业、行业部门以及社会各阶层、各地区的代表，利用他们广泛的社会力量和社会实践调研，便于中央银行充分了解他们各自的经济实践、经济要求及其对货币政策的可能性影响，为货币政策科学决策提供广泛的社会经济实证基础与依据。（2）委员会委员代表的专业性。这里，专业性有两层含义：一是委员必须具备各自领域过硬的专业知识素质和专业实践素质，委员必须是各专业领域的优秀资深代表，保证委员会科学决策的知识能力基础；二是委员会的委员构成结构，总体上应当突出金融专业性这一比重，保证委员会中金融专业领域的委员代表名额数，不能低于根据中央银行独立性和民主决策需要而科学规定的最低优势比重，确保委员会货币政策决策能力的专业性优势。

（三）委员会决策的民主性与科学性

1.保障决策透明度，坚持科学分析与决策。货币政策委员会必须保障决策透明度，接受社会监督，加强决策的程序化、规范化、民主化；货币政策委员会的委员们需要坚持理论联系实际、规范与实证结合的原则，深入理论研究，加强实践调研，坚持科学分析与决策。

2.保证委员会委员代表的平等性和委员会的相对独立性。一方面，委员会的委员代表都是平等的，具有平等的议事决策权力；另一方面，委员会的委员结构要保证货币政策的决策权力，在委员会内部，不受政府部门代表意志的强制性干预对货币政策科学决策的干扰，不受个人意志或垄断部门代表的特殊利益要求对货币政策的负面影响，努力消除影响货币政策委员会货币政策科学决策、民主决策的各种“噪音干扰”，从委员结构的制衡关系上保证货币政策委员会对于货币政策决策的相对独立性和内部民主性。

3.健全完善领导管理制度，保障民主决策。第一，依法严格规范货币政策委员会领导的选举任免制度，原则上尽可能减少政府对委员会领导选举任免的影响，应当由国家权力机关负责选举任免。第二，既要适当提高和加强货币政策委员会领导的地位与权力，防止政府干预，又要从制度上保证对于货币政策委员会领导的必要的权力制衡，防止货币政策决策过程中长官意志下的随意性，依法明确委员会领导的职责权限与责任约束。第三，货币政策委员会领导任期与政府首脑任期适当错开，防止机会主义倾向、政治压力和政府干预；在任期年限上，货币政策委员会的领导任期适宜规定较长（至少应当长于政府首脑任期），有利于长期保证货币政策的健康决策；在规定的固定任期年限的前提下，应当建立委员会领导任期业绩的阶段性评价制度，委员会领导的实际任期应当依据其任期以来的货币政策决策和执行业绩而定，可以根据业绩优劣的实际评价依照法定程序中止任期，从而发挥实际弹性任期制度的激励机制，以促进委员会领导以一贯之的行动努力。

三、保证独立自主的金融市场交易主体权

应当确立和保证中央银行在金融市场上独立自主的交易主体权。金融市场上交易主体众多，金融市场上的各种投机与风险是客观存在的，因此，中央银行应当只是金融市场上一个独立自主的市场交易主体，其交易行为及其对金融市场的调控，只能完全依据宏观经济形势、中央银行货币政策目标及其资产负债业务的实际客观需要，中央银行并不具有负责完全意义上稳定金融市场的职责。在金融市场上，中央银行一家的力量是有限的，货币政策不等于稳定金融市场，中央银行不应对金融市场负责，也无力全能地对金融市场负责。虽然中央银行的货币金融政策离不开金融市场，但是，中央银行不是简单地为金融市场服务，中央银行的货币政策及其交易行为不能盲目跟随金融市场，不能受金融市场上其他各类市场交易主体的消极干预，要尽可能地防止金融市场上各种非理性因素对中央银行货币政策的随机性干扰。

确保中央银行在金融市场上独立自主的交易主体权，这既是中央银行独立性及其货币政策有效性的需要，另一方面，从长期和稳定、改善市场预期的角度而言，这也是最大限度地减少金融市场上中央银行在货币政策导向之外的随机性交易行为，从而稳定金融市场的一种制度保障。

四、财政政策应当主动配合货币政策的基本要求

（一）从市场经济体制和中央银行独立性的客观要求出发，需要明确界定、完善政府的市场经济职能，通过立法规范政府行政行为，健全和完善政府财政制度，促进经济宏观调控领域财政政策与货币政策的相互协调与有效配合。货币政策是为宏观经济稳定发展服务的，因此，财政政策的运作，应当考虑货币政策目标的实现对宏观经济政策的总体要求，财政政策应当受货币政策目标的合理约束，财政政策绝不能以破坏宏观经济稳定运行为代价，追求和获取短期的高增长与高就业。只有财政政策的有效配合，才能保障和提高货币政策的有效性，才能确保货币政策目标的顺利实现和维护宏观经济稳定。

（二）按照事权与财权对称的原则，依法保障政府的财政收支能力，规范财政收支活动。提高政府的市场化投融资能力，增强政府的财政实力和财政自我平衡能力。不断努力提高财政效率，积极创造有利于增强货币政策有效性，有利于政府与中央银行货币政策目标积极合作的财政能力基础。

（三）加强政府的宏观调控主体功能建设，明确和规范政府宏观经济调控的职能与责任，防范政府宏观调控和财政分配过程中的随意性以及不合理的超经济分配行为，有效防止政府对货币政策的财政干扰。

五、加强金融机构风险防范的保障制度建设

规范经营性金融机构破产制度，建立健全存款保险制度，完善金融业市场准入与退出准则，优化金融市场风险防范的制度环境，维护金融秩序稳定，从基本制度上加强防范金融风险对货币政策的压力和破坏性冲击，积极创造适应市场经济发展要求的良好的货币政策环境，切实保障和提高货币政策的有效性。

【注释】

(1)中国人民银行、国际货币基金组织、联合国开发计划署：《宏观经济管理中的中央银行》，中国金融出版社1990年，第120页。

(2)目前关于中央银行的职能，多数概括为发行的银行、银行的银行、政府的银行，其中“政府的银行”这一职能概括，与现代市场经济体制下提高中央银行独立性的客观要求和发展趋势之间存在着一定的矛盾和不一致，因此，笔者主张将其概括为“管理金融和调控货币信用的银行”。

(3)刘锡良王志刚著《宏观金融管理分析》，西南财经大学出版社1992年，第49~52页。

(4)请参阅本书“附录二”的内容。