全球金融危机视角下的银行存款保险问题探究

全球金融危机视角下的银行存款保险问题探究

史亚荣

商业银行在经营过程中一般都面临着巨大的风险，一方面给银行自身的稳健经营带来不利的影响；另一方面又给政府宏观经济政策的实施带来难题。规避银行风险的措施很多，国际公认的构筑金融安全网的三大基本要素是，投资者保护制度、审慎监管与中央银行最后贷款人职能。在投资者保护制度中，我国已经设立了投资者保护基金和保险保障基金，加上存款保险制度就会比较完整了。何谓存款保险制度？银行存款保险制度是指在银行体系内设立保险机构，由其向银行收缴保险费，以建立存款保险准备金，一旦投保银行遭受风险事故，就会由保险机构向投保银行提供财务救援，或由保险机构直接向存款人支付部分或全部存款。自从美国国会1933年通过《格拉斯—斯蒂格尔法案》建立联邦存款保险公司以来，这一制度在国际上已被广泛采用。如美国FDIC（联邦存款保险公司）、加拿大CDIC（加拿大存款保险公司）和日本银行存款保险体系的建立，都很好地解决了银行在经营中所面对的流动性风险，保护了广大存款人的利益，促进了一国金融的健康发展。

一、建立存款保险制度的经济学理论分析

（一）从效率经济学的角度分析

存款保险与其他保险形式一样，是通过众多的金融机构以合理计算的负担（保险费）形成基金，作为经济补偿和赔付的物质保证，由存款保险机构承担储户的风险，其实质是对市场风险的重新分配，保障金融业安全和经济健康发展。这样一方面避免了储户对银行困难的过渡惩罚性挤兑，另一方面以它对银行的有效监管来取代市场的挤兑约束，维持了银行的约束与激励，减少了弱势群体——储户的风险，同时提高了社会效率。

（二）从信息经济学的角度分析

商业银行与储户之间存在信息不对称，储户在不了解商业银行真实经营情况下，在某种程度上将以存款的利息回报多少作为选择存款银行的唯一标准，导致市场均衡存款利率高于正常均衡利率。由此，经营情况比较好，资金比较充足的银行不会利用高成本吸收这些资金，而一些经营情况较差、资金紧张的银行更愿意吸收这些资金，导致了商业银行与储户之间的逆向选择。经营差的商业银行高成本得到了这些资金，为了在高成本下获得更大利益，就会在金融市场上从事一些超过自身承担能力的高风险的借贷活动，产生了商业银行的道德风险。结果将导致存款资金供给减少，存款利率进一步上升，使部分商业银行经营更加恶化。部分银行经营的恶化，使储户对自己存款的安全性产生了担忧，唯一解决这种担忧的方式就是到银行取款。由于信息的不对称使经营好的商业银行的储户也到银行取出自己的资金，由此产生的“羊群”效应和传染性“挤兑”行为，使经营好的商业银行也面临经营状况的恶化，如果没有及时有效的措施解决“挤兑”现象，稳定存款人对银行的信心，将进一步加重逆向选择和道德风险的诱因，使金融陷入危机。存款保险制度能通过向债权人——储户提供不同程度的破产保护，使债权人认为其存款要求权是安全可靠的，即使是商业银行陷入困境时，也会大大减少由于信息不对称引发的“挤兑”动机。

二、存款保险的历史追溯

经过19世纪欧洲和北美经常出现的金融恐慌，特别是20世纪30年代的经济大萧条，西方人看到了银行体系的脆弱性。无论哪家银行，只要有风吹草动，就可能引发存款人对其实施挤兑，并且这种挤兑行为具有很强的“传染性”。其结果无论是“好银行”还是“坏银行”都会在挤兑的冲击下而破产。美国人深刻总结这个经验教训，1933年通过了《格拉斯—斯蒂格尔法》，并于1934年1月1日成立了联邦存款保险公司(FDIC)，根据《联邦存款保险法》的规定，FDIC主要承担以下三大职能：提供存款保险；监督银行体系，FDIC是大部分中小银行的联邦主要监管者；接管、处置与清算问题金融机构。应该说美国是存款保险制度比较完善的国家。在美国，所有联邦特许银行必须成为联邦存款保险公司(FDIC)的成员，州立特许银行可以申请成员资格。多数州银行都申请了成员资格。要求所有FDIC成员必须参加联邦储备体系，FDIC收取投保银行国内存款总额1个百分点的1／12作为保费支持营运。FDIC还有权从财政部取得借款，但以30亿美元为限。根据与货币监管官和联邦储蓄体系达成的协议。FDIC主要对非联储成员的州特许的投资银行进行管理、监督、检查，还复审货币监理官员关于国民银行的报告以及美联储关于各州成员银行的报告。直到20世纪80年代，公众都普遍认为美国联邦存款保险制度取得完全的成功，美国银行倒闭数目从30年代后急剧下降到历史最低水平，每年很少超过10起，银行挤兑现象几乎消失，即使在确实发生的少数几起银行倒闭事件中，只有为数不多的未投保储户遭受损失，而其他银行并未受影响。而且FDIC越来越多地安排其他银行来购买经营失败的银行承继其全部存款，从而降低了进行清偿的必要性。由于FDIC的损失很小，它的储备金迅速增加，并通过年度退款降低了对银行收取的实际保费，退款额最高可达保费的2／3。

三、存款保险制度的现状

自20世纪30年代美国建立世界上第一个显性存款保险制度以来，迄今全球已有逾百个国家建立了这一制度。其中，西方发达国家大多已建立存款保险制度，且以欧美最具代表性。在此次金融危机爆发前，美国存款保险制度的保险上限为10万美元，保险范围包括支票与储蓄存款、同业存款和大额存单（CD）等。存款保险基金采取事前积累方式，基金规模为受保存款总额的1.15%~1.5%。继美国之后，欧洲国家也于20世纪70年代后陆续建立了显性的限额存款保险制度。为在欧盟区域内建立统一的金融市场，1994年欧盟委员会颁布了《存款保险制度指引》，要求成员国存款保险制度必须是强制性的，保险限额最低为2万欧元，并允许实施共同保险安排，但其存款的90%以上应受到保护。保险范围可由成员国自由决定。大多数欧盟国家根据这一规定将存款保险限额设定为2万欧元，部分国家提供了相对较高的上限，如法国为7万欧元，丹麦为4万欧元，芬兰为25000欧元。德国、奥地利、英国和爱尔兰等还建立了共同保险制度。存款保险基金采取事前积累或事后积累两种模式，基金规模普遍较小。大多数欧洲国家存款保险制度只具有付款箱功能，即只负责保费收集和保险赔付。部分国家在付款箱基础上拥有一些处置与救助功能：如法国存款保险机构可以向破产机构原管理层罚款，参与破产机构的清算；意大利存款保险机构可以对被处置机构进行资产负债转移和救助；西班牙存款保险机构可以向投保机构提供资金救助等。

四、保险制度在这次金融危机中的传统功能的发挥

从西方国家应对这次金融危机的经验来看，有没有存款保险机制在金融危机阶段结果大不一样。如美国在危机中既发生了22家存款类机构倒闭事件，也发生了投资银行如雷曼兄弟公司倒闭以及保险巨头美国国际集团（AIG）被政府接管的事件。在银行倒闭过程中，健全的存款保险制度有力防范了风险扩大，避免了金融恐慌和社会不稳定。而证券和保险业因没有完善的投资者保护制度，雷曼兄弟公司被迫走司法程序破产，引发了全球金融市场剧烈震荡；对AIG则被迫采取政府接管方式，引起了对公共财政资源使用极大的争论。各国存款保险制度在本轮国际金融危机中充分发挥其稳定银行运行的传统作用，具体体现在：

（一）对金融机构采取早期纠正措施，及时防范金融风险

如在2008年9月，在雷曼兄弟公司申请破产保护后，FDIC及时向雷曼兄弟控股的银行实施“停止与禁止令”(Cease and DesistOrder)，规定未经FDIC同意，该银行不得向雷曼兄弟提供有担保交易或其他形式的授信，不得进行分红或减少其资金头寸。

（二）保证了问题银行机构的有序运行或退出

FDIC始终遵循“成本最小化”原则，运用多种方式处置金融机构。到2008年11月底，FDIC已经成功处置了22家破产金融机构，其中包括美联银行、华盛顿互惠银行等资产和存款均超过千亿美元的银行。美国FDIC在处置破产银行时，大多按照“成本最小化”原则，运用“收购与承接”方式，通过向健康金融机构提供贷款、担保以购买破产机构的资产进行处置。对部分资产规模较大的银行还采取“过桥银行”策略，先自行经营再择机出售。只有当处置成本高于直接赔付时，才采取由存款保险基金直接赔付的方式。多样化的风险处置方式快速及时地处置了金融风险，有效保障了存款保险基金安全，维护了金融稳定。

（三）最大限度地保护存款人利益，增强存款人信心

2008年10月3日，FDIC宣布将存款保险限额临时从10万美元提高到25万美元。欧盟各国也在现有存款保险制度基础上，迅速推出存款担保方面的措施。10月7日，欧盟七国财长例会决定各成员国在危机期间存款保险的上限最少应为5万欧元，较危机前提高3万欧元。爱尔兰、荷兰、意大利、比利时、希腊等国将保险上限提高至10万欧元。另外，欧盟开始酝酿对《欧盟存款保险统一指引》进行改革，建议最终将保险限额提高到10万欧元，取消共同保险机制，缩短对存款人的赔付时间。FDIC在应对金融机构破产时，无论是采取何种风险处置方式，都将保障存款人受保存款的安全放在第一位。基于FDIC制度设计的完善和多年有效运作的经验，FDIC始终能够做到在银行倒闭后的第一时间对存款人的受保存款提供保障，以防止支付体系崩溃。对于未受保存款，FDIC还采取预先赔付50%的机制，最大限度地保护了存款人权益，直接增强了存款人信心，较好地维护了金融稳定。

（四）促进商业银行加强内部风险管理，完善基于风险的费率制度

在2008年10月7日，FDIC宣布修改费率制度，新修订的费率制度在衡量受保机构的风险时，更多考虑反映银行风险动态变化情况的客观因素，如大额存单、银行发行的有担保和无担保债务头寸等，以引导各受保机构不断加强风险控制和审慎经营。

五、存款保险制度在此次金融危机中凸显的创新功能成为落实政府救市政策的特殊平台

传统意义上，存款保险制度的功能主要是针对全球范围银行机构的危机救助和风险防范。然而，本轮金融危机中，存款保险制度除发挥传统功能外，还不断拓展作用范围，发展成为落实政府有关救市政策的特殊平台。那些事前没有风险处置制度安排的金融产品和市场发生突发性恐慌，在金融体系内快速蔓延，威胁到整个金融体系的稳定，政府处置这些问题时缺乏应对平台，难以直接介入，必须借助专业化风险处置机构的力量。FDIC长期负责银行业风险的市场化处置，化解风险的渠道和手段相当完善，可顺理成章地发挥专业优势，延伸功能，作为一个特殊的提供救助的载体，成为政府临时性应对金融危机的应急平台。具体措施包括：

（一）提供各方面担保，成为应付金融危机的综合性应急平台

首先，对银行债务和银行间信用活动进行担保，成为政府为市场提供应急流动性的平台。2008年10月14日，FDIC出台临时性担保计划，对2009年6月30日以前银行发行的高级无担保优先债务提供为期3年的担保。银行高级无担保债包括本票、商业票据、高级无担保债，与银行信用评级相关的存款凭证,与银行信用评级相关的欧洲美元存款等。此举旨在帮助银行间市场恢复流动性，其作用范围超过了传统意义上的存款人领域。9月30日，爱尔兰政府宣布在前期提高存款人保险限额的基础上，对六家主要银行的机构存款、同业存款、发行债券和债务等提供保障。

其次，对不良资产进行担保，并参股机构，成为政府救助具有系统性影响的金融机构的平台。2008年11月，美国第二大商业银行——花旗银行陷入危机，由于花旗是一家具有系统性影响的金融机构，为维护整个金融市场和金融体系的稳定，FDIC与美国财政部、美联储共同制定了救助计划。其中，FDIC将为花旗银行3060亿元不良资产池提供最高达100亿美元的担保，作为代价，花旗银行向FDIC发行30亿美元的优先股。对不良资产提供担保也是对传统意义上存款保险功能的突破。

再次，通过为外资银行分行提供临时性担保，成为政府防止国际金融风险对本国金融稳定影响的平台。在全球金融市场高度一体化的情况下，相较于外资法人银行，外资银行分行与境外有更加直接和紧密的业务联系，其经营出现问题直接威胁到本国存款人的利益，危及本国金融稳定。为此，部分国家和地区，如澳大利亚、新西兰和香港等将全额担保的范围扩展到外资银行分行。

（二）对存款人提供全额保险，成为提振全民对整个经济和市场信心的平台

为强化对机构存款人权益的保护，2008年10月14日，FDIC进一步强化了限额保险措施，针对银行非生息账户超过25万美元以上的资金给予临时性全额保险。非生息账户主要包括用于支付处理的账户，如工资账户、对公账户等。同时，包括法国、德国、冰岛、丹麦等国在内的欧盟国家和澳大利亚、新西兰等国家也推出临时性全额保险措施，对存款人提供全额担保。以上这些举措均旨在增强国民对政府和整个经济的信心。

（三）对住房抵押贷款进行损失分摊，成为政府解决房地产信贷这一核心难题的平台

11月14日，FDIC公布了旨在针对住房抵押贷款修订计划的损失分摊提议，拟寻求从政府7000亿美元金融救援资金中调拨超过240亿美元，以激励住房抵押贷款机构调整贷款结构，避免房产止赎率不断上升，房地产资产价值缩水，使银行经营面临危机。为尽早落实这项计划，FDIC于11月底发布了对住房抵押贷款的修订细则。

六、中国已具备推出存款保险的条件

众所周知，长期以来，中国的银行系统一般采取一种隐含的国家信用保险，这种隐含的国家信用不但不能够解决和预防金融危机的暴发，反而可能由于国家隐含信用的存在使国有银行养成严重的“道德风险”，而可能成为酝酿危机的导火线。金融界有句英文谚语：“too big to fair(大到死不了)”，其隐含的内容就是，特大型金融机构出现信用危机时，国家一定会参与的。强制性存款保险制度是促进社会信用制度建立的要件。

（一）我国居民过去那种无风险的存款方式已经不存在

随着我国银行业改革的不断推进，特别是西方金融机构在我国建立越来越多的分支银行，我国居民过去那种无风险的存款方式已经不存在。在市场经济条件下，随着我国金融体制改革的不断深化，在一个竞争机制和破产机制充分有效的银行体系中，必须建立一个功能健全的存款保险机构来保证它的长治久安。由此可见，银行体系必须引入存款保险制度，以防止发生大面积挤兑的系统性风险。

（二）中国银行没有理由缺席存款保险

1.从公平的角度讲应建立银行存款保险制度，让商业银行自己承担风险成本

商业银行如果自身不承担风险成本不符合市场经济的要求，也不利于金融体系的完善和建设，政府不该承担化解银行风险的成本，更不应该通过税收或铸币税的形式向普通纳税人转嫁。我国的银行体系虽然不同于美国，但美国的存款保险模式是值得我们借鉴的。

2.存款保险可以有效防范银行业的道德风险问题

实际上我国过去是没有存款保险制度的，银行不需要交纳保费(零费率制)，但隐性存款保险实际上又覆盖了所有存款账户。所以我国银行业的“道德风险”问题要比实施明确意义上的存款保险制度的国家要严重得多。一个明显的证据是，即使是我国那些内部治理结构较好的股份制商业银行(它们并不存在严重的历史遗留问题)的平均不良贷款率也达到了6%，而美国商业银行的平均不良贷款率则低于2%。更为重要的是，我国在没有明确的存款保险制度的条件下，金融当局根本无法通过实行差别保险费率，调整最优存款保险额上限，实施保险金返还等政策措施来改善各银行的“道德风险”动机。可以预见，如果金融管理当局不突破目前的这种制度安排，那么中央银行和各级财政所承担的偿债压力还会越积越重。这样就使我国金融业在全球统一的金融大市场面前，形成很难摆脱的负担。

3.如果不建立完善的与国际接轨的存款保险制度，那么将来四大商业银行改革的成果可能会大打折扣

在美国各银行也无时无刻不面临风险，但他们形成的机制是该保护的保护，该淘汰的淘汰。而我国目前缺乏存款保险制度，使经过股份制改造并实现上市的国有银行依然缺乏风险管理的压力，它们还会产生新的不良资产。

（三）在当前的经济金融背景下，建立存款保险制度，有利于政府政策目标明确

建立完善的存款保险制度可以极大地减轻政府负担。很明显有了存款保险机制，会提前积聚一大笔常备资金。这笔常备资金不但可以大大减轻各级政府在未来某个时点，某些商业银行发生危机时，实施救援。而且这笔巨额资金在筹集上，时间路径上是均匀分布的，每个银行都很容易承担，特别是我国目前农村信用社，城市信用社及城市商业银行很需要这种机制的保护。

银行的风险要用市场经济的方式加以解决。如果银行的风险由财政拨款或由中央银行再贷款（或用外汇储备注资）解决，会使政府在进行宏观经济调控时丧失一部分自主权。在我国随着银行业对外和对内开放步伐加快，银行间的竞争将日益激烈。如果国有银行、城市商业银行和农村信用社依然保持目前的资产状况。那么政府对它们实施救助的频率、范围和成本肯定会逐渐增加。从长远看，这是不利于完善我国金融体系建设的。

特别是在当前实施从紧的货币政策情况下，建立存款保险制度也尤为必要。在过去，救助和关闭金融机构过程中的个人债权通常由人民银行垫付资金或由地方政府向中央银行借款后垫付，这会增加中央银行的基础货币投放压力，对人民银行实施货币政策造成冲击，建立存款保险制度能够避免这一问题。

总而言之，我国目前金融市场化改革还面临着很多问题，风险肯定会更多，我们只有用市场化的方法解决面临的问题．中国的金融业才会越来越健康地发展，越来越强大。建立完善的存款保险制度是我国金融业的当务之急，把这个问题解决好，我国防范金融风险就会更有把握。

参考文献：

[1]何光辉．存款保险制度研究[M]．北京：中国金融出版社，2003．

[2]刘士余．银行危机与金融安全网的设计[M]．北京：经济科学出版社，2003．

[3]龚明华．论我国存款保险制度的设立方式及运作模式[J]．货币金融评论，2007（9）.

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