金融危机下我国小额信贷产业的制度性建设研究

金融危机下我国小额信贷产业的制度性建设研究

徐立新

目前国际金融危机一波未平一波又起，使处于衰退的世界经济震荡性进一步增强。这场危机迅速波及到外贸依存度很高的我国。为应对国际金融危机冲击，国家颁布了一系列改善宏观调控、促进就业、拉动内需，振兴经济的政策，并首次提出了消费增长模式的发展道路。笔者曾撰文指出覆盖我国绝大部分人口的农村经济和中小企业是推动消费增长模式的主渠道，而积极发展小额信贷产业，给予农村经济和中小企业发展强有力的金融支持又是启动消费增长模式的切入点。小额信贷（microfinance）产生于20世纪六七十年代，最初是消除贫困和发展农业生产的一种金融发展模式。经过各个国家多种模式的不断探索，小额信贷逐渐形成一套较为成熟的、专为穷人和微型企业提供金融服务的信贷机制，并向全面化的金融服务方向发展，形成了小额信贷产业（microfinance industry）。

一、我国小额信贷产业的制度性缺陷

自1994年中国社会科学院农村发展研究所引入小额信贷（孟加拉模式）以来，小额信贷在我国得到了比较快速的发展。但小额信贷还没有成为一个制度化、规模化的产业，并未真正发挥对农村经济和中小企业的推动作用。尤其在金融危机背景下，发挥不了启动消费增长模式切入点的作用。这主要还是我国的小额信贷产业存在一些制度性缺陷。

（一）小额信贷产业主体的单一性和小型化无法发挥整个金融机构体系的集合优势

目前我国开展小额信贷的机构主要是农村信用社和小额贷款公司等小型金融机构。这些小型金融机构自身的资金实力较弱，业务范围和创新能力有限，很难满足我国广大农村区域和中小企业灵活的资金需求和多样性的金融服务需求。因为无法依托整个金融体系集合资源的优势，信息分析能力差、贷款监管成本高，难以控制风险，所以小额信贷的发展很难有质的飞跃。小额信贷业务主体的单一性、个体规模小型化的特征，使其缺乏规模优势和金融服务的层次性，是难以覆盖广大的农村区域和为数众多的中小企业的，是与我国庞大的小额信贷市场需求极为不匹配的。因此我们必须要让所有金融机构参与到小额信贷产业中来，尤其是大型金融机构的积极参与，以便形成整个金融体系的集合优势。因为无论从金融服务的灵活性与多样性，还是从金融覆盖面以及风险的可控性而言，小型金融机构都是无法与大型金融机构比拟的。

（二）小额信贷机构法律地位不明确难以形成有效的制度性监管

目前我国小额信贷主要还是由专业性的小额信贷机构开展。由于我国对小额信贷的经营还处于摸索试点阶段，因此对专业性小额信贷机构没有一套专门法律制度来界定其法律地位，也没有系统的监管体系来对小额信贷组织实施有效的监管。按《银行业监督管理法》规定，小额信贷机构只贷不存,不属存款类金融机构。因此作为临时性的制度安排，小额信贷机构要在国家工商局注册，由中国人民银行和地方政府金融办公室进行审批和监管。虽不接受公众存款,但小额信贷机构主要是为城乡中小企业和个人提供抵押、质押、保证和信用贷款。其业务和运作与一般的工商企业有很大的区别，金融业务性质更接近于商业银行。银监会为改进小企业金融服务，发挥专业化经营优势，于2008年专门下发了《关于银行建立小企业金融服务专营机构的指导意见》，允许此类机构单独申请金融许可证和营业执照。小企业金融服务专营机构也属于小额信贷机构，却由银监会审批和监管。这就导致了各自审批、各自管理的混乱局面，对小额信贷机构而言也是有失公允，不利于小额信贷的统一协调发展。银监会对贷款业务管理已经形成了一套比较完善的管理体制，市场管理经验也相对丰富；而中国人民银行从未就小额信贷的资本充足率、风险贷款率、风险拨备、贷款条件、市场退出等具体监管内容做出统一规定，而是由各地金融办公室自行制订。作为货币政策制定者的中国人民银行和行政管理的地方政府都不是依法管理主体，也无足够的监管经验来履行监管职能。这种不伦不类的监管模式只会给小额信贷以后的发展埋下隐患。从小额信贷产业的国际发展趋势来看，小额信贷是可以吸收存款的存款性金融机构，因此由银监会来审批和监管，更具合理性，也有利于宏观金融风险的控制。

（三）我国小额信贷产业缺乏可持续性发展的基础

在本轮拉动内需振兴经济的活动中，各地方政府金融办公室在人民银行的协助下，纷纷批准设立小额信贷公司，希望为农村经济和中小企业的发展提供更多的金融支持。这种表面上的如火如荼实则掩盖了许多问题。由于在资金来源、利率定价、风险控制和金融创新等方面还未形成一套灵活而完善的机制，严重制约了我国小额信贷产业的可持续发展。我国小额信贷产业缺乏可持续性发展的基础，主要表现在四个方面。

1．资金来源渠道比较单一

当前除了可以开展小企业金融服务专营机构的商业银行资金来源较为广泛外，单纯的小额信贷机构资金来源渠道都比较单一。央行目前规定小额信贷机构“只贷不存”，不允许其吸收存款，只能运用“来自几个有限股东(不能超过5个)的自有资金、捐赠资金或单一来源的批发资金开展相关业务”。小额信贷“只贷不存”一条腿走路的现状，没有对农村经济和中小企业持续的资金供应能力，随时面临的流动性压力使其缺乏可持续发展的市场竞争力。因此国家在条件允许的情况下应鼓励小额信贷机构拓宽资金补充渠道，推动其可持续发展。

2．尚未形成灵活的利率定价机制

灵活的利率定价机制不仅决定了小额信贷机构收益的大小，影响其生存和发展，而且也决定了小额信贷是否能够真正扶持农村经济和中小企业的发展。过高或过低的利率都不合适。如果过高,会使借款人背负更多债务，导致更加贫困，实现不了小额信贷的社会效益，而且还会因高利率贷款负担使客户不能及时足额还款,从而给小额信贷机构造成贷款风险。如果过低,就难以覆盖风险成本和经营成本；客户也容易将小额信贷当成扶贫救济款，难以产生经营的压力与动力。此外权力“寻租”等问题也很可能使低利率贷款难以到达真正需要贷款的客户手中。但利率也不能简单的以高低而论，小额信贷客户在资金需求、信用等级等方面仍具有一定的层次性和差异性。因此小额信贷应当形成一个灵活的利率定价机制，以合理的利率结构对不同类型的客户和贷款需求加以灵活运用。

3．小额信贷风险控制机制有待进一步加强

小额信贷主要面对的是“穷人和微型企业”。他们几乎没有什么可抵押的财产，也很难找到担保人，无法达到传统的抵押或保证担保要求。因此风险控制机制的建设对小额信贷尤为重要。虽然小额信贷建立了相互联保的金融联结模式（联保组织所有成员的共同信誉和财产作担保）来控制风险，但我国对小额信贷的风险评估、预警及防范尚没有形成一套完善的、可操作的具体办法。尤其是在个人和中小企业型企业征信系统还没有真正构建的情况下，很难控制信用风险。风险控制机制的不完善将会制约小额信贷的发展，迫使金融机构逐步退出小额信贷市场，对农村经济和中小企业的发展给予强有力的支持就是空谈。

4．缺乏金融创新机制

虽然我国引入小额信贷已15年，但由于长期以来没有得到足够的重视，到目前为止仍处于摸索发展阶段。因此小额信贷的业务比较单一。我国小额信贷主要以单一的小额贷款为其资产业务，还没负债业务，更谈不上中间业务的创新。小额贷款也仅仅简单地从额度、期限、风险程度等方面分类经营管理，并未以客户为中心，从市场定位、市场细分、产品设计、定价、营销等全方位开展经营管理。这是与我国庞大的小额信贷市场需求以及其客户金融服务需求的多样性、复杂性极为不适应的。

（四）单一的经营模式不符合小额信贷产业的制度性建设要求

从世界各国来看小额信贷主要分为福利性和商业性两大模式。福利性模式更注重项目对改善穷人经济和社会福利的作用，以孟加拉的乡村银行为代表；商业性模式以追求利润为主要目标，更强调在小额信贷管理和目标设计中的机构可持续性，以印尼的BRI、BKD和玻利维亚的BancoSol为代表。应该说这两者模式没有本质的区别，只是在经营管理目标上侧重点不同，强调机构可持续性的商业性模式也关心穷人和微型企业的生存与发展，强调改善穷人经济和社会地位的福利性模式也注重机构的可持续性。我国究竟采用何种模式目前还存在争议，现实中主要以福利性模式为主。我们完全没有必要争论选择何种模式。这是因为我国地域辽阔、经济构成复杂，既有大量需要福利性援助的贫困人口，也有大量在改革开放中成长起来的、有一定利息支付能力的城乡中小企业和个体经营户。发展单一模式不符合我国国情，不仅难以满足不同层次客户的需求，而且还会丧失比较利益。我们应以市场为导向，发展多元化经营模式。

二、金融危机形势下完善小额信贷产业制度性建设的对策

在严峻的金融危机形势下，积极完善小额信贷产业的制度性建设，把握好扩大就业、拉动内需的切入点，应该是当前我国金融工作的重点。

（一）把小额信贷作为一种金融产业覆盖整个金融机构组织体系，发挥其集合效应

我国小额信贷客户点多面广的特殊性决定了小额信贷不可能由单一的、小型化的机构来开展。庞大的市场需求和小额信贷的可持续发展要求我们必须将小额信贷当作一个金融产业覆盖整个金融机构体系，充分发挥其集合效应。小额信贷产业的参与主体应当是包括中国人民银行和银监会在内的银行性金融机构和非银行性金融机构、政策性金融机构和非政策性金融机构的整个金融机构体系。①中国人民银行要通过法定存款准备金率、再融资等方面的优惠政策积极引导金融机构开展小额信贷业务；银监会明确其法律监管地位，进一步完善小额信贷监管法规体系及具体操作规程。②银行性金融机构可以在内部设立小额信贷营业部或直接出资成立小额信贷专营公司开展小额信贷业务。商业银行尤其是四大国有控股商业银行以商业性模式为发展方向，在《关于银行建立小企业金融服务专营机构的指导意见》下，针对城乡中小企业和个人大力发展小额信贷业务。农业银行更是要坚持“面向三农”以小额信贷为核心业务来支持农村和县域经济中小企业的发展；农村信用社要以“三农”服务为中心、以小额信贷为主流业务，支持城乡一体化建设中农民个体经济、家庭作坊式等小企业的发展，并最终成为可持续发展的社区性金融机构；邮政储蓄银行要借助其庞大的网络大力发挥在城镇地区的小额信贷服务功能。③政策性金融机构在国家相关政策的扶持下应以福利性模式为发展方向。农业发展银行通过小额信贷支持小城镇建设、农田基本开发以及农业科技、龙头企业发展；国家开发银行通过小额信贷支持科技型、自主创新型中小企业的发展，国家进出口银行通过小额信贷扶持出口导向型中小企业的发展，④专业性小额信贷公司要积极引入民间资本和外资,发展成为多种形式并存、灵活有效的小额信贷专营机构，并成为小额信贷产业改革与发展的前沿阵地。⑤保险公司和担保公司等非银行性金融机构应当积极地为小额信贷提供专业贷款保险、担保与再担保等相关金融服务。这种多元化的经营不仅有利于小额信贷产业的发展壮大，而且有利于小额信贷市场的竞争与效率。

（二）明确小额信贷法律地位，完善监管制度

明确小额信贷的法律地位，使小额信贷有明确的统一归口管理，有利于监管标准的统一和监管法规的完善，也有利于小额信贷可持续健康发展。

1．首先应将小额信贷定性为存款类金融机构，归银监会监管

我国小额信贷目前虽未吸收存款，但其它业务与存款类金融机构没什么差别。从其它国家的发展实践和我国的发展趋势来看，小额信贷吸收公众存款以保持其可持续发展是大势所趋。银监会作为专业性的监管机构对信贷市场的管理比较有经验，也有一套相对比较成熟的监管法规。因此由银监会负责监管小额信贷，相对而言驾轻就熟，也会为下一步制定专门的小额信贷管理法规奠定良好的基础。

2．其次银监会作为监管者，要尽快完善小额信贷监管制度

①建立规范的市场准入制度，确保小额信贷机构在法人治理、资本充足率、内控机制等方面符合各项指标要求。②依据审慎监管原则，规范市场经营管理制度。应根据小额信贷的业务特点，建立独立的风险定价机制、成本利润核算机制、信贷审批机制、违约信息通报机制、激励约束机制等相应的考核指标体系予以考核、处罚。鉴于小额信贷要覆盖整个金融机构体系，会形成多元化竞争的小额信贷市场，因此要依据监管对象的基本经营管理状况，确定不同机构的业务经营风险和管理控制风险类别，划分不同的监管档次，分配相应的监管资源，对监管对象的内部控制、组织结构、产品设计和业务经营等各个风险点予以关注和监控。③建立严格而完善的风险控制考核制度和市场退出监管机制。鉴于小额信贷的高风险应建立更为严格的资本充足率、风险贷款率、风险承受度、风险拨备以及合理的快速核销机制等考核体系，同时建立科学的预警机制和相应的信用体系；依据《破产法》建立相应的小额信贷机构破产制度，完善破产程序，就小额信贷机构债务的清偿、债务重组、有效资产的承接、托管等方面做出规范化的制度安排。

（三）改革与创新小额信贷产业机制，夯实小额信贷产业可持续发展的基础

专为“穷人和小型企业”提供金融支持的小额信贷产业是推动我国农村经济和中小企业发展的一支重要力量。小额信贷是否能够源源不断地为农村经济和中小企业的发展提供资金，切实地推动农村经济和中小企业的可持续发展，其自身的可持续发展是关键所在。我们必须改革与创新小额信贷机制，夯实小额信贷产业可持续发展的基础。

1．拓宽资金来源渠道

小额信贷目前较为单一的资金来源渠道极大地限制了小额信贷的可持续发展以及持续向农村经济和中小企业提供金融服务的能力。要解决这个难题，必须要拓宽资金补充渠道。一方面国家应适当放宽小额信贷的股东人数的限制，并允许其通过一定渠道增资扩股；另一方面以一定时期为限，在风险控制、核心竞争力等方面对小额贷款机构进行考核，达到规定的优良标准后可允许其吸收存款，有条件的甚至还可以参与组建地方性小银行；此外在中央银行的再贷款、货币市场融资（如发行票据、同业拆借）等负债资金来源方面给予其灵活的政策，在条件成熟的时候可允许小额信贷机构在政府的担保下和行业协会的组织下联合发行小额信贷集合债券筹资。

2．创新小额信贷灵活的利率定价机制

灵活的利率定价机制和较高的利率水平是小额信贷的显著特征，也是维护小额信贷机构可持续性的关键。小额信贷的服务对象主要是资金很匮乏的微型企业和个人。他们较弱的利息承受能力，加上当前经济的困境，使小额信贷的利率上升空间很小。这就意味着小额信贷不能单纯走“提高利率、获取利差”的传统经营道路，而应该创新灵活的利率定价机制。按照收益覆盖成本和风险的原则，引入专业化定价技术，在贷款项目、行业性质、可持续发展能力、金融联保结构等方面对借款人进行市场细分，通过综合测算，在现行利率政策允许范围内实施差别化定价。这才是获取稳定利润、保持可持续发展的关键所在。另一方面要灵活操作以控制成本，间接提升利润空间。借助中央银行的中小企业和个人的征信系统降低调查成本；简化贷款手续和形式，尽量缩短贷款办理时间以节约操作成本；借助巴斯夫的“1+3”计划、遍布全国各地的商会和农村的互助组织完善金融联保制度，以降低贷款监督成本和风险成本。

3．完善小额信贷风险控制机制

由于个人借款者和中小企业的“贫困”现状和不清晰的制度环境，使得小额信贷的风险极高，严重制约了小额信贷的发展。①建立完善的征信体系是控制风险的第一关。中国人民银行要尽快完善个人和中小企业征信系统，小额信贷机构要充分利用人民银行征信系统、贷款违约信息共享平台等各类信息来源，建立起内部征信系统。②建立违约信息通报机制。通过严密的授信后监测手段，及时将借款人违约信息及其关联人信息录入信息管理系统并在行业内通报；定期向银监会和小额信贷行业协会报告，对恶意逃废债务的借款人予以联合制裁或公开披露。③建立有效的风险管理机制。采取与小额信贷性质、规模相适应的风险管理技术，对授信调查、授信审批、贷款发放、风险分类、风险预警、不良资产处置等各个环节的风险进行管控，并设置合理的风险容忍度。银监会可以在全国小额信贷机构中选取已成型的、较好的风险管理制度，加以修改补充建立起3~5个有效管理模板，以供其它机构参考借鉴建立起相应的风险管理制度。④积极创新贷款方式降低贷款风险度。积极探索类似于金融联保的团体贷款、担保替代制度以及动态激励机制、分期还款制度。⑤本着“控制风险和稳健经营”原则，在传统贷款三查工作的基础上，建立独立高效的信贷审批机制。要在保证贷款质量、控制贷款风险的前提下合理设置审批权限，探索多种审批方式，可对部分授信环节进行合并或同步进行，以优化操作流程，提高审批效率。

4．增强小额信贷金融创新机制

小额信贷应以金融创新为命脉，全面推动小额信贷的可持续发展。国家要放开金融管制，允许小额信贷机构进行金融产品和服务的创新。小额信贷机构要不断总结经验，注重开发、使用适应小额信贷的专业化技术，创新符合小额信贷特点的金融产品和服务。①在银监会的指导下小额信贷行业协会应与高校等教学科研机构合作成立专门的小额信贷产品研发中心，适时召开新产品需求研讨会，及时推出符合市场需求的新产品。小额信贷机构要对市场发展状况、资金需求、客户的资金周转及贷款意向等信息进行综合分析，针对不同的贷款对象进行差异化设计，形成多元化的贷款产品种类。在此基础上逐步开展贸易融资、贴现、保理、贷款承诺、保证、信用证、票据承兑等表内外授信和融资业务，以及相关的中间服务业务，以多样化的服务满足多样化的需求。②在小额信贷行业内建立现代电子信息技术服务系统，推动小额信贷业务的创新。通过小额信贷电子网络化建设，提高服务质量，充分利用计算机技术和通信技术取代传统的手工操作，实现业务实时化、系统化、网络化和科学化。这也为积极开发中间业务和表外业务提供技术上的支持。此外还应建立合理的激励约束机制，探索多种激励约束方式，激发从业人员的创新意识和能力。拓宽小额信贷机构资金来源渠道，保持其可持续发展。

（四）积极推动小额信贷的多元化发展模式

对于小额信贷是要利润还是要社会效益的争议影响了小额信贷的多元化发展。从国际小额信贷产业实践来看，二者并不矛盾。即使是福利性小额信贷，只要运营得当也是足以覆盖其成本。更何况我国目前强大的财政收入和外汇储备，适当的给予小额信贷财政补贴或税收减免还利于民，是完全可以应付的。构建福利性和商业性并存的、多元化的小额信贷新模式，是小额信贷产业发展的客观需求。在我国无论中小企业还是个人，其资金需求度和贫困状况都有很大差异。因此福利性模式和商业性模式在我国都有很大的市场需求。在制度设计上政策性金融机构开展福利性小额信贷，非政策性金融机构以商业性小额信贷为主兼顾福利性小额信贷（主要针对政策性金融机构涉及不到的地区）。对于生产性资金非常匮乏的个人和微型企业，只要生产项目具有经济可运行性，能够产生一定的社会效益或属自主创新、科技创新型项目或自主创业项目或满足福利性信贷救助的其它要求，就由政策性金融机构以福利性模式办理贷款；对于其他小额信贷客户，只要满足小额信贷正常的管理要求，就由非政策性金融机构以商业性模式满足其贷款需求。这种多元化的服务模式能够满足不同层次小额信贷客户的多样化贷款需求，切实推动农村经济和中小企业的发展。

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