财政支出效益

5.1　财政支出概述

5.1.1　财政支出的含义

财政支出也称公共财政支出，是指在市场经济条件下，政府为提供公共产品和服务，满足社会共同需要而进行的财政资金的支付。财政支出是国家各级政府的一种经济行为，是国家对集中起来的财力进行再分配的活动，它要解决的是由国家支配的那部分社会财富的价值如何安排使用的问题。财政支出又是政府施政行为选择的反映，体现着政府政策的意图，代表着政府活动的方向和范围。具体地讲，财政支出是以国家为主体，以各级政府的授权为依据所进行的财政资金的分配活动，它集中反映了政府的职能范围以及所造成的耗费。

5.1.2　财政支出的规模

1.财政支出规模的衡量指标

衡量财政活动规模，通常可以使用两个指标：财政收入占GDP的比重和财政支出占GDP的比重。因为通常的情况是财政支出大于财政收入，所以财政支出占GDP的比重高于财政收入占GDP的比重。一般认为，财政支出占GDP的比重更能真实反映财政活动的规模。

财政支出规模的衡量指标有两个：一个是财政支出的绝对量，即一个财政年度内安排的财政支出的绝对数量，财政支出的绝对量可以直观地反映财政在一个财政年度内的财政支出规模。另一个是财政支出的相对量，即财政支出占国内生产总值比重。财政支出的相对量反映了在一个财政年度内财政配置资源的数量，体现了政府在国民经济运行中的重要程度。

一般来讲，绝对量指标在对一国财政支出变化进行纵向对比时有实际意义，而相对量指标在对一国财政支出与其他国家财政支出进行横向比较，以及对本国财政支出变化进行纵向比较时均有参考意义。

2.影响财政支出规模的因素

(1)经济性因素。

经济性因素主要指经济发展的水平、经济体制的选择和政府的经济干预政策等。经济规模决定财政支出的规模，经济发展水平提高，相应的财政支出的规模增大。经济体制对财政支出规模的影响主要表现在：实行高度集中的经济管理体制，其财政支出的规模会较大;实行市场经济国家的财政支出规模较小。在实行自由的市场经济时期，强调政府不干预经济，政府职能缩小，财政支出规模较小;在实行国家干预的市场经济时期，政府在稳定经济的过程中起着重要的作用，财政支出的规模较大。

(2)政治性因素。

政治环境主要体现在两方面：政局稳定与否和政体结构的行政效率。当一国社会出现动荡时，财政支出规模增大，反之，稳定的社会财政支出规模会缩小。当一国的行政效率低下时，经费开支也会增大。

(3)社会性因素。

社会性因素主要包括人口的结构、文化背景的提高等。当一国社会人口规模增大，文化水平提高时，财政支出规模也会不断增大。

5.1.3　财政支出的种类

从不同角度，可将财政支出的内容进行合理的分类，以便准确反映和科学分析支出活动的性质、结构、规模以及支出的效益和产生的时间。分类方法有下列四种：

1.按国家职能分类

财政支出反映了政府的职能范围，财政支出结构和政府职能存在着密切的对应关系。政府职能一般分为经济管理职能和社会管理职能，那么财政支出也可分为经济管理支出和社会管理支出。前者主要是经济建设费，后者主要包括社会文教支出、国防费用支出、行政管理支出和其他支出四类。

(1)经济建设费。

经济建设费主要包括：基本建设拨款、国有企业挖潜改造资金、科学技术三项费用(即新产品试制费、中间试验费、重要科学研究补助费)、简易建筑费、地质勘探费、增拨国有企业流动资金、支援农村生产支出、工交商等部门的事业费、城市维护费、国家物资储备支出等。

(2)社会文教费。

社会文教费主要包括用于文化、教育、科学、卫生、出版、通信、广播、文物、体育、地震、海洋、计划生育等方面的经费、研究费和补助费等。

(3)国防费。

国防费主要包括各种武器和军事设备支出，军事人员给养支出，有关军事的科研支出，对外军事援助支出，民兵建设事业费支出，用于实行兵役制的公安、边防、武装警察部队和消防队伍的各种经费和防空经费等。

(4)行政管理费。

行政管理费包括用于国家行政机关、事业单位、公安机关(包括国家安全机关)、司法机关、检察机关、外交机关(包括驻外机构)等方面的各种经费、业务费、干部培训费等。

(5)其他支出。

其他支出包括国家财政用于社会保障的支出、财政补贴和对外援助支出等。

经济建设费是最大的财政支出项目，不过，经济建设费所占比重的下降趋势是非常明显的。近20年来，在五大类财政支出中，经济建设费和国防费的比重下降的幅度比较大。相反，社会文教费、行政管理费和其他支出一直在稳定上升。这也反映了政府职能的重点正在发生变化，由经济管理职能向社会管理职能进行转变。

2.按财政支出的经济性质分类

按财政支出的经济性质分类，即按照财政支出是否能直接得到等价的补偿进行分类，可以把财政支出分为购买性支出和转移性支出。

购买性支出又称消耗性支出，是指政府购买商品和劳务，包括购买进行日常政务活动所需要的或者进行政府投资所需要的各种物品和劳务的支出，即由社会消费性支出和财政投资支出组成。它是政府的市场性再分配活动，对社会生产和就业的直接影响较大，执行资源配置的能力较强。在市场上遵循等价交换的原则，因此购买性支出体现的财政活动对政府能形成较强的效益约束，对与购买性支出发生关系的微观经济主体的预算约束是硬的。

转移性支出是指政府按照一定方式，将一部分财政资金无偿地、单方面转移给居民和其他受益者，主要由社会保障支出和财政补贴组成。它是政府的非市场性再分配活动，对收入分配的直接影响较大，执行收入分配的职能较强。

3.按最终用途分类

按财政支出的最终用途分类，分为补偿性支出、积累性支出与消费性支出。补偿性支出主要是对在生产过程中固定资产的耗费部分进行弥补的支出，如挖潜改造资金。积累性支出指最终用于社会扩大再生产和增加社会储备的支出，如基本建设支出、工业交通部门基金支出、企业挖潜发行支出等，这部分支出是社会扩大再生产的保证。消费性支出指用于社会福利救济费等方面的支出，这部分支出对提高整个社会的物质文化生活水平起着重大的作用。

4.按财政支出产生效益的时间分类

按财政支出产生效益的时间分类，可以分为经常性支出和资本性支出。

经常性支出是维持公共部门正常运转或保障人们基本生活所必需的支出，主要包括人员经费、公用经费和社会保障支出。特点是它的消耗会使社会直接受益或当期受益，直接构成了当期公共物品的成本，按照公平原则中当期公共物品受益与当期公共物品成本相对应的原则，经常性支出的弥补方式是税收。

资本性支出是用于购买或生产使用年限在一年以上的耐久品所需的支出，它们的耗费的结果将形成供一年以上的长期使用的固定资产。它的补偿方式有两种：一是税收，二是国债。

拓展阅读

2010年4月全国财政支出5 575.55亿

2010年4月份，全国财政支出5 575.55亿元，比去年同月增加497.5亿元，增长9.8%。其中，中央本级支出1 270.01亿元，同比增长9.4%;地方本级支出4 305.54亿元，同比增长9.9%。

1～4月累计，全国财政支出19 905.51亿元，比去年同期增加2 016.54亿元，增长11.3%。其中，中央本级支出4 088.35亿元，同比增长13.2%;地方本级支出15 817.16亿元，同比增长10.8%。全国财政支出增幅较低，主要是去年同期落实积极的财政政策，全国财政支出大幅增长31.7%，基数较高。

支出增长较快的项目主要是：科学技术支出同比增加288.34亿元，增长82.3%;地震灾后恢复重建支出同比增加88.43亿元，增长57.6%;商业服务业等事务支出同比增加63.92亿元，增长40.5%;国土资源气象等事务支出同比增加45.26亿元，增长27.8%;交通运输支出同比增加216.96亿元，增长26.4%;城乡社区事务支出同比增加182.2亿元，增长17.2%;教育支出同比增加386.84亿元，增长15.1%;医疗卫生支出同比增加106.33亿元，增长15%

资料来源：中国投资咨询网，2010年5月12日。

5.1.4　财政支出的原则

1.量入为出的原则

所谓量入为出原则，是指在合理组织财政收入的基础上，根据收入安排财政支出。其基本含义是指政府根据一定时期(通常为一年)的财政总量来安排财政支出，力争做到财政收支平衡，并非不允许出现赤字。由于在市场经济条件下，社会对于政府的公共需求是无限的，但政府办事所能支配的财政收入又是有限的，因此，公共财政支出必须遵循量入为出的原则。

从历史发展的角度而言，公共支出的量入为出原则缘于社会生产力发展水平，体现的是社会总积累水平对公共财政分配的制约，也反映了社会总产品特别是国民收入分配中的客观规律对财政分配的制约。而从现代市场经济制度的角度考察，坚持量入为出也是保证财政分配相对稳定，防止国家债务过度膨胀的客观要求。

2.公平原则

社会财富分配时由于各种因素的作用，会形成过大的差异，导致贫富悬殊，这种现象在一定的范围内可为社会所接受，但超越一定的界限会造成社会成员无法克服的困难，并引起一系列社会问题，并危及社会的稳定与发展。

从公共支出的角度而言，公平原则是指政府通过财政支出结构和对象的调整来修正或改善社会成员、社会集团对物质财富的占有份额，促进社会财富分配的相对合理，使相对的社会公平得以实现。这一原则的基本要求是，使每一社会成员的基本生存需要和发展需要要有相应的物质来满足。

3.效益原则

政府拥有社会资源的有限性，必须要求国家财政的一切支出，都应以获得最大的社会效益为出发点和落脚点。公共支出的效益原则就是要求每笔财政支出所获得的社会效益应当超过社会成本，也就是应当超过政府通过税收方式或其他方式取得财政收入而使社会付出的代价。

效益原则包括两个层次，一是使社会资源在政府部门和微观经济主体之间得到最合理的配置，以达到国家通过财政支出给社会带来的利益应大于因为政府课税或其他方式取得收入使社会付出代价的目的。二是要运用成本效益分析等方法对政府的每项财政支出进行预测，找出每一方案所耗费的经济资源与其所产生的社会效益的对比关系，以此决定是否安排该项支出和支出的规模。

4.统筹兼顾原则

统筹兼顾原则是指政府公共支出结构的安排，必须从全局出发，通盘规划，区分轻重缓急与主次先后，适当照顾各个方面的需要，妥善安排和分配财力，以保证政府各项职能的实现和国民经济的协调发展。

这要求考虑两个方面：一是安排公共支出时要做到统筹兼顾与突出重点相结合，应将资金力量集中于政府重点职能的实现，避免出现资金平均分配的现象;二是按照科学的支出顺序来安排财政资金的使用，做到先维持后发展，即保证以前年度政府的消费水平和非生产性基本建设支出的最低需要量，在此基础上，再将剩余的财政资金用于发展性支出。

5.1.5　财政支出的效益分析

1.财政支出效益的特殊性

财政支出的效益与微观经济主体支出的效益相比较，有许多特殊的地方，在评价财政支出效益时，应格外加以注意。

第一，计算效益的范围不同。效益是通过对“所费”与“所得”的对比分析计算出来的。对微观经济主体来说，比如企业，它只计算发生在企业自身核算范围以内的，直接的、有形的所费与所得;但政府除了要计算直接的和有形的所费与所得，还要考虑长期的间接的和无形的所费与所得。

第二，衡量效益的标准不同。微观经济主体的支出在于追求自身经济效益的最大化，只要能获得利润，即所得大于所费，都是可以选择的目标。但财政支出更重要的是追求社会效益最大化，即使某项支出从其自身看可能出现亏损，但对整个社会能取得较大的社会效益，这项支出也是必要的。

第三，效益的表现形式不同。微观经济主体支出的效益其表现形式是单一的，只采取用货币计算的价值形式来表现就可以满足决策的需要了。而财政支出的效益，其表现形式是多样的，除了可以用价值形式表现出来以外，还可以用其他形式表现出来。如对社会管理、国家安全保卫、科教文卫支出，其效益还要通过政治的、社会的、文化的等多种形式表现出来。只有这样，才能满足财政支出决策的需要。当然，这个特殊性是由以上两个特殊性派生出来的。

2.评价财政支出效益的方法

由于财政支出的内容十分复杂，而且在支出性质上存在较大的差别，因此采用的评价方法也不完全相同。当前，较为流行的几种方法是：“成本—效益”分析法、最低费用选择法、“公共劳务”收费法。

(1)“成本—效益”分析法。

“成本—效益”分析是西方发达国家于20世纪40年代，把私人企业中进行投资决策的财务分析法运用到财政分配领域，成为政府进行财政支出决策，从而有效地使用财政资金的重要方法。

“成本—效益”分析的基本原理是：根据国家所确定的建设目标，提出实现该目标的各种方案，对这些可供选择的方案，用一定的方法计算出各方案的全部预期成本和全部预期效益，通过计算成本—效益的比率，来比较不同项目或方案的效益，确定优先采用的次序。这种方法，特别适用于财政支出中，有关投资性支出项目的分析。

(2)最低费用选择法。

最低费用选择法，是指对每个备选的财政支出方案进行经济分析时，只计算备选方案的有形成本，而不用货币计算备选方案支出的社会效益，并以成本最低为择优的标准。换言之，就是选择那些使用最少的费用就可以达到财政支出目的的方案。该方法主要适用于军事、政治、文化、卫生等支出项目。

最低费用选择法的操作步骤与“成本—效益”分析法大体相同，由于不计算支出的无形成本与效益，故运用起来比“成本—效益”分析法简单一些。但是需要指出，许多财政支出项目都含有政治因素、社会因素等，如果只是以费用高低来决定方案的取舍，而不考虑其他因素也是不妥当的。这就需要在综合分析、全面比较的基础上，进行择优选择。

(3)“公共劳务”收费法。

所谓“公共劳务”，是指政府为行使其职能而进行的各种工作，包括国防建设、行政工作、道路的建设与维护、城市供水与排水工作、住宅供应与公园的建设与维护等。国家向社会提供这些“公共劳务”，供社会成员所享用。在一个经济社会中，同样也要求最有效、最节约地使用，也就是要提高财政对这些方面支出的效益。为此，人们把商品经济中的价格机制引申到对“公共劳务”的提供与使用中，以借助价格、收费的作用来提高财政支出的效益。“公共劳务”收费法，就是通过制定和调整“公共劳务”的价格或收费标准，来改进“公共劳务”的使用状况，使之达到提高财政支出效益的目的。

“公共劳务”收费法和“成本—效益”分析法以及最低费用选择法的区别在于：它是通过制定合理的价格与收费标准，来达到对“公共劳务”有效地节约使用，而不是对财政支出备选方案的选择。

对“公共劳务”的定价，一般有四种情况，即免费、低价、平价和高价。免费和低价政策，可以促进社会成员最大限度地使用这些“公共劳务”，使之获取极大的社会效益。但是免费和过低的价格，又会使享用者降低对这种“公共劳务”的重视，从而产生浪费、不节约使用的现象。适用于免费和低价提供的“公共劳务”，必须是从全局和社会的利益出发，在全国普遍使用，但居民对此尚无完全觉悟的情况，如强制进行义务教育，强制注射疫苗等。

平价政策，可以用收取的费用弥补该项“公共劳务”的人力、物力耗费。从消费方面来说，可以促进社会成员节约使用该项“公共劳务”，从提供方面来说，政府有了进一步改进和提高“公共劳务”水平的费用。平价政策一般适用于从全社会的利益来看，无需特别鼓励使用，又无必要特别加以限制使用的“公共劳务”，如公路、公园、铁路、医疗等。

高价政策，主要适用于从全社会利益来看，必须限制使用的“公共劳务”，实行高价政策既可以达到有效限制使用的目的，又可以提供较多的财政收入。

在上述三种较为流行的方法中，尤其是“成本—效益”分析法更为广泛地被发达国家所采用。有的国家还把“成本—效益”分析法，作为评价政府公共工程支出效果的基本方法，并通过法律把它确定下来。