2022年城乡居民财政补贴

5.3　转移性支出

转移性支出是指政府按照一定方式，把一部分财政资金无偿地、单方面转移给居民和其他受益者的支出，主要有补助支出、捐赠支出和债务利息支出，它体现的是政府的非市场型再分配活动。在财政支出总额中，转移性支出所占的比重越大，财政活动对收入分配的直接影响就越大。转移性支出主要有社会保障支出和财政补贴构成。

与购买性支出相比，转移性支出的重点在于体现社会公平、对市场经济运行的影响则是间接的。在经济发达地区，市场发育程度高，社会基础设施比较完善，政府一般不直接参与经济活动，财政分配政策重点倾向于体现社会公平，因而转移支付支出比重较大。

5.3.1　社会保障支出

所谓“社会保障”，是指政府向丧失劳动能力，失去就业机会，收入未能达到应有的水平，以及由于其他原因而面临困难的公民，给予货币或实物形式的帮助，以保障社会成员能维持最基本的生活水平的活动。社会保障是社会发展的客观需要。社会保障是社会发展不可或缺的组成部分，是社会发展的“安全网”和“稳定器”。在市场经济下，社会保障尤其重要。我国的社会保障制度主要包括以下几个方面内容。

1.社会保险

所谓“社会保险”，是指国家通过立法手段，运用社会力量对劳动者暂时或永久丧失劳动能力，或虽有劳动能力，但因失业而丧失收入来源时给予一定的物质帮助，以维持其基本生活的一种社会保障制度。社会保险基金的收入，主要是通过对企业和私人征收的社会保险税或社会保险费来筹集。

社会保险不同于商业保险，二者的区别主要有以下几个方面：

第一，社会保险的保险基金除了来自受保人或其就业单位交纳的保费以外，政府还可以给予一定的资助(例如，在我国，当养老社会保险计划出现入不敷出时，国家财政要用一般财政收入弥补社会保险的赤字);而商业保险则完全依靠收取保费筹集保险基金。

第二，社会保险的受保人领取保险金的权利与交纳保险费的义务在数量上有一定的对应关系，但这种对应并不像商业保险那样要遵从对等的原则。

第三，社会保险是强制保险，由国家根据立法采取强制行政手段加以实施;而商业保险则一般为自愿保险。社会保险的项目在不同国家由于生产力发展水平和财力的限制而不尽相同。在我国，社会保险的主要项目有：养老保险、医疗保险、失业保险，生育保险和工伤保险。

(1)养老保险。

养老保险是国家通过立法规定一个年龄界限，当劳动者达到这个年龄时，即依法判定其进入老年，解除其劳动义务，由国家、社会提供一定的物质帮助和服务，以保障其晚年生活的制度。养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之一。养老保险有以下几个特点：

①由国家立法，强制实行，企业单位和个人都必须参加，符合养老条件的人，可向社会保险部门领取养老金。

②养老保险费用来源，一般由国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担，并实现广泛的社会互济。

③养老保险具有社会性，影响很大，享受人多且时间较长，费用支出庞大，因此，必须设置专门机构，实行现代化、专业化、社会化的统一规划和管理。

在我国，20世纪90年代之前，企业职工实行的是单一的养老保险制度。1991年，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》中明确提出：“随着经济的发展，逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。”从此，我国逐步建立起多层次的养老保险体系。保险基金由国家、企业、个人共同承担。

按照有关规定，基本养老保险费的缴纳标准为：单位按职工当年、当月实际工资总额的20%缴纳，职工个人按照本人工资总额的8%缴纳，由所在单位发放工资时代为扣缴。

(2)医疗保险。

医疗保险是国家和社会根据一定的法律法规，为向保障范围内的劳动者提供患病时基本医疗需求保障而建立的社会保险制度。医疗保险制度通常由国家立法，强制实施，建立基金制度，费用由用人单位和个人共同缴纳，医疗保险费由医疗保险机构支付，以解决劳动者因患病或受伤害带来的医疗风险。

在国务院1998年下发的《关于建立城镇职工基本医疗保险制度决定》中，规定基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳。用人单位缴费率应控制在职工工资总额的6%左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2%。随着经济发展，用人单位和职工缴费率可作相应调整。

(3)失业保险。

失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。它是社会保障体系的重要组成部分，是社会保险的主要项目之一。

按照有关规定，单位按其参加失业保险的全部职工工资总额的2%缴纳失业保险费，缴费个人按照本人工资总额的1%缴纳失业保险费。

(4)生育保险。

生育保险是通过国家立法规定，在劳动者因生育子女而导致劳动力暂时中断时，由国家和社会及时给予物质帮助的一项社会保险制度。

我国生育保险待遇主要包括两项。一是生育津贴，用于保障女职工产假期间的基本生活需要;二是生育医疗待遇，用于保障女职工怀孕、分娩期间以及职工实施节育手术时的基本医疗保健需要。

(5)工伤保险。

工伤保险是指国家和社会为在生产、工作中遭受事故伤害和患职业性疾病的劳动者及亲属提供医疗救治、生活保障、经济补偿、医疗和职业康复等物质帮助的一种社会保障制度。

工伤即职业伤害所造成的直接后果，是伤害到职工生命健康，并由此造成职工及家庭成员的精神痛苦和经济损失，在劳动过程中，用人单位除支付劳动者工资待遇外，如果不幸而发生了事故，造成劳动者的伤残、死亡或患职业病，此时，劳动者就自然具有享受工伤保险的权利。劳动者的这种权利是由国家宪法和劳动法给予根本保障的。

2.社会救济

它是指政府对收入在贫困线以下的公民，和因自然灾害遭受损失或发生其他不幸事故，而暂时生活处于困难中的公民提供的货币或实物帮助。社会救济是一种公民应享受的基本权利，也是国家和社会必须认真履行的最起码的社会保障职责，其目标是克服贫困。从性质上来讲，社会救济又包括济贫与救灾两种，其财力主要依靠财政拨款，同时鼓励社会捐款和公民互助。社会救济作为社会保障的一种类型，主要具有两个特点：

第一，资金全部由政府从一般财政收入中筹集，受保人不需缴纳任何费用。

第二，受保人享受保障待遇需要接受一定形式的经济状况调查，国家向符合救济条件的个人或家庭提供资助。

我国的社会救济由政府部门进行管理，内容主要包括以下几个方面：

(1)城乡困难户救济。

这是指向城镇居民中无生活来源的孤、老、残、幼和收入不能维持基本生活的贫困户，以及农村中主要劳动力病残或死亡的家庭，提供定期或临时性补助。

(2)农村“五保户”救济。

这是指对农村中一部分“五保户”(即享受保吃、保穿、保住、保医、保葬的孤寡老人、残疾人)的分散供养提供定期定量资助。

(3)灾民救济。

这是向遭受严重自然灾害而遇到生活困难的城乡居民提供必要的资助。

3.社会福利

对于“社会福利”概念及其内涵与外延，各界还未形成统一的认识，因而对“社会福利”概念的界定有三个不同层次的认识：一是广义上的社会福利。它指的是为全体社会成员提供生活所必需的各种设施、服务和环境，给予各种社会津贴以及采取各种保护性福利措施的这类活动与制度。二是中义上的社会福利，它包括除社会保险以外的所有社会保障活动。因此，中义上的社会福利将社会优抚、社会救助都涵盖在内。三是狭义上的社会福利，它指的是为社会中特别需要关怀的弱者群体(老人、儿童、残疾人等等)提供必要的财力或物质援助，以提高他们的生活水平和自立能力。

4.社会优抚

它是指对对国家和社会有功劳的特殊社会群体给予补助和褒奖的一种制度，主要包括牺牲病故抚恤、定期定量生活补助、残废抚恤、残废人员免费医疗、烈军属疾病减免待遇等。其财力来源主要是政府预算拨款。

知识窗

最低生活保障制度

最低生活保障制度一种社会保障制度类型。指国家对家庭人均收入低于当地政府公告的最低生活标准的人口给予一定现金资助，以保证该家庭成员基本生活所需的社会保障制度。最低生活保障线也即贫困线。对达到贫困线的人口给予相应补助以保证其基本生活的做法。主要特点如下：

(1)是保证基本生活的生活费用补贴。

(2)是为贫困人口提供的一种救济。

(3)具有临时性。原先享受最低生活保障的人口或家庭，如果收入有所增加，超过了规定的救济标准，则不再享受最低生活保障救济。

最低生活保障是我国的一种传统做法，但过去的含义与今日大有不同。在过去，救济对象被分成不同类型，实行差别待遇。20世纪80年代以来，不少地方纷纷探索救济方式的改革。1993年上海市在全国率先建立最低生活保障制度，至1996年在全国范围内铺开。1999年9月，《城市居民生活最低保障条例》经国务院审定并于同年10月1日在全国施行，意味着城市居民最低生活保障制度在全国范围内全面推行，也是我国社会救助工作发展的一个重要标志。

最低生活保障的确定方法：

(1)生活需求法。根据当地维持最低生活所需的物品和服务列出清单，根据市场价计算需多少现金，此金额即为最低生活保障金额。

(2)国际贫困标准法。经济合作和发展组织提出，以一个国家或地区社会中，收入或平均收入的50%到60%作为贫困线。

(3)生活形态法。从人们的生活方式和消费行为等生活形态入手，提出一系列有关贫困家庭生活形态的问题，选出若干剥夺指标，即被舍弃的方式行为，再根据这些剥夺指标及被调查者的实际情况确定哪些人属于贫困者，再分析他们被剥夺的需求及消费收入，得出最低生活保障金额。

(4)恩格尔系数法。家庭食品消费的绝对支出/恩格尔系数得出所需消费支出，得出最低生活保障金额。

资料来源：百度百科。

5.3.2　财政补贴

财政补贴是政府为了某种特定的政策目标，向家庭、企业或私人提供的补助和津贴。它为世界各国政府所普遍重视，成为各国政府管理与调节社会经济的重要工具。它是政府将从纳税人手中取得的一部分收入无偿转移给企业或居民支配使用，是政府财政进行收入再分配的一种形式。政府通过财政补贴可以调节供求关系，稳定市场价格，促进特定产业的发展，维护企业和消费者的自身利益，从而影响全社会资源配置结构及社会经济的整体发展。

1.价格补贴

价格补贴主要包括国家为安定城乡人民的生活，由财政向企业或居民支付的、与人民生活必需品和农业生产资料的市场价格政策有关的补贴。价格补贴按产品的类别划分，具体包括以下几个项目：农副产品价格补贴、农业生产资料价格补贴、日用工业品价格补贴、工矿产品价格补贴。价格补贴是财政补贴的重要组成部分。

2.企业亏损补贴

企业亏损补贴又称国有企业计划亏损补贴，主要是指国家为了使国有企业能够按照国家计划生产、经营某些社会需要，但由于客观原因使生产经营出现亏损的产品，而向这些企业拨付的财政补贴。导致企业计划性亏损的原因，主要是产品计划价格水平偏低，不足以抵补产品的生产成本。此外，企业的技术设备落后、供销条件不利等也是造成企业计划亏损的重要因素。

3.财政贴息

财政贴息是指财政对使用某些规定用途的银行贷款的企业，就其支付的贷款利息提供的补贴。它是一种比较隐蔽的财政补贴，其实质是财政代替企业向银行支付利息，是国家财政支持有关企业或项目的发展，帮助其承担市场风险的一种形式。财政贴息主要用于以下用途的贷款：促进企业联合，发展优质名牌产品;支持沿海城市和重点城市引进先进技术和设备;发展节能机电产品等。在具体做法上，财政贴息有半补贴和全补贴两种。

4.税式支出

税式支出(又称“税收支出”)是指根据税收制度的各种优惠规定，对于某些纳税人或课税对象给予的减税免税。它也是一种比较隐蔽的财政补贴。税式支出减少了政府财政收入，实质上是以冲减税收收入的方式发生的一笔财政支出。

财政补贴总是直接或间接与价格变动有关，不是财政补贴引起价格变动，就是价格变动导致财政补贴，因此，财政补贴会影响资源配置、需求和供给。

财政补贴具有弥补市场失效，提高资源的配置效率的正效应。在市场经济条件下，资源配置是通过市场来进行的。更确切地说是通过市场价格来引导资源配置的。在市场失效的领域，价格不能有效地引导资源配置达到帕累托最优。财政补贴作为政府可控的一个政策工具，其很重要的一个功能，就是校正不合理的价格，实现资源的有效配置。

财政补贴也具有负效应。它主要表现为财政补贴改变了市场的真实比价，从而降低了资源配置的效率。在市场失效的领域，通过财政补贴，可以对不合理的价格进行校正，从而提高资源的配置效率。但在市场有效的领域，如使用财政补贴，无异于画蛇添足，会改变市场的真实比价，进而降低资源配置效率。正如征税会产生税收的超额负担一样，财政补贴也会产生补贴的超额负担——政府的补贴支出超过补贴受益人实际得到的部分。

鉴于财政补贴制度存在的问题，今后我国财政补贴制度应进行以下几个方面的改革：

(1)合理确定补贴的范围，减少补贴项目，压缩补贴的规模。

(2)适时调整补贴标准。对于必要的补贴项目，还有一个补多补少的问题。补贴标准如何制定，也直接关系着财政补贴的规模。补贴标准在一项补贴实施之初，往往需要定得较高，但随着经济和社会情况的发展变化，补贴标准一般应予适当调整。

(3)加强财政补贴管理。目前，财政补贴在管理上存在一些问题。比如，补贴的决策权分散，至使地方财政部门盲目增加一些补贴项目，有的补贴项目甚至是为了保护本地区的落后产品。又比如，有的财政部门对补贴款的使用监督管理不严，因而造成一些单位出现冒领、挪用补贴款的问题。补贴管理方面存在漏洞，不仅不利于有效控制财政补贴的规模，而且也不利于提高财政补贴支出的效益。

(4)财政补贴制度的改革必须与社会保障制度的改革相配合。在个人收入差距不断拉大的情况下，这种补贴支出的结果是钱花得不少，但效益不高、为了解决这个问题，今后应适当压缩这种福利性的补贴支出。但为了确保城镇居民中的低收入家庭不至于因削减福利性财政补贴而陷入贫困，国家应在改革财政补贴制度的同时，完善城市中的社会保障制度，即建立一个依据家庭经济调查的最低收入保障计划。

课外阅读

“地方粮票”变成了“全国粮票”

对于新的养老保险改革，中央财经大学社会保障研究中心主任褚福灵认为，确实是一个重大的飞跃，“它最大的亮点就是实现了养老保险关系能够在全国范围内转移接续，理顺了转出地和转入地之间的利益关系，由以前的分割式的、地方式的保障，变成全国一体化的保障，也就是由地方粮票变成了全国粮票。这是它最大的亮点。”

“这种跨地区转移接续的办法出台以后，劳动力的流动就可以顺其自然，可以得到合理的配置。从这个意义上讲，也促进了生产力的发展和劳动力配置的优化。”褚福灵参加过这个办法的多次讨论，“这个办法真正实现了劳动者社会保险权益的有效接转，这是对劳动者社会权益的一个肯定。同时增加了制度的抗风险能力，不再是一个地方的保障，是全国都在保障这些劳动者，使他们能够老有所养。”

因此，《暂行办法》解决了四方面的问题：

跨省转移接续问题。明确规定全国统一的转移资金量、各地责任范围和转移接续经办规程，实现劳动者在跨省流动就业情况下基本养老保险关系的顺畅转移接续。

异地权益认同问题。规定全国统一的政策，解决了参保缴费年限在各地互认和累加的问题，有力地维护了劳动者的合法权益，也将进一步推动全国统一的人力资源市场规则的形成和完善。

农民工“退保”问题。只要农民工参保缴费，无论是在不同城镇就业参保还是间断性在城镇就业参保，其养老保险权益都可以累加计算，这就给了农民工一个稳定的预期，有利于减少退保，切实维护农民工的权益。

管理服务方便群众问题。规定流动就业人员离开原参保地，社保经办机构要开具统一样式的参保缴费凭证;到新就业地参保缴费后，只要提出转移接续的申请，所有手续都由相关两地社保经办机构办理，大大便利群众。

资料来源：瞭望，2010年1月25日。

课后训练

关键术语

财政支出　购买支出　转移支出　社会保障

学以致用

1.影响财政支出的规模有哪些?

2.财政支出按照政府部门职能分类可分为哪几类?

3.财政支出效益的评价方法有哪些?

4.社会保险和商业保险相比有哪些区别?

5.财政补贴包括哪些?

案例分析

温家宝：要加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系

国务院总理温家宝在2010年3月5日的十一届全国人大三次会议上作政府工作报告时说，要加快构建更加完善的社会保障安全网，使人民生活有基本保障、无后顾之忧。

温家宝说，要加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系。扎实推进新型农村社会养老保险试点，试点范围扩大到23%的县。加快解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题。将全国130万“老工伤”人员全部纳入工伤保险范围。积极推进农民工参加社会保险。加强城乡低保工作，切实做到动态管理、应保尽保。加强残疾人社会保障和服务体系建设，进一步落实好扶残助残的各项政策，为他们平等参与社会生活创造更好的环境。企业退休人员基本养老金今年再提高10%。

温家宝说，各级政府要进一步增加社会保障投入，中央财政拟安排3 185亿元。要多渠道增加全国社会保障基金，加强监管，实现保值增值。

资料来源：新华网、中国政府网。

讨论题：讨论完善城乡居民社会保障体系可以从哪几方面入手?