一般公共预算收入与本级预算区别

6.1　国家预算概述

6.1.1　国家预算的概念

国家预算是国家财政的收支计划。它作为一种管理工具，是任何国家政府进行财政管理所必需的，国家预算是以收支一览表形式表现的、具有法律地位的文件。财政收入反映国家支配的财力规模和来源;财政支出反映国家财力分配使用的方向和构成，从根本上决定着国家活动的范围和方向;财政收支的对比反映国家财力的平衡状况。这样，通过编制国家预算就可以有计划地组织收入和合理地安排支出，贯彻执行国家的方针政策，保证各项任务的实现。

国家预算又是国家的基本财政计划，这是从国家预算同综合财政计划以至整个国民经济计划的关系讲的。为了综合反映整个国家的财力及其活动情况，应该编制综合财政计划。综合财政计划是国民经济和社会发展计划在资金方面的综合反映，是其重要组成部分或其财力平衡表。通过编制综合财政计划可以审查与保证国民经济和社会发展中各项资金之间的平衡，资金同物资、劳动力之间的协调，从而促进国民经济持续、快速、健康发展。综合财政计划包括国家预算收支、预算外收支、银行信贷收支、现金收支、企业部门财务收支、外汇收支等计划。在综合财政计划中，国家预算处于主导地位。这是由于国民收入的相当大部分是通过国家预算集中进行分配的，而且国家预算对其他收支计划有着重大影响和制约作用，是综合财政计划的中心环节。因此，从国民经济管理角度来说，国家预算是国家的基本财政计划。

6.1.2　国家预算的原则

国家预算的原则是指国家确定预算形式和编制预算的指导思想与准则。国家预算原则是伴随着国家预算制度的产生、发展的。影响较大并为大多数国家所接受的主要有以下原则：

1.公开性原则

公开性原则是指全部预算的形成和执行都是透明的，必须经过人代会(议会)审查批准，并向社会公布，使之置于人民监督之下。政府虽然是预算编制和执行主体，但本质上是公众的“受托人”。

2.完整性原则

完整性原则是指国家预算应包括它的全部财政收支，不准少列收支、造假账、预算外另列预算。国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。预算的完整性是建立规范化、法制化预算的前提条件。只有完整的政府预算才能保证政府控制、调解各类财政性资金的流向。

3.统一性原则

这是指国家预算是由中央级预算和地方总预算组成的。各级政府的财政收支都要列入各级预算中，下级预算都要包括在上级预算中，各级预算都要统一在国家预算中。各级政府编制统一的预算，其中包含的预算收入、支出要按统一科目、统一口径和统一程序加以预算和全额编制。

4.可靠性原则

这是指预算收支数字的依据必须可靠、计算正确、不能假定，更不能任意编造。政府预算数字的准确、真实、可靠，对于保证政府决策的正确性、社会经济发展的良性循环有重要意义。

5.年度性原则

这是指国家预算必须按年度编制，要列清全年的财政收支，不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的国家预算之中。预算年度，亦称财政年度，即国家预算收支起止的有效期限，通常为一年。世界上许多国家的预算年度采用公历年制，即从公历1月1日起至12月31日止，这些国家有中国、法国、德国、西班牙等。有些国家采取跨年制，如英国、日本等国家的预算年度从当年的4月1日起至次年3月31日止;美国、泰国等国的预算年度从当年的10月1日起至次年9月30日止。

6.法律性原则

这是指编制的国家预算一旦经过国家最高权力机关批准之后，就具有法律效力，必须贯彻执行。

应当指出，上述预算原则是属于一般性的原则，不是绝对的，具体到一个国家，又有其特殊性。例如，我国还强调预算应当根据国民经济和社会发展计划进行编制，应当符合国家的法律、法规和方针、政策，应当做到收支平衡，等等。一个国家的预算原则通常都体现在国家预算法中。

国家预算法是国家预算管理的法律规范，是组织和管理国家预算的法律依据。我国为使国家预算的组织和管理走向规范化，加强预算管理的民主和法制建设，于1994年3月22日经第八届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)，自1995年1月1日起施行。这是一部综合性的预算法，共设11章79条，包括总则、预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、监督、法律责任、附则等内容。

6.1.3　国家预算的类别

1.单式预算和复式预算

以国家预算形式差别为依据，可将国家预算分为单式预算和复式预算。单式预算是指国家财政收支计划通过统一的一个计划表格来反映;复式预算是把预算年度内的全部财政收支，按收入来源和支出性质不同，分别编成两个或两个以上的预算，通常包括经常预算和资本预算。

复式预算是单式预算的对称。单式预算是传统的预算编制形式，它是在预算年度内，将全部财政收支统一编在一个总预算内，而不再按各类财政收支的性质分别编制预算。复式预算是在预算年度内将全部财政收支按经济性质分别编成两个或两个以上的预算，通常分为经费预算和资本预算。其中，经费预算又称经常性预算或普通预算，它是政府编制的满足国家经常性开支需要的预算，其支出是用于文教和行政、国防等方面，其收入主要是税收。资本预算又称建设性预算或投资预算，它是综合反映建设资金的来源与运用的预算，其支出主要用于经济建设，其收入主要是债务收入。

复式预算同单式预算比较，具有不同的特点和作用。从对财政活动的反映程度看，单式预算具有全面性和综合性，可以较为明确地反映财政活动的总体情况，更符合统一性和完整性的预算原则;缺点是没有按财政收支的经济性质分别编列和平衡，看不出各项收支之间的对应平衡关系，特别是不能反映经济建设工程效益的具体情况，不利于进行宏观调节与控制;复式预算正好相反，虽然总体功能较弱，但对收支结构和经济建设工程状况的反映则较为明确，可以根据财政收入的不同性质，分别进行分析与管理，有利于国家职能的分离，有利于提高财政支出的经济效益，有利于实行宏观决策和管理;从操作过程来看，单式预算简洁、清楚、全面，编制和审批也比较容易;复式预算科学、严谨，便于政府对财政活动进行分析，有利于对收支的控制。

2.增量预算和零基预算

以国家预算内容差别为依据，可将国家预算分为增量预算和零基预算。

增量预算(基数法预算)是指财政收支计划指标在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定;零基预算是指所有的财政收支完全不考虑以前的水平，重新以零为起点而编制的预算。

3.总预算、部门预算和单位预算

以国家预算的预算单位差别为依据，可将国家预算分为总预算、部门预算和单位预算。

总预算是由汇总的本级政府预算和汇总的下一级总预算汇编而成;部门预算是政府各部门按照财政部的统一规定和标准表格，编制反映本部门所有收入和支出情况的预算;单位预算是指实行预算管理的国家机关、社会团体和其他单位，在预算年度内的收入和支出计划。

知识窗

复式预算是政府调控经济的重要工具

复式预算制度是为了适应现代政府职能扩大以及政府宏观调控经济的需要而形成的。政府为促进经济的增长和稳定，必须对经济实施有效的宏观调控，因此迫切需要更加有效、适用的预算方法，复式预算就是适应这一要求而产生的，其具体形式是将一个预算年度内全部的财政收入与支出按经济性质汇集编入两个或两个以上的预算，典型的复式预算结构是把国家预算结构分成经常预算和资本预算两部分。

我国在建立社会主义经济体制的进程中把复式预算制度作为建立健全宏观经济调控体系的一个重要工具，目前我国复式制度包括政府公共预算和国有资产经营预算，作为政府调节经济的重要工具，其优点主要体现在以下几个方面：

第一，政府预算收支项目按经济性质划分，并在不同表达式中反映各自的平衡，提高了国家财政资金分配的清晰度，有利于政府加强宏观分析和控制，也有利于人大和社会公众了解、监督政府资金的运用。

第二，中央政府公共预算由于有经常性入保证而具有真正的平衡性，国有资产经营预算具有伸缩性，这样既保证了中央政府基本行为收支平衡，又使预算不再受传统狭义平衡原则限制，而成为灵活调控经济的杠杆，促进经济的繁荣。同时，对地方政府则要求两种预算都要平衡，从而使复式预算成为中央对地方进行宏观调控的有力工具。

第三，复式预算使国家扩大投资的资金来源于国家信用即发行国债筹集资金，用于基础设施投资。这已成为我国积极财政政策的重要组成部分，我国为增加社会有效需求，采用了增加政府支出包括公共工程支出和资本性投资政策措施并以增发国债作为主要资金来源。

第四，复式预算便于明确支出性质，有利于限制非生产性的消耗支出，根据国情将有限的资金用于效益最好的项目，成为有效配置政府财力资源工具。

资料来源：龚红，黄志宇.论进一步完善我国的预算管理制度.钦州师范高等专科学校学报，2002年6月。

6.1.4　国家预算的管理与程序

1.预算编制

编制国家预算是一件复杂细致的工作，并且具有重要的政治经济意义。因此，在正式编制国家预算之前，需要做好一系列准备工作。准备工作主要包括：对本年度预算执行情况的预测和分析;拟定计划年度预算控制指标;颁发编制国家预算草案的指示和具体规定;修订预算科目和预算表格。

各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定时间编制预算草案。中央预算和地方各级政府预算，应当参考上一年预算执行情况和本年度收支预测，按照复式预算进行编制。

中央政府公共预算不列赤字。中央预算中必需的建设性投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。

各级预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应，按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。各级预算支出的编制，应当贯彻厉行节约的方针，应当统筹兼顾、保证重点，在保证政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各类预算支出。各级政府预算支出中应安排必要的资金，用于扶助老、少、边、穷地区发展经济文化建设事业，应当按照本级政府预算支出额的1%～3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支，应当按照国务院的规定设置预算周转金。

国务院应当及时下达关于编制下一年度预算草案的指示，具体事项由财政部门部署。各省、自治区、直辖市政府应按国务院规定的时间，将本级总预算草案报国务院审核汇总。各级政府财政部门应在每年本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会的专门委员会进行初审。各级政府在本级人民代表大会举行会议时，向大会作关于预算草案的报告。中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。地方各级政府应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算及下一级政府报送备案的预算汇总，报上二级政府备案。国务院和县级以上地方各级政府对下级政府报送备案的预算，认为有同法律、行政法规相抵触或者有其他不适当之处，需要撤销批准预算的决议的，应当提请本级人民代表大会常务委员会审议决定。

各级政府预算经本级人民代表大会批准后，本级政府财政部门应当及时向本级各部门批复预算，各部门应当及时向所属各单位批复预算。

2.预算执行

预算经过批准以后，就进入预算的执行阶段。预算执行，是指组织预算收支任务实现的过程，包括组织预算收入率、拨付预算支出资金、动用预备费和周转金以及预算调整等内容。

各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责。预算收入征收部门，必须依法及时、足额征收应征的预算收入。有预算收入上交任务的部门和单位，必须依照法规的规定，将应上交的预算资金及时、足额地上交国库。各级财政部门必须依照法规的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，并加强管理和监督。

县以上各级预算必须设立国库。国库是国家金库的简称，是国家财政资金的出纳、保管机构，负责办理预算收入的收纳、划分、拨解和预算支出的拨付业务。中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。

各级政府预算预备费的动用方案，由本级政府财政部门提出，报本级政府决定。各级政府预算周转金由本级政府财政部门管理，用于预算执行中的资金周转，不得挪作他用。

预算调整是预算执行中的一项重要工作内容，是组织新的预算收支平衡的一个重要方法。所谓预算调整，是指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。预算调整，应当由各级政府编制预算调整方案，并须提请各级人民代表大会常务委员会审查和批准;未经批准，不得调整预算。各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。不同预算科目间的预算资金需要调剂使用的，必须按照国务院财政部门的规定报经批准。

3.决算

决算是整个预算工作程序的总结和终结。决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按国务院规定的时间编制，具体事项由国务院财政部门部署。决算草案的审批和预算草案的审批程序相同，各级政府决算批准后，财政部门要向本级各部门批复决算，地方各级政府还应将已批准的决算，报上一级政府备案。