中国地方财政总支出

6.2　国家预算管理体制

国家预算管理体制是在中央与地方政府以及地方各级政府之间规定预算收支范围和预算管理职权的一项根本制度。预算收支范围涉及的是国家财力在中央与地方以及地方各级之间如何分配的问题;而预算管理的职权则是各级政府在中央统一领导下，支配国家财力的责任和权限问题。预算管理体制作为一种管理制度，其根本任务就是通过正确划分各级预算的收支范围和规定预算管理职权，使各级财政的责权利三者密切结合起来，促进国民经济和社会的发展。

国家预算管理体制是国家财政管理体制的重要组成部分。财政管理体制有广义和狭义之分。广义的财政管理体制是规定各级政府之间以及国家同企业、事业单位之间在财政资金分配和管理职权方面的制度。它包括国家预算管理体制、税收管理体制、国有企业财务管理体制、文教行政事业财务管理体制、基本建设财务管理体制等。其中，国家预算管理体制是财政管理体制的主导环节。狭义的财政管理体制也即是国家预算管理体制。

国家预算管理体制的实质，是处理预算资金分配和管理上的集权与分权、集中与分散的关系问题。所谓集权与分权，只是为了划分职权，分工负责，在中央统一领导下，照顾到地方的利益，充分发挥它们的积极性与主动性，以便更好地为社会主义现代化建设这一共同目标服务。但是，由于中央和地方所处的地位不同，考虑和处理问题时的角度不同，在根本利益一致的前提下，也还存在着各种矛盾，如国家整体利益与地方局部利益之间的矛盾，需要与可能的矛盾，集中与分散的矛盾，等等。国家预算管理体制的实质，就是要正确处理在国家财力和财权分配上的集权与分权、集中与分散的关系问题。

6.2.1　国家预算管理体制的类型

1.根据财力的集中与分散、财权的集权与分权的程度不同，可将我国预算管理体制大体上分为以下四种类型

(1)高度集中的预算管理体制。

这种体制的基本特点是财力与财权高度集中于中央，对地方基本上实行“统收统支”的办法，地方的财权很小，机动财力很少。我国20世纪60年代的三年经济调整时期和“文化大革命”的一些年份里，曾实行过这种类型的体制。这在当时特定的历史条件下，对集中必要的财力、恢复和调整国民经济起过积极的作用，但它不利于发挥地方各级财政部门当家理财的积极性。在正常时期，不宜采取这种体制。

(2)以中央集权为主，适当下放财权的体制。

其特点是财力财权的相当大部分仍集中在中央，同时给地方一定的机动财力和财权，但都比较小。在1980年以前的多数年份里，实行的是这种体制。它仍不利于充分调动地方的积极性。

(3)中央对地方实行多种形式的预算包干体制。

其特点是在中央统一领导和统一计划下，地方有较大的财权，地方财力大大增强。1980～1984年起实行的“划分收支、分级包干”体制，1985～1987年实行的“划分税种、核定收支、分级包干”体制和1988～1990年各种形式的包干办法，都属于这类体制。这种体制进一步调动了地方理财的积极性，但也存在不少问题。主要是中央集中的财力过少，负担过重;中央与地方的收支之间相互挤占，关系没有理顺;地方财力虽大大增强，但财权不独立，尚不是真正相对独立的一级预算。

(4)建立在分税制基础上的分级预算体制。

这是我国预算管理体制改革的方向。其基本内容是：根据中央政府和地方政府的不同职能划分支出范围;按税种划定各级预算的固定收入来源，分别设置机构，分别征收;各级政府有独立的预算权，中央预算与地方预算彻底分开，分别编制，自求平衡;中央预算通过转移支付制度实现对地方预算的调剂和控制。

2.在不同的国家或一个国家的不同时期，预算管理体制的类型都不会是完全一样的，决定财力和财权的集中与分散的程度的主要因素有四个

(1)国家政权的结构。

这里指的是一个国家的中央政权机关与地方政权机关的组织形式，是单一制的国家还是联邦制国家。一般来说，单一制国家的财力和财权的集中程度要高于联邦制国家。

(2)国家的性质与职能。

在社会主义国家，生产资料以公有制为基础，国家既是政权机构又是生产资料全民所有制的代表，具有行政管理职能和所有者职能。这就使得社会主义国家的财力和财权的集中程度，通常要高于资本主义国家。

(3)国家对社会经济生活的干预。

西方资本主义国家，在1929～1933年经济大危机以前，国家对社会经济生活干预较少，财政参与国民收入分配的比重较低。与此相适应，中央政府集中的财力和财权也较低。以后，特别是第二次世界大战以来，随着资本主义国家对经济生活干预的加强，中央政府财力和财权的集中程度普遍在逐步提高。例如，美国联邦预算支出占全国预算支出总额的比重，在本世纪初为30%，1940年为54.3%，1950年为66.9%，1960年为68.3%，1970年为65.2%，1980年为69.3%。

(4)国家的经济体制。

国家预算管理体制是整个经济体制的一个重要组成部分，并受其制约。当一国的经济体制属于集中型时，必然要求财力和财权也是高度集中的;反之亦然。我国在经济体制改革以前，中央预算收支占整个国家预算收支的比重都比较高，以此来保证高度集中的计划经济体制的实现。随着各国经济体制的改革，下放财权，中央预算收支占国家预算收支的比重都有不同程度的降低，这在我国1978年以来的中央预算与地方预算的收支结构比例变化中，尤为明显。

此外，一个国家在各个时期的政治经济形势和政策的变化等因素，也会影响财力和财权的集中分散程度。总之，一国的预算管理体制的类型和变化是上述各种因素综合作用的结果。因此评价预算管理体制的优劣，不能脱离各个国家的政治经济条件，孤立地、抽象地进行研究。

拓展阅读

2009年中央预算执行情况

2009年中央财政收入35 896.14亿元，完成预算的100.1%，增加3 215.58亿元，增长9.8%。从中央预算稳定调节基金调入505亿元，中央财政使用的收入36 401.14亿元。中央财政支出43 901.14亿元，完成预算的100.1%，增加8 512.58亿元，增长24.1%。其中：中央本级支出15 279.84亿元，增长14.5%;中央对地方税收返还和转移支付28 621.3亿元，增长29.8%。中央财政收支相抵，赤字7 500亿元，与预算持平。2009年末中央财政国债余额60 237.68亿元，控制在年度预算限额62 708.35亿元以内。

(一)中央财政收入预算执行情况

2009年中央财政主要收入项目。国内增值税13 915.99亿元，完成预算的95.6%，增长3.1%，未完成预算主要是工业品出厂价格水平下降减少了收入。国内消费税4 759.12亿元，完成预算的107.3%，增长85.3%，比预算超收主要是执行中提高烟产品消费税税率增加了收入。进口货物增值税、消费税7 729.15亿元，完成预算的96.7%，增长4.6%;关税1 483.57亿元，完成预算的78.1%，下降16.2%，主要是进口额比预计减少较多。出口货物退增值税、消费税6 486.56亿元(账务上作冲减收入处理)，完成预算的96.7%，增长10.6%，未完成预算主要是出口额比预计减少较多。企业所得税7 618.82亿元，完成预算的100.2%，增长6.2%。个人所得税2 366.72亿元，完成预算的99%，增长5.9%。证券交易印花税495.04亿元，完成预算的202.1%，下降47.9%，超过预算主要是股票交易量比预计数增加。车辆购置税1 163.17亿元，完成预算的119.9%，增长17.5%，主要是汽车销售量增长较快。非税收入2 536.66亿元，完成预算的123.6%，增长48.2%，主要是清缴企业欠缴的石油特别收益金等增加了收入。

(二)中央财政主要支出项目执行情况

(1)农林水事务支出3 501.24亿元，完成预算的101.6%，增加792.93亿元，增长29.3%。其中，中央本级支出318.69亿元，对地方转移支付3 182.55亿元。

(2)教育支出1 981.39亿元，完成预算的100%，增加377.69亿元，增长23.6%。其中，中央本级支出567.62亿元，对地方转移支付1 413.77亿元。农村义务教育经费保障机制改革支出666.1亿元，全国近1.5亿名农村义务教育阶段学生全部享受免除学杂费和免费教科书政策，中西部地区约1 120万名农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生获得生活费补助。免除城市义务教育阶段学生的学杂费，支持解决880万农民工随迁子女的就学问题，对符合当地政府接收条件的全部免除学杂费、借读费，补助资金51.7亿元。

(3)医疗卫生支出1 277.14亿元，完成预算的108.2%，增加422.69亿元，增长49.5%，超预算主要是增加了基层医疗卫生支出。其中，中央本级支出63.5亿元，对地方转移支付1 213.64亿元。积极支持医药卫生体制改革，中央财政支出1 162亿元。新型农村合作医疗参加人数达到8.3亿人，城镇居民基本医疗保险参保人数达到1.8亿人，财政补助标准达到人均80元。支持未参保的关闭破产国有企业退休人员参加当地城镇职工基本医疗保险。加大城乡医疗救助力度，资助困难城乡居民参保，减轻医疗费用负担。

(4)社会保障和就业支出3 296.66亿元，完成预算的98.4%，增加553.07亿元，增长20.2%，与预算的差异主要是救灾支出实际数低于年初预计。其中，中央本级支出454.36亿元，对地方转移支付2 842.3亿元。社会保障支出2 905.75亿元，增加414.24亿元，增长16.6%。在320个县开展新型农村社会养老保险试点。分别按月人均15元、10元增加城乡低保补助资金，支出540.85亿元。对全国城乡7 570多万困难群众发放一次性生活补贴，支出90.67亿元。对企业养老保险基金共补助1 326.29亿元，开展做实企业职工基本养老保险个人账户试点，继续提高企业退休人员基本养老金水平，并向特殊对象倾斜，普遍建立基本养老保险省级统筹制度。提高优抚对象抚恤补助标准，补助173亿元。

(5)保障性住房支出550.56亿元，完成预算的111.7%，增加368.66亿元，增长202.7%，高于预算主要是加大了保障性住房建设支持力度。其中，中央本级支出26.43亿元，对地方转移支付524.13亿元。提高对地方新建廉租住房的投资补助标准，加强廉租住房等保障性住房建设，解决260万户城市低收入住房困难家庭的住房问题，支出330亿元。加快实施国有林区、垦区、煤矿等棚户区改造，帮助解决130万户居民住房问题，支出100亿元。推进少数民族地区游牧民定居工程，使9.2万户游牧民实现定居，支出23亿元。扩大农村危房改造试点，80万户农村居民受益，补助40亿元。

(6)文化体育与传媒支出320.73亿元，完成预算的114.6%，增加67.92亿元，增长26.9%，超预算主要是增加了农村公共文化支出。其中，中央本级支出154.75亿元，对地方转移支付165.98亿元。

(7)粮油物资储备等事务支出1 746.62亿元，完成预算的98.1%，增加647.89亿元，增长59%。其中，中央本级支出805.43亿元，对地方转移支付941.19亿元。

(8)科学技术支出1 512.02亿元，完成预算的103.5%，增加348.79亿元，增长30%。其中，中央本级支出1 433.85亿元，对地方转移支付78.17亿元。强化基础研究和应用研究，支出946.76亿元。加快推进科技重大专项，支出328亿元。实施十大重点产业调整振兴规划，支持4 441个技改项目，促进企业技术改造和自主创新，支出技改资金200亿元。推动区域科技创新体系建设，促进产学研用有机结合。

(9)环境保护支出1 151.8亿元，完成预算的93.1%，增加111.5亿元，增长10.7%，低于预算主要是退耕还林补助据实结算，实际数少于预测数。其中，中央本级支出37.9亿元，对地方转移支付1 113.9亿元。推动节能减排，支出567.47亿元。

(10)公共安全支出1 287.45亿元，完成预算的110.9%，增加414.41亿元，增长47.5%，超预算主要是增加了政法装备和办案经费。其中，中央本级支出845.79亿元，对地方转移支付441.66亿元。

(11)地震灾后恢复重建支出969.99亿元(不含用车辆购置税、彩票公益金等安排的地震灾后恢复重建支出)，完成预算的100%。其中，中央本级支出130.6亿元，对地方转移支付839.39亿元。按照规划用于住房、基础设施、公共服务、产业重建、生态环境治理等方面。

(12)国防支出4 829.85亿元，完成预算的102.1%，增加728.44亿元，增长17.8%。其中，中央本级支出4 825.01亿元，对地方转移支付4.84亿元。支持改善军队官兵生活待遇，加强信息化建设，适当增加装备及配套设施，提高军队抢险救灾应急能力等。

(13)交通运输支出2 178.71亿元，完成预算的115.4%，增加606.77亿元，增长38.6%，超预算主要是车辆购置税超收按规定相应增加公路建设支出。其中，中央本级支出1 069.18亿元，对地方转移支付1 109.53亿元。

(14)一般公共服务支出1 326.63亿元，完成预算的101%，增加111.45亿元，增长9.2%。其中，中央本级支出1 084.22亿元，对地方转移支付242.41亿元。主要用于保障机关正常运转，以及支持地方落实自主择业军转干部退役金。

(15)国债付息支出1 320.7亿元，完成预算的96.3%，增加42.01亿元，增长3.3%。

资料来源：根据中央政府门户网站资料整理。

6.2.2　分税制

1.分税制的含义及优点

分税制是分税制预算(财政)管理体制的简称，是在划分中央与地方政府事权的基础上，按税种划分各级政府财政收入的一种预算管理体制。这里不能把分税制仅仅理解为划分税种，它包括分税、分权、分征、分管等多方面内容。

(1)分税。

是指按税种(或税源)，将全部税收划分为中央与地方两套税收体系。分税方法有两种形式：一种做法是完全按税种划分。按税种划分还有完全形式与不完全形式的区别。完全形式是把全部税种分为中央税和地方税两类;不完全形式是指除此之外还设置中央与地方的共享税。另一种做法是按税源实行分率分征，即各级政府对同一税源按不同税率征收。

(2)分权。

是指划分各级政府在税收方面的立法权、征管权和减免权。通常情况下，中央税和中央地方共享税由中央立法;地方税由地方立法或部分由地方立法。

(3)分征。

是指分别设置两套税务机构，分别征税。中央政府设置国家税务局，负责中央税和共享税的征收;地方政府设置地方税务局，负责地方税的征收。

(4)分管。

是指中央政府和地方政府分别管理和使用各自的税款，不得混淆或平调、挤占。

以上几个方面是相互联系，密不可分的。另外，分税制通常还应包括另一项重要内容，就是要建立规范化的中央预算对地方的转移支付制度;实现中央对地方的宏观调控和调节地区之间的财力分配。

实行分税制预算管理体制有什么好处呢?根据国外的经验和我国的实践，主要有以下几点：

第一，有利于理顺并规范各级政府间的财政分配关系，消除政府之间财力分配的随意性，使各级政府真正建立起独立的一级预算。分税制按税种合理划分中央与地方的收入范围，界定了政府之间的利益边界，可以避免出现中央与地方之间互相挤占收入等现象，而各自独立、稳定的收入来源则是各级政府建立一级独立预算的财力保证。

第二，有利于调动中央和地方两个积极性，在促进整个财政收入增长的同时，逐步提高中央财政收入占全国财政收入的比重，增强中央财政的宏观调控能力。

第三，分税制改变按企业隶属关系划分收入的办法，有利于实现政企分开和政府职能的转换，有利于促进资源的优化配置和产业结构的合理调整。

第四，通过建立统一、规范的中央对地方收入的转移支付制度，有利于加强中央对老、少、边、穷地区的财政支援，逐步缩小地区间的差距。

2.分税制改革的主要内容

我国从1994年起实行分税制预算管理体制改革，其主要内容包括：

(1)中央与地方事权和支出的划分。

根据现在中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的农业发展支出。具体包括：国防费、武警经费、外交和援外支出、中央级行政管理费、中央统管的基本建设投资、中央直属企业的技术改造和新产品试制费、地质勘探费、中央财政安排的支农支出、由中央负担的国内外债务的还本付息支出以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。

地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出，具体包括：地方行政管理费、公检法支出、部分武警经费、民兵事业费、地方统筹的基本建设投资、地方企业的技术改造和新产品试制费、支农支出、城市维护和建设经费、地方文化、教育、卫生等各项事业费、价格补贴支出以及其他支出。

(2)中央与地方收入的划分。

根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税;将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税;将适合地方征管的税种划分为地方税，并充实地方税种，增加地方税收收入。具体划分如下：

中央固定收入包括：关税，海关代征增值税和消费税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税)，中央企业上缴利润等。外贸企业出口退税，除1993年地方已经负担的20%部分列入地方上交中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。

地方固定收入包括，营业税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税)，地方企业所得税(不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税)，地方企业上缴利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分)，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，农业特产税，耕地占用税，契税，遗产税和赠与税，土地增值税，国有土地有偿收入等。

中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75%，地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享50%。

3.关于进一步完善分税制的问题

我国于1994年进行的分税制改革虽然取得了一定成果，但只是初步的，今后还需要不断完善。主要有以下几个问题：

(1)目前分税制仍存在一些有待进一步完善之处。

比如，目前体制中设计的分配格局是以现行税制划分为基础的，随着各税种收入格局的变化，进一步调整税种划分是不可避免的。像企业所得税和个人所得税以及新设置的一些税种，当前的收入规模还是较小的，但潜力却比较大，将来的发展必然引起分配格局的变化，从而要求重新划分税种。又如，分税制最终应消除行政隶属的痕迹，而现在的企业所得税是按行政隶属关系分为中央税与地方税，这最终会改变。有两种可供选择的办法：一是作为中央税，而收入可由中央地方共享;二是由中央与地方按不同税率同源分征。

(2)尽快转变政府职能，明确事权划分。

目前的分税制是以当前既定的政府事权划分为前提的，随着经济体制转换和政治体制改革，各级政府的职责划分必须做相应调整，根据社会主义市场经济的要求，目前政府职能存在“错位”的问题。一是“缺位”，该管的没管起来，如对基础教育、基础科学、卫生保健、农业等投入不足;二是“越位”，不该管的管了，如企业挖潜改造支出、企业亏损补贴、价格补贴等。这里关键是个划分投资权的问题。政府投资的范围应限于：文教、行政、国防等非生产性投资，公共设施和基础产业的投资等。政府，特别是地方政府应退出盈利性的加工工业投资。

(3)实行规范的转移支付制度。

这里讲的转移支付制度，主要是指中央政府(或上级政府)对地方政府(或下级政府)进行无偿的财政资金转移所制定的制度，包括转移支付的原则，实现的目标，转移的形式、标准等方面的规定。转移支付制度是分税制预算管理体制的一个重要组成部分，是中央政府实现宏观调控的重要手段。因为实行分税制，并不要求地方政府拥有足以自我平衡的财政收入，仅仅是使地方财政预算拥有一定量的稳定收入，其差额由中央财政预算补助，从而实现中央财政对地方财政的调控。目前我国实行的税收返还制度就是转移支付制度的一种形式，但很不规范。

当前世界上实行的转移支付制度，基本上有三种类型：第一种类型是以美国为代表的补助金制度，补助形式分为一般补助和专项补助两种。一般补助不限用途，补助数额按因素法设计出规范化的计算公式，分别计算出各州的补助数额，没有讨价还价的余地。专项补助是指定用途或附加一定的条件，体现中央的宏观调控政策。第二种类型是德国的财政平衡法，分为纵向平衡和横向平衡。纵向平衡指联邦与州之间的平衡，主要是靠调整增值税在中央与地方之间的分成比例来调剂，各州享受的分成比例不同。横向平衡是指州际平衡，按照一定标准将各州分为富州和贫困州，富州要上交一部分收入，专门用于补助贫困州。第三种类型是日本的税收返还制度。日本设置三个税种实行税收返还，即国家让与税、国家下拨税和国库支出金。“国家让与税”，共有5个税种，由中央统一征收，按一定比例下拨地方使用，专用于航空交通。“国家下拨税”是指国税中的个人所得税、法人税和酒税，按一定比例拨给地方，用以平衡各地方预算。“国库支出金”，则类似美国的专项补助。我国应根据本国的实际情况，借鉴国外经验，探索出一种比较合理、规范的转移支付制度。

(4)完善地方税收体系。

建立中央与地方两套税收体系是分税制的一个重要内容。目前我国地方税收体系尚不完善，根据存在的问题，需要做以下工作：一是要扩大地方税收规模，增强地方政府预算自求平衡的能力;二是要扩大地方对地方税收的立法权和执法权。除了一些重要的地方税种需要由中央统一立法外，应该给予地方开设一些地方税种的权力;三是各级政府都应有自己的主体税种，以保证各级财政有稳定的收入来源。