预算外资金

6.3　预算外资金

6.3.1　预算外资金的含义、内容和特点

预算外资金，通常是指根据国家财政制度规定不纳入国家预算，由地方财政部门和国有企事业单位及其主管部门自收自支的资金。

1.根据我国现行规定，预算外资金包括以下内容

(1)地方财政部门管理的预算外资金。

主要包括各项附加收入(如农牧业税附加、城市公用事业费附加等)、集中的企业资金、统管的事业收入和其他杂项收入等。主要用于城市维护、农村公益事业、企业挖潜、革新和改造等支出。

(2)行政事业单位管理的预算外资金。

主要包括工交商事业收入、农林水气事业收入、文教科卫事业收入、城市公用事业收入、工商管理收入和公、检、法等行政机关收入，及其他事业收入等。上述收入，分别用于相应事业的需要。

(3)国有企业及其主管部门管理的各种专项基金。

主要包括折旧基金、大修理基金、固定资产变价收入、田企业留利建立的几种专项基金(生产发展基金、新产品试制基金、后备基金、职工福利基金和职工奖励基金等)、企业单项留利、主管部门集中的各项基金等。

上述预算外资金包括的范围，是以全民所有制为界限的，即这些资金的性质都属于以国家为代表的全民所有，从历史的渊源上看是随着经济体制的改革而逐渐从预算内资金中分离出来的，因而仍属于财政性资金，只是不纳入预算管理罢了。但是，上述三类预算外资金，其性质是各不相同的，严格地讲，属于财政资金性质的预算外资金仅应包括地方财政部门掌握的自收自支的资金和行政事业单位管理的预算外资金。至于国有企业及其主管部门掌握的预算外资金，虽然它属于全民所有制内部的资金，但在商品经济条件下，由于企业是相对独立的商品生产者，实行自主经营，自负盈亏，因而这部分资金就不再具有财政资金的性质。鉴于此，从1994年起，预算外资金不再包括这部分资金。

2.预算外资金同预算内资金相比具有不同的特点

(1)自主性。

这是指预算外资金作为地方财政，国有企事业单位及其主管部门自收自支的资金，其支配权和使用权属于上述单位，由它们自主支配和使用。这与由国家财政部门按法定程序纳入预算的资金的支配和使用权是不同的。

(2)专用性。

这是指预算外资金一般都有专门用途，应该专款专用，不能任意混用，如折旧基金是用于固定资产更新改造的、养路费是用于公路维护保养的等等，而国家预算资金，则由国家统一安排使用，通常资金的使用方向与收入来源之间没有直接联系。

(3)分散性。

这是指预算外资金属于非集中性资金，其来源项目繁多，并分散由各地区、部门、企业和事业单位掌握使用，资金的支出有多种用途。这与国家财政中分配的预算内资金，在资金来源、使用方向和支配单位等方面，都是有别的。

(4)灵活性。

这是指预算外资金的使用和管理比较灵活，可以由各单位根据国家的有关制度规定，自行安排使用，而不必像预算内资金那样，经过繁琐的审批手续，管理方法也可以多种多样，以适应预算外资金的活动特点。

6.3.2　预算外资金的建立和发展

我国预算外资金有个产生和发展的过程，它的发展和变化，同财政体制的改革有着密切关系。

新中国成立初期，我国实行高度集中的财政管理体制，只有几项零星收入划给各地方、部门和单位自收自支、自行管理，主要是农业税附加和机关生产收入，用于解决农村文教、行政等经费开支和机关一些零星需要，形成了最初的预算外资金。1952年预算外资金为13.6亿元，相当于预算内收入的7.8%。第一个五年计划时期，为了调动各方面的积极性，扩大了预算外资金的范围，允许企业建立专项基金和地方征收工商税附加，并将一些收入放在预算外管理。1957年预算外资金达26.3亿元，相当于预算内收入的5%。“二五”时期的前三年，国家对财政管理体制进行了较大改革，下放财权和对国有企业实行利润留成制度，使预算外资金迅速增加，1960年达117.8亿元，相当于预算内收入的20.6%。由于“大跃进”，经济遇到了严重困难1961年中央决定实行“调整、巩固、充实、提高”的方针，重新实行集中统一的经济体制和财政体制，对预算外资金采取“纳、减、管”办法进行清理整顿，即有的纳入预算，有的减少数额，保留的要加强管理。经过整顿调整，预算外资金的范围缩小了，到1965年，预算外资金下降为73.6亿元，相当于预算内收入的1 6%。1966年我国进入“文化大革命”时期，由于各项规章制度和财经纪律遭到严重破坏，预算外资金的范围扩大，项目增加，到1976年，预算外资金达275.3亿元，相当于预算内收入的35.5%。

1979年以后，我国实行改革开放政策，整个经济体制和财政体制都进行了重大改革，向地方下放财权，对企业放权让利，使预算外资金的项目迅速增加，数额急剧增大。这一时期，预算外资金的增长变化主要有以下几个方面：

一是预算外资金的数额增长过快，预算外资金已与国家预算并驾齐驱，而在不少地方，预算外资金已超过了预算内收入。

二是预算外资金的增长速度，大大高于同期国民生产总值、国民收入和预算内收入的增长速度，因而预算外资金相当于预算内收入的比重大幅度提高。1978年以来国民收入分配格局发生了根本性的变化，其中一个重要特征，就是原来的相当大部分的预算内收入转化到了预算外，资金分配过于分散。

三是从预算外资金的结构变化来看，地方财政管理的预算外资金所占比重较低并逐年下降，近几年来相对稳定。

6.3.3　加强预算外资金管理

由于预算外资金迅速增长，规模巨大，已成为国家的“第二预算”，其作用愈来愈大，需要加强对预算外资金的管理。另外近几年来预算外资金管理中存在的大量问题，进一步表明加强管理的必要性和迫切性。这些问题在收入方面，主要表现在一些单位任意扩大预算外资金范围，截留或挤占本应上交国家的财政收入，以及乱收费、乱摊派、乱罚款的“三乱”问题十分严重，增加了群众和企业负担，干扰了财政的正常分配。在支出方面，表现在乱发奖金和津贴，化大公为小公，化公为私，以及乱上项目，扩大基本建设规模，搞重复建设。因此，预算外资金的迅速增长已成为投资膨胀和消费基金膨胀的重要原因。加强对预算外资金的管理，势在必行。

根据预算外资金的性质和特点，在管理上应坚持以下原则：

严格划清预算内和预算外的界限，并实行分别管理。预算外资金的项目和范围，必须按照国家的规定执行，不得任意增设项目，扩大预算外资金范围，也不能将应由预算外开支的费用挤用预算内资金支付，更不能将国有企业转为预算外经营管理。

坚持预算外资金的支配权不变，维护预算外资金的自主性，由各地方、各部门、各单位自行安排使用，原则上，不得以任何名义平调预算外资金。

坚持专款专用，即预算外资金必须按照国家规定的用途使用，原则上不得流通。

实行计划管理政策引导。这主要是指要把预算外资金收支计划纳入综合财政计划，进行综合平衡，以便控制和调节预算外资金的规模和使用方向。

课外阅读

资阳区严格规范预算助推政府“阳光采购”

近年来，资阳区注重源头防治、规范采购预算，积极推进政府“阳光采购”。一是规范预算编制。将政府采购预算作为一项重要内容纳入部门预算编制范围，年初及时下发了全区政府集中采购目录和限额标准。二是规范预算执行。严格执行“有预算才采购，无预算不采购”的规定，将采购业务流程细化分解为计划审核、任务分解、方案制定、信息发布等各项操作程序，制定完善操作规程，督促按规程办事。三是规范预算监督。将政府集中采购与国库集中支付、区级报账等制度的推行紧密结合，不断提高财政资金支付的规范性和科学性，同时主动接受人大的依法监督和政协的民主监督，定期不定期向人大、政协和纪检监察机关报告政府采购的相关工作，实现政府采购工作全方位的公开透明。四是规范队伍管理。完善出台各项规章制度，加大对从事政府采购工作人员素质教育和业务培训力度，进一步树立法律意识和服务意识，严格按政府采购预算办事，确保政府采购工作的依法依纪进行，不断提高政府采购工作效能。

一年来，该区严格执行省集中采购目录及限额标准和公开招标数额标准，扩大集中采购规模，加大财政专项资金采购力度，完成政府采购142批次，实际采购资金1 611万元，节约资金近200万元，及时防止和杜绝了政府采购活动中的不正之风，确保了财政性资金的有效、节俭使用。

资料来源：益阳纪检监察，2009年9月7日。

课后训练

关键术语

国家预算　分税制预算　外资金

学以致用

思考题

1.简述国家预算的原则。

2.什么是分税制?如何评价我国现行的分税制?

3.我国预算外资金的特点、内容及改革方向。

4.政府预算管理体制的含义。

案例分析

我国农村公路建设资金来源问题

长期以来，我国农村公路投资渠道单一，严重影响了农村公路的建设，进而制约了农村经济的发展。从2002年开始，我国实施了“民心工程”，财政加大对农村公路建设的资金投入，在主要依靠财政投资的基础上，通过集资解决农村公路建设资金来源问题，使农村公路得到了很大的发展。然而，农村税费改革后，县乡财政收入急剧减少，大多数乡镇需通过转移支付才可勉强维持运转，对投资修路已无能为力。特别是一些山区县，村内人口少，道路里程长，地形又复杂，公路建设投资大，使得有限的资金无异于杯水车薪，解决不了根本问题，再加上政策不许强硬摊派，所以集资款也很有限，农村公路建设资金需要量大和供给不足的矛盾十分突出。

简要分析：修好农村公路是建设和谐社会，建设社会主义新农村的需要。由于农村公路很难带来经济效益，因此，进入市场融资的难度相当大，农村公路的建设基本只能依赖于财政资金来完成。为解决农村公路建设资金来源问题，应进一步完善现行分税制财政体制。可考虑加大中央财政转移支付的力度，确立农村公路建设以国家和省财政资金为主，市县资金为辅的投入机制。

讨论题：你认为应该如何解决农村公路建设资金来源问题?

资料来源：王国清.财政学.北京：高等教育出版社，2006。