国际清算银行与巴塞尔委员会

第五节　国际清算银行与巴塞尔委员会

一、国际清算银行

国际清算银行是最早出现的国际金融机构，它是欧洲主要国家以及美国和日本在20世纪30年代建立的。20世纪60年代以来，亚洲、非洲、美洲和欧洲地区的一些国家，通过互相合作的方式，建立本地区的多边性金融机构，以适应本地区经济发展和国际投资及技术援助的活动。这些区域性的国际金融机构发展都很迅速，它们与联合国及其所属的IMF和世界银行相互配合，对促进本地区的国际贸易与投资，以及成员国经济的发展，起着极为重要的作用。

国际清算银行是根据1930年1月20日签订的海牙国际协定，于1930年5月由英国、法国、意大利、德国、比利时、日本六国的中央银行，以及代表美国银行界利益的三家大商业银行(摩根银行、纽约花旗银行和芝加哥花旗银行)组成的银行集团联合组成，行址设在瑞士的巴塞尔，这是世界上第一家国际金融机构，后来欧洲其他各国以及澳大利亚、加拿大和南非的中央银行也相继参加，目前参加国际清算银行的有30个国家的中央银行，美国仍由银行集团参加。

国际清算银行的宗旨是促进各国中央银行的合作，为国际金融活动提供更多的便利，在国际金融清算中充当受托人或代理人。从某种意义上，它履行着“中央银行的银行”的职能。然而最初创立这家以欧洲国家为主的国际金融机构的目的是为了便利第一次世界大战所造成的国际债务的支付和转移。随着战争赔偿问题的解决，国际清算银行的职能才逐渐朝上述宗旨转变。

(一)国际清算银行的组织结构

国际清算银行的最高权力机构是股东大会，股东大会每年举行一次，由认购该行股票的各国中央银行派代表参加。股东大会审查通过年度决算，资产负债表，损益表和红利分配办法。股东大会的投票权数根据认股数按比例分配。董事会是国际清算银行的实际领导机构。根据该行的章程，董事会由以下人员构成;①英国、法国、比利时、意大利、日本、德国和美国的中央银行现任行长是董事会的固定成员。②由上述董事会固定成员国各选择一位本国工商金融界著名人士出任另一董事;③由董事会现有成员以2/3多数，在认股的其他中央银行行长中选举其余成员。董事会的总数不得超过21人。董事会成员选举董事会主席，并任命国际清算银行总裁。二次大战以后，这两个职位一直由一人兼任。董事会下设经理部、货币经济部、秘书处和法律处。国际清算银行现有职员大约300人。

国际清算银行创立时的核定股本为5亿金法郎，全部由参加创建的各国中央银行和美国银行集团认购。后来随着银行规模的扩大，其股票也在市场上交易，持股者包括与该行有业务关系的其他国家中央银行或金融机构，以及在市场上购进该行股份的私人。所有股东在分享该行利润方面都享有同等权力，但是私人持股人没有代表权和投票权。近年来，私人持股的数量和比重均有所下降，85%以上的股份是掌握在有关国家的中央银行手中。

到1991年5月国际清算银行的核定股本金为15亿金法郎，分为60万股，每股2500金法郎，已发行了47.3万股。认购股金为11.8亿金法郎，其中实际资本占25%，约2.96亿金法郎。值得注意的是，国际清算银行只把金法郎作为资产负债表中的记账单位，日常业务中并不使用金法郎，1金法郎含纯金0.29克。与1936年瑞士法郎贬值前的含金量相同。

(二)国际清算银行的职能与业务

国际清算银行的职能是“中央银行的银行”，办理多种国际清算业务。目前全世界约有80多家中央银行在国际清算银行保有存款账户。各国约10%的外汇储备和3000多吨黄金存于该行，作为提供贷款的资金保障之一。该行还办理各国政府国库券和其他债券贴现和买卖业务，买卖黄金、外汇，或代理各国中央银行买卖。国际清算银行资金力量雄厚，积极参与国际金融市场活动，尤其是国际货币市场和欧洲货币市场的重要参加者。

国际清算银行还是各国中央银行进行合作的理想场所。很多国家的中央银行行长每年定期在巴塞尔该行年会上会面。讨论世界经济与金融形势。探讨如何协调宏观经济政策和维持国际金融市场的稳定。尤其是该行的董事会每月在巴赛尔开会，以及主要发达国家的中央银行频繁接触，对协调他们之间的货币政策起到了很重要的作用，另外，国际清算银行还尽力使其全部金融活动与国际货币基金的活动协调一致，并与其联手解决国际金融领域的一些棘手问题，例如在缓和20世纪80年代初发展中国家和地区国际债务危机的过程中。国际清算银行也提供了大量的贷款，起到了重要的作用。

(三)中国人民银行同国际清算银行的关系

1983年底，中国人民银行正式行使中央银行职能后不久，便组织和积极探讨与国标清算银行建立业务联系的途径和具体方法。中国人民银行先后派出有关人员与国际清算银行的高层人士进行商谈。1984年12月11日。在该行董事会例会上。总裁施莱明格先生提出与中国人民银行业建立业务联系的建议得到通过，中国人民银行与国际清算银行开始建立正式的业务往来关系，随后中国人民银行在国际清算银行开设了外汇和往来账户，将部分外汇储备和资金存入该行账户。这些账户的使用灵活方便，开立这些账户无疑为我国国际储备的有效管理提供了新的途径。近年来中国人民银行与国际清算银行的关系又有了新的发展，实际业务往来和人员交往逐步增多。同时，中国人民银行曾多次得到国际清算银行的技术援助，并增加了同其他国家中央银行进行交往的机会。

二、巴塞尔委员会

巴塞尔银行监理委员会(The Basel Committee on Banking Supervision)简称巴塞尔委员会，是由美国、英国、法国、德国、意大利、日本、荷兰、加拿大、比利时、瑞典10大工业国的中央银行于1974年底共同成立的，作为国际清算银行的一个正式机构，以各国中央银行官员和银行监理当局为代表，总部在瑞士的巴塞尔。

巴塞尔委员会每年定期集会4次，并拥有近30个技术机构，执行每年集会所订目标或计划。巴塞尔委员会本身不具有法定跨国监理的权力，所作结论或监理标准与指导原则在法律上也没有强制效力，仅供参考。但因该委员会成员来自世界主要发达国家，影响大，一般仍预期各国将会采取立法规定或其他措施，并结合各国实际情况，逐步实施其所定监理标准与指导原则，或实务处理相关建议事项。在“国外银行业务无法避免监理”与“适当监理”原则下，消弭世界各国监理范围差异是巴塞尔委员会运作追求的目标。巴塞尔委员会制订了一些协议、监理标准与指导原则，如《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》、《有效银行监管核心原则》等。这些协议、监理标准与指导原则统称为巴塞尔协议。这些协议的实质是为了完善与补充单个国家对商业银行监管体制的不足，减轻银行倒闭的风险与代价，是对国际商业银行联合监管的最主要形式。这些文件的制定与推广，对稳定国际金融秩序起到了积极作用。2004年6月，巴塞尔银行监管委员会公布了《新资本协议》框架。据调查，有88个非巴塞尔银行监管委员会的国家(或地区)，包括非洲、亚洲、加勒比海地区、拉丁美洲、中东和非巴塞尔监管委员会的欧洲国家(或地区)准备实施新资本协议，而且大部分国家也制定了在2009年前实施新资本协议的规划。加上巴塞尔委员会成员国，计划实施新资本协议的国家已超过100个。从1979年开始，由巴塞尔银行监管委员会牵头举办国际银行监督官大会，它是多边银行监管论坛，每两年举行一次，旨在促进各国(地区)银行监管当局的交流和合作。

附录《有效银行监管核心原则》

1.本文件是1997年9月巴塞尔银行监管委员会(以下简称委员会)颁布的有效银行监管核心原则的修订本。此后，核心原则评估方法相继出台。为了达到良好监管实践的基本要求，许多国家都将核心原则作为评估本国监管体系的质量和明确未来工作要求的标杆。实践证明，各国核心原则达标情况的自我评估效果良好，有助于各国发现监管制度和实施方面存在的问题并为解决这些问题确定工作的重点。巴塞尔核心原则的修订本再次突出了开展自我评估的重要性。近年来，国际货币基金组织和世界银行一直在金融部门评估计划中利用核心原则评估各国银行监管体系和实践。然而，1997年以来，银行监管制度发生了重大变化，各国通过实施核心原则积累了丰富的经验。由于监管制度和实施方面出现了不少新问题、人们的认识也不断加深，委员会相应颁布许多文件。基于上述情况，有必要对核心原则及评估方法进行修订。

2.在修订核心原则和评估方法的工作中，委员会力求确保1997年核心原则总体架构的连续性及可比性。实践证明，1997年的架构运转良好。因此，委员会不考虑对核心原则进行大范围的修改，而是将工作的重点放在对现行架构需要修订的一些方面，以便做到与时俱进。修订工作不会在任何方面对以往工作的有效性提出质疑，更不会对依据1997年的框架对有关国家的评估及改革方案提出质疑。

3.修订工作的另一目的是，在可能的情况下，提高核心原则与证券、保险相关标准及反洗钱和透明度标准之间的一致性。但是，上述部门出台的核心原则旨在解决部门之间不同的重要风险点和监管任务。因此，原则之间的差异将继续存在。

4.在修改工作中，委员会与核心原则联络小组(该工作小组由委员会部分成员国、非十国集团国家监管当局、国际货币基金组织和世界银行的高级官员组成，定期举行会议)密切配合，充分吸收了联络小组所做的工作。委员会还就修订稿的内容征求了其他国际标准制定机构，包括国际保险监督官协会(IAIS)、证监会国际组织(IOSCO)、金融行动工作组(FATF)和支付和清算体系委员会(CPSS)的意见。应委员会的邀请，各地区监管组织也对修订工作提出了意见。在定稿之前，委员会还在各国监管当局、中央银行、国际行业协会、学术界和其他有关方面广泛征求了意见。

5.核心原则是良好监管实践的最低标准，适用于世界各国。核心原则和评估方法制定为强化国际金融体系做出了贡献。不论是发展中国家还是发达国家，银行体系存在的问题会给一国和全球的金融稳定造成威胁。委员会认为，在世界各国实施核心原则将有助于大大提高国内外金融稳定，并为强化有效的监管体系奠定很好的基础。

6.巴塞尔核心原则规定了有效监管体系应遵循的二十五条原则。

7.原则1——目标、独立性、权力、透明度和合作:有效的银行监管体系要求每个银行监管机构都有明确的责任和目标。每个监管机构都应具备操作上的独立性、透明的程序、良好的治理结构和充足的资源，并就履行职责的总体情况接受问责。适当的银行监管法律框架也十分必要，其内容包括对设立银行的审批、要求银行遵守法律、安全和稳健合规经营的权力和监管人员的法律保护。另外，还要建立监管当局之间信息交换和保密的安排。原则2——许可的业务范围:必须明确界定已获得执照并接受监管的各类机构可从事的业务范围，严格控制“银行”一词的使用。原则3——发照标准:发照机关必须有权制定发照标准，有权拒绝一切不符合标准的申请。发照程序至少应包括审查银行的所有权结构和银行治理情况、董事会成员和高级管理层的资格、银行的战略和经营计划、内部控制和风险管理，以及包括资本金规模在内的预计财务状况;当报批银行的所有者或母公司为外国银行时，应事先获得其母国监管当局的同意。原则4——大笔所有权转让:银行监管当局要有权审查和拒绝银行向其他方面直接或间接转让大笔所有权或控制权的申请。原则5——重大收购:银行监管当局有权根据制定的标准审查银行大笔的收购或投资，其中包括跨境设立机构，确保其附属机构或组织结构不会带来过高的风险或阻碍有效监管。原则6——资本充足率:银行监管当局必须制定反映银行多种风险的审慎且合适的最低资本充足率规定。至少对于国际活跃银行而言，资本充足率的规定不应低于巴塞尔的相关要求。原则7——风险管理程序:银行监管当局必须满意地看到，银行和银行集团建立了与其规模及复杂程度相匹配的综合的风险管理程序(包括董事和高级管理层的监督)，以识别、评价、监测、控制或缓解各项重大的风险，并根据自身风险的大小评估总体的资本充足率。原则8——信用风险:银行监管当局必须满意地看到，银行具备一整套管理信用风险的程序;该程序要考虑到银行的风险状况，涵盖识别、计量、监测和控制信用风险(包括交易对手风险)的审慎政策与程序。原则9——有问题资产、准备和储备:银行监管当局必须满意地看到，银行建立了管理各项资产、评价准备和储备充足性的有效政策程序，并认真遵守。原则10——大额风险暴露限额:银行监管当局必须满意地看到，银行的各项政策和程序要能协助管理层识别和管理风险集中;银行监管当局必须制定审慎限额，限制银行对单一交易对手或关联交易对手集团的风险暴露。原则11——对关联方的风险暴露:为防止关联贷款带来的问题，银行监管当局必须规定，银行应在商业基础上向关联企业和个人提供贷款;对这部分贷款要进行有效的监测;要采取适当的措施控制或缓解各项风险。冲销关联贷款要按标准的政策和程序进行。原则12——国家风险和转移风险:银行监管当局必须满意地看到，银行具备在国际信贷和投资中识别、计量、监测和控制国家风险和转移风险的有效政策和程序，并针对这两类风险建立充足的准备和储备。原则13——市场风险:银行监管当局必须满意地看到，银行具备准确识别、计量、监测和控制市场风险的各项政策和程序;银行监管当局应有权在必要时针对市场风险暴露规定具体的限额和/或具体的资本要求。原则14——流动性风险:银行监管当局必须满意地看到，银行具备反映银行自身的风险状况的管理流动性战略，并且建立了识别、评价、监测和控制流动性风险及日常管理流动性的审慎政策和程序。银行监管当局应要求银行建立处理流动性问题的应急预案。原则15——操作风险:银行监管当局必须满意地看到，银行具备与其规模及复杂程度相匹配的识别、评价、监测和缓解操作风险的风险管理政策和程序。原则16——利率风险:银行监管当局必须满意地看到，银行具备与其规模及复杂程度相匹配的识别、计量、监测和控制银行账户利率风险的有效系统，其中包括经董事会批准由高级管理层予以实施的明确战略。原则17——内部控制和审计:银行监管当局必须满意地看到，银行具备与其业务规模和复杂程度相匹配的内部控制。各项内部控制应包括对授权和职责的明确规定、银行做出承诺、付款和资产与负债账务处理方面的职能分离、上述程序的交叉核对、资产保护、完善独立的内部审计、检查上述控制职能和相关法律、法规合规情况的职能。原则18——防止利用金融服务从事犯罪活动:银行监管当局必须满意地看到，银行具备完善的政策和程序，其中包括严格的“了解你的客户”的规定，以促进金融部门形成较高的职业道德与专业水准，防止有意、无意地利用银行从事犯罪活动。原则19——监管方式:有效的银行监管体系要求监管当局对单个银行、银行集团、银行体系的总体情况以及银行体系的稳定性有深入的了解，工作重点放在安全性和稳健性方面。原则20——监管手段:有效的银行监管体系应包括现场检查和非现场检查。银行监管当局必须与银行管理层经常接触。原则21——监管报告:银行监管当局必须具备在单个和并表基础上收集、审查和分析各家银行的审慎报告和统计报表的方法。监管当局必须有手段通过现场检查或利用外部专家对上述报表独立核对。原则22——会计处理和披露:银行监管当局必须满意地看到，银行要根据国际通用的会计政策和实践保持完备的记录，并定期公布公允反映银行财务状况和盈利水平的信息。原则23——监管当局的纠正和整改权力:银行监管当局必须具备一整套及时采取纠改措施的工具。这些工具包括在适当的情况下吊销银行执照或建议吊销银行执照。原则24——并表监管:银行监管的一项关键内容就是监管当局对银行集团进行并表监管，有效地监测并在适当时对集团层面各项业务的方方面面提出审慎要求。原则25——母国和东道国的关系:跨境业务的并表监管需要母国银行监管当局与其他有关监管当局，特别是东道国监管当局之间进行合作及交换信息。银行监管当局必须要求外国银行按照国内银行的同等标准从事本地业务。

8.只要各项主要目标能得以实现，核心原则对不同的监管方式持中性的态度。核心原则无意覆盖各类体系的不同需求和不同情况。相反，各国的特殊情况应在评估时通过评估人员与本国监管当局之间的对话适当考虑。

9.各国应对辖区内所有银行实施核心原则。各国可超越核心原则以求达到最佳监管实践的要求，特别是市场和银行发达的国家更加如此

10.提高核心原则的达标程度，有助于提高整个金融体系的稳定性。然而，这并不一定能够确保金融体系的稳定，也不会因此就避免单个银行的倒闭。银行监管不能也不应该确保所有的银行都不倒闭。在市场经济中，倒闭是承担风险的内容之一。

11.委员会鼓励各国在会同其他监管部门及有关各方的配合下落实核心原则。委员会希望国际金融组织和其他有关方面利用核心原则帮助各国强化监管工作。在监测各项银行审慎标准的实施方面，委员会将继续加强与国际货币基金组织和世界银行的合作。委员会还将继续加强与非十国集团国家的合作。有效银行监管的先决条件。

12.有效的银行监管体系取决于一些外部因素或前提条件。虽然这些前提条件不在银行监管当局的管辖之内，但是实践中它们对银行监管的有效性有直接的影响。如果前提条件不完善，银行监管当局应提请政府注意这些问题，特别是它们对实现监管目标的现实或潜在的负面影响:稳健且可持续的宏观经济政策;完善的公共金融基础设施;有效的市场约束;和适度的系统性保护机制(或公共安全网)。

13.稳健的宏观经济政策是实现金融体系稳定的基础。这方面工作不是由银行监管当局负责。然而，如果注意到现行政策有损于银行体系的安全与稳健性，监管当局要做出反应。

14.如果公共金融基础设施不完善，金融体系的稳健性和发展将会受到影响。完善的公共金融基础设施包括以下内容:①有助于公平解决争议的长期实施的商业法律体系，其中包括公司法、破产法、合同法、消费者保护法和私有财产法;②国际普遍接受的综合、明确的会计准则和规定;③对规模较大的公司进行独立审计的体系，以确保财务报表的使用者(包括银行)相信各类账目能真实、公允地反映公司的财务状况，各类账户应是按照既定的准则制定的，并且审计师对其工作负责;④有效独立的司法部门和接受监管的会计、审计和律师行业;⑤具备针对其他金融市场以及在适当情况下这些市场的参与者的明确规章制度和充分的监督;⑥安全、有效的支付和清算系统，确保金融交易的清算，并且控制交易对手风险。

15.有效的市场约束取决于市场参与者能否得到充分的信息、管理良好的银行能否得到适度的财务奖励，是否存在使投资者对其决策结果负责的各项安排。这里涉及的许多问题包括，公司治理结构以及借款人向现有和潜在的投资者及债权人提供准确、有意义、及时、透明的信息。

16.总体来说，确定适度的系统性保护是涉及其他部门(包括中央银行)的政策问题，特别是在需要动用公共资金时。由于对相关部门的情况十分了解，银行监管当局一般也能发挥一定作用。在处理系统性问题时，一方面要解决影响金融体系的信心问题，避免问题扩散到其他健康的银行，另一方面要注意将对市场信号和市场约束的扭曲降到最低点。在许多国家，存款保险体系就是系统性保护的一种形式。如果存款保险制度设计合理，有助于降低道德风险，它可提高公众对银行体系的信心，防范有问题银行的风险扩散。①巴塞尔银行监管委员会是1975年由十国集团国家中央银行行长建立的。委员会由比利时、加拿大、法国、德国、意大利、日本、卢森堡、荷兰、西班牙、瑞典、瑞士、英国和美国的银行监管当局及中央银行的高级官员所组成。委员会的秘书处设在巴塞尔的国际清算银行，并经常在此举行会议。②除核心原则外，委员会还制定了评估各项原则达标情况的详细指导文件，即核心原则评估方法。该文件也在这次审议中一并进行了修订。③阿拉伯银行监管委员会、美洲国家银行监管协会(ASBA)、加勒比银行监管组织、欧洲银行监管委员会(CEBS)、东亚及太平洋地区中央银行行长会议组织银行监管工作小组、中欧和东欧银行监管组织、法语国家银行监管组织、海湾国家合作理事会银行监管委员会、伊斯兰金融服务理事会、离岸银行监管组织、中亚和外高加索监管组织、南部非洲国家银行监管组织(SADC)、东南亚、新西兰、澳大利亚中央银行组织(SEANZA)银行监管论坛、西非和中非银行监管委员会、太平洋国家金融监管协会。④核心原则是良好监管实践最低标准，自愿实施。各国将在自己的辖区内自由实施实现有效监管的其他配套措施。⑤核心原则有关内容的定义和解释参见核心原则评估方法。⑥一些国家的非银行金融机构也提供与银行类似的存贷款服务。本文中的多项原则对这类非银行金融机构也同样适用。然而，要注意的是，有些非银行金融机构吸收的存款在政企金融体系占比较小，因此对这类机构不一定以银行监管的方式进行监管。