农村基本养老保险如何增值

1.3　相关概念的界定

1.3.1　社会养老保险

社会养老保险是指国家和社会根据一定的法律和法规，通过向企业、个人征收养老保险费形成养老保险基金，用以解决劳动者退休后、或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而强制实施的一种社会保险制度。它具有如下几个基本特征⁽¹⁶⁾：

一是强制性。强制性即国家根据本国经济社会发展需要，通过立法程序，划定一定的社会养老保险范围，要求对覆盖在内的国民强制参加社会养老保险。强制性是社会养老保险的首要特征，对养老保险的发展非常重要。

首先，它能有效降低逆选择，使符合条件的公民都参加养老保险，从而保证保险的大规模。根据大数定律，参保人数越多，费用负担越低，制度较易推行。且参保的人数越多，互济性就越强，有利于养老金的收支平衡和制度的可持续发展。

其次，它是社会养老保险区别于其他商业保险的重要标志。强制性决定了社会养老保险的管理组织者必须是政府，绝大部分养老保险体系由政府负责管理，政府在养老保险领域的突出作用和重要性与政府在其他保险市场(如汽车保险、意外保险)上有限的作用形成了鲜明对比。公民是否参加和缴费是由法律规定并由政府强制执行，而不是建立在个人自愿选择的基础上的。

二是普遍性。社会养老保险的覆盖范围不是一成不变的，它可以根据社会经济发展的阶段进行动态调整，但是随着经济社会的发展、国家财力的增强，各国应该尽力扩大养老保险的覆盖范围(即中国所称的“广覆盖”)，直至覆盖全体社会公民，由“广覆盖”到“全覆盖”，使社会所有成员能普享养老权这一基本权利，这是各国正在践行的终极目标，也是基本人权的要求。因为社会养老保险保障的是养老权，养老权作为公民因年老不能工作时享有的生存权，是一种普遍权利，每个公民都应平等享有。而生存权是人权的核心内容，政府有义务提供这种保障。

启蒙时期，洛克(John Locke)提出了天赋人权说，认为生命、自由、财产是人类的三大基本权利，且在道德上不可侵犯。1919年德国制订的《魏玛宪法》第151条规定：经济生活的秩序，必须符合正义原则，即保障所有人都能过着有尊严的生活。

1948年，联合国在《世界人权宣言》中将“个人尊严”与“人格自由发展”规定为个人应有的权利，指出国家应尽力建造一个能保障个人人格尊严、自由发展的制度和社会环境，人民有权享受社会保障，这是一种权利而非恩典。

社会保障权是对市场经济优胜劣汰法则的矫正，按市场法则，“优胜劣汰”是合理的，按人权理念，则应做到“优胜劣存”，劣者的生存权和优者的发展权一样重要。任何对劣者生存权的冷漠都是不符合人权原则的(李招忠，2000)。所以从保障人权的角度来看，社会养老保险应尽力做到普遍性，当然这有一个发展过程。

三是社会性。社会性的具体表现：它是以国家为主体组织实施，养老金在一定范围内进行统筹调剂并实行社会化管理，以及在全社会实行统一的养老保险制度等，以此实现国家主导的公平收入分配、稳定社会经济发展的目的。

可见，社会养老保险主要体现国家的再分配功能，它是一项重要的社会政策。政治经济学派认为养老是公民的一项社会权利，强调政治因素在社会养老保险制度变迁中的作用。直到上世纪五六十年代，一批政治学家由于受到社会民主主义思想影响较大，他们依然倾向于从社会公平和正义的视角来分析社会养老保险制度的社会性绩效。可是分配中的公平与效率却是个十分敏感而又重要的问题。过分强调公平就会忽略效率，比如，为了筹集更多的资金而实行高费率，就会降低企业的生产积极性，影响经济发展；向居民提供过高过宽的社会福利，又会助长惰性，伤害积极性，从而损伤公平。所以如何兼顾公平和效率、合理把握收缴水平和支付标准，是政府发挥适度再分配功能所必须重视的问题。此外，它还是一项经济制度，社会养老保险模式选择是否得当，直接影响一国经济发展状况。根据各国社会养老保险制度改革的实践可知，社会养老保险制度具有提高储蓄率、加快资本市场形成和促进经济发展等多种功能(Cheikh kane and Robert palacios，1996)。

四是对应性。社会养老保险的对应性，即养老保险权利与义务相对应，要想享受养老权利，必须履行缴费义务。但它不同于个人报酬对等原则，即投保人所得到的津贴直接取决于他所缴纳的保费，津贴的精算标准完全等于缴费的精算标准(林义，2004)。

一般而言，养老金收益水平通常与个人退休前的平均工资正相关。萨拉·伊·马丁(1996)在比较研究了139个国家的公共养老保险体系之后发现，130个国家的养老金发放水平都在一定程度上和个人退休前的工资水平相关。一些国家的养老金收益水平甚至就直接和养老保险贡献成比例(养老保险贡献和个人退休前的工资水平成比例)。在另外一些国家(如加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、日本、新西兰、挪威、瑞典等国家)，养老金收益通常由两个部分构成：一是基本养老金，基本上和个人缴纳的养老保险贡献无关，仅仅为所有老年人提供最低生活保障；另一部分则与个人以往的工资收入水平相关。在计算养老金收益水平时，如何衡量个人劳动收入存在不同的方式。一些国家如美国等，计算时综合考虑个人一生的工资收入状况，给每年收入以相同权重；另一些国家，如土耳其，仅考虑个人接近退休时的收入水平；还有的将个人收入最高的年份作为计算依据。

虽然养老金收益水平与劳动收入密切相关，但绝大部分国家的养老金收益水平与受益人的非劳动收入(主要是个人的资产收入)不相关。马利根和萨拉·伊·马丁(1999)研究了98个国家的养老金计算标准，发现只有两个国家的养老金收益水平和退休者的非劳动收入相关，其余国家的养老金收益水平仅与个人退休前的劳动收入相关，而不依赖于他们的非劳动收入(袁志刚，2005：19～20)。

1.3.2　农村社会养老保险

关于农村社会养老保险的定义，主要有以下几种：蒋月(1999： 231)认为，农村社会养老保险是指由农村居民及农村集体组织共同承担或农村居民独自承担养老保险缴费责任，农村居民年老时按照缴费情况领取养老金以保障其基本生活的社会保险制度。该定义基本是按1992年颁布实施的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》的筹资规定，即“个人缴纳为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持”的筹资原则进行定义的，忽略了国家的职责。根据《上海市农村社会养老保险办法》的规定，农村社会养老保险是指由政府主管部门负责组织、管理，农村集体组织、事业单位和各劳动者共同承担缴费义务，劳动者在年老时按照缴费情况享受基本养老保险待遇的农村社会保障制度。⁽¹⁷⁾相对于第一种定义，它明确了国家的管理职能，但是仍没明确国家的财政责任。史探径(2000：278)认为，农村社会养老保险是国家保障农民老年基本生活的制度，是政府的一项重要社会政策。这一表述虽然提及了国家责任，但过于简略，不符合定义的要求。

笔者在前人研究的基础上，依据社会养老保险的基本特征，结合当前农村社会养老保险的发展现状和城乡社会保障一体化的趋势，对农村社会养老保险进行重新定义：是指国家以立法的形式，规定国家、农村集体组织(包括农村集体经济组织、乡镇企业、事业单位)和农民个人按一定比例承担养老保险缴费义务并形成养老基金，为农村老年农民在达到国家规定的解除劳动义务的年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后提供基本生活保障而建立的一种社会保险制度。

1.3.3　农村社会养老保险制度

(1)阶段划分。本书在已有研究的基础上，结合农村社会养老保险制度变迁中出现的新特点、新形态，根据公共产品理论，结合对等性原则，将其分为两个发展阶段：传统农村社会养老保险制度(1956—2002年)和新型农村社会养老保险制度(2002年—)。划分的理由如下：

一是划分的依据。2009年9月，国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定从2009年起开展新型农村社会养老保险的试点工作，试点地区为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点范围，到2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。2009年9月，中央政府出台了新型农村社会养老保险制度，之所以称之为“新型”，是因为它具有区别于以前农村社会养老保险制度的特点，这为其阶段划分提供了新视角。

这里所指的传统农村社会养老保险制度，是指各地依据1991年民政部制定的《县级农村社会养老保险基本方案》建立的农村社会养老保险。该制度坚持“个人缴纳为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持”的筹资原则，并采取完全基金制的个人账户模式。尽管传统农村社会养老保险确定了多方筹资原则，但在实际运行过程中，大部分地区的农村养老保险都没有得到集体补贴，政府并没有投入财政资金，绝大多数参保农民的个人账户资金，都基本或完全来自农民个人缴费(刘书鹤，2002)。所以就筹资模式而言，此阶段的农村社会养老保险本质上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，已经不再具备“社会”保险的含义，而是商业保险了(国军，2000b)。此外，农民缴费能力极其有限，这种几乎完全依赖于农民个人缴费建立的农村社会养老保险制度，其保障水平极其有限甚至基本达不到养老保障的目的。传统农村社会养老保险制度本质上已不具备“社会性”，但为了全文表述的统一性，也称之为传统农村社会养老保险制度。传统农村社会养老保险制度的社会性和保障性之所以极其不明显，其关键原因是财政责任完全缺失(刘子兰，2003)。农村社会养老保险制度属于公共产品，政府理应承担相应的责任，尤其是财政责任，否则其公共性难以保证。

新型农村社会养老保险制度是指依据《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(2009年国务院出台)建立并逐步试点推广的农村社会养老保险。该制度的一个突出特征是公共财政的回归，它坚持“个人缴费、集体补助、政府补贴”的三方筹资模式，其中“政府补贴”不仅强调了政府的财政责任，而且明确了中央、省级政府在全国新农保中的财政责任。具体规定是中央财政对中西部农民的基础养老金实行全额补助，对东部给予50%的补助。新型农村社会养老保险制度中，公共财政的回归是区别于传统农村社会养老保险制度中财政责任完全缺失的一个本质特征。

此外，这两种制度建立的依据都是中央政府公布的具体文件，其依据的政策效力层级相同，故建立的制度模式在全国来讲具有一定程度的统一性。并且这两制度的试点和推广工作都是在中央政府的组织和强力推动下进行的，制度的出台具有强制性。所以这种划分也符合对等性原则。

可见，本文主要基于公共产品理论的视角，根据农村社会养老保险制度中财政责任的缺位与否，并充分考虑对等性原则，将其分成两个发展阶段。

二是具体时期的划分。新型农村社会养老保险制度建立的指导性文件是由中央政府于2009年出台的，并指导全国性的试点和推广工作。但是本文为何以2002年作为分界点？

2002年党的十六大提出，有条件的地方要探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。之后，全国各地开始了新型农村社会养老保险的试点工作，很多地方通过加大财政支持力度，创新农村养老保险模式，扩大覆盖范围，在试点探索中积累了许多有益经验，并形成了各具特色的地方模式。各种地方模式的一个共性是强调政府的财政责任，体现了农村社会养老保险制度的公共产品特性。这是区别于传统农村社会养老保险制度中财政责任缺位的一个本质特征，因此本书将地方开始创新试点的时间作为两种制度的分界点，这也是目前学术界的主流观点⁽¹⁸⁾。

但是不能因此将这两种制度划分为两个对等的阶段，因为地方政府的创新活动不是在中央政府的具体文件指导下进行的，而是一种自发行为，属于一种诱致性制度变迁。中央政府只是在一些会议上鼓励有条件的地方进行农村养老保险制度的探索，地方也没有承担农村养老保险制度改革的必然义务。于是有条件的地方政府自行设计制度模式并承担全部的缴费补贴责任，形成了五花八门的养老保险模式。所以，不论是从制度实施的组织者层次，还是从制度建立所依据的政策效力来看，地方政府探索试点的新型农村社会养老保险制度，其级别均低于传统农村社会养老保险。

从财政责任的定位来看，地方创新的新型农村社会养老保险制度与中央政府统一出台的新型农村社会养老保险制度的特征相同。但本文仍将地方的创新行为视为新型农村社会养老保险制度的试点阶段，原因主要有二：一是政策层级不同。地方政府的创新过程缺乏中央政府的组织和指导，而后者则不同，具体论述见上一段的内容。二是财政责任主体层级不同。地方探索的新型农村社会养老保险制度强调了地方财政的主体责任，保障了农村社会养老保险的社会性和保障性，突破了传统农村社会养老保险制度中财政责任缺失的制度缺陷。但这种财政责任主体主要局限于市县乡、尤其是县乡两个政府层级，其责任主体层次较低。由于我国经济发展不平衡，地方财力差异较大，建立在市、县、区财政责任基础上的地方新型农村社会养老保险制度，必然造成地区间养老保障水平的巨大差异，导致制度供给不足，不利于制度的统筹发展和社会的公平公正。而中央政府制定的新型农村社会养老保险制度不仅强调了政府的财政责任，以纠正传统农村社会养老保险中财政缺位的制度缺陷，而且明确了中央政府的财政责任，弥补了地方新型农村社会养老保险中财政责任主体层次太低的不足。所以，不论是从政策的效力层次、政策的统一程度，还是从财政责任主体层次来看，地方的创新活动都可以划归为新型农村社会养老保险制度的试点探索阶段。

(2)不同阶段的几种表述。在后面的论述过程中，为了行文方便，本文涉及农村社会养老保险制度对应不同发展阶段的几种简称。

一是“传统农保”。它是“传统农村社会养老保险制度”的简称。传统农村社会养老保险制度(1956—2002)又可分为三个阶段：萌芽阶段(1956—1986年)、探索阶段(1986—1992年)、曲折发展阶段(1992—2002年)。划分依据：1956年是农村五保供养制度建立的始点，将五保供养制度以及上世纪80年代初期，少数村庄试行的农民退休制度统一划为传统农村养老保险制度的萌芽期。因为它们虽然具有养老的功能，但基本不具备社会养老保险的四个基本特征。1986年的“沙洲会议”确定了农村社会保障建设的主要任务，之后，农村社会保障制度的探索工作在全国逐步推开。故以此为标志，作为农村社会养老保险制度开始探索的始点。其二，1991年民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(简称《基本方案》)，并于1992年正式颁布实施。自此，我国正式开始了农村社会养老保险制度的试点和推广工作。在国家的强力推动下，传统农村养老保险在各地推广，参保人数不断上升，传统农村养老保险得到了进一步发展。但在1998年以后，传统农保逐步显现的制度缺陷使得农民失去了参保信心，参保人数开始下降并出现退保现象，农民对传统农保的需求不足，导致制度供给过剩，使得传统农保诱致性制度变迁的主要动力不足，这成为下一阶段制度创新的重要诱因。2002年之后，有条件的地方开始了新型农村社会养老保险的试点工作。

二是“新农保”。它是“新型农村社会养老保险制度”的简称。新型农村社会养老保险制度(2002年—)又经历了两个发展阶段：试点阶段(2002—2009年)，即地方自行创新的阶段；中央政府统一政策的阶段(2009年—)。

1.3.4　绩效与绩效评估体系

亚洲开发银行的Cambodia(2006)认为，绩效是一个相对概念，它可以用努力和结果这样的词语进行界定。OECD(1994)认为，绩效是实施某项活动所获得的相对于目标的有效性，它不仅包括从事该项活动的效率、经济性和效力，而且包括活动实施主体对预定活动过程的遵从度以及该项活动的公众满意度。国内专家学者如陆庆平、黄萍、黄万华、朱志刚等认为，绩效本质上是一项活动实施的结果，这种结果不仅包括实施这项活动的投入与产出的对比关系，而且包括资源投入的合理性和结果的有效性。张平(2009)综合国内外学者的观点，提炼出绩效的核心思想是效益、效率和有效性的统称，它既包括行为过程又包括行为结果。

本书的绩效评估，主要是对农村社会养老保险制度变迁的效率和制度本身的有效性进行评估。其中，关于制度变迁的效率评估，主要是从宏观效率、微观效率及社会认同度三个方面，分别运用生产力标准、交易成本标准和合意一致性标准进行定性考评。关于制度本身的有效性评估，主要是通过构建评价指标体系，并对替代率、覆盖面、参与率等评价指标进行测算，从而达到定量评估的目的。对此，构建了一个绩效评估体系：制度变迁的效率评估体系和制度有效性评估体系。这一评估体系不仅既涉及一些定性指标，而且重视对一些可以量化指标的测算。以便定性与定量相结合、主观与客观相互补充，从而提高评估的客观性。

(1)制度变迁的效率评估体系。制度变迁的效率评估主体是制度收益与损失的直接承担者——社会公众，主要是指农民。“制度的效率目标”位于现代社会保障制度的四大目标之首，其效率目标可以细分为宏观效率、微观效率和对个体的激励三方面(尼古拉·巴尔等，2000：4～5)。可以说，促进效率是现代社会保障制度的天然属性，是其得以产生、存在、发展的最根本理由。同理，养老保险制度作为其中最重要的一项社会保险制度，其效率目标同等重要。通过借鉴与创新，农村社会养老保险制度变迁的效率评估体系设想如下：

一是宏观效率。主要是指社会养老保险制度作为公平社会分配的重要手段，在促进生产力乃至整个经济社会发展方面的作用。其一，社会养老保险制度通过调节收入差距来缓解社会成员之间的矛盾，为促进经济发展提供稳定的环境。如政府为农民提供基本养老金，可以解除农民养老的后顾之忧，有利于维护农村社会的稳定，而农村稳定是国家稳定的基础。其二，制度本身对改革和经济发展的促进作用。如农民有了养老金，就会增加教育、健康等方面的投资，从而促进人的全面发展，并扩大社会有效需求，有利于社会经济的进一步发展。当然，如果保障水平过高，则可能增加财政压力，削弱经济发展后劲，也可能损害社会成员的竞争精神和创造活力，从而阻碍社会经济的发展。宏观效率的考察标准实际是马克思的生产力标准，其现代表述为“三个有利于”标准，强调制度变迁的收益。

二是微观效率。是指在公平理念的指导下，在确保社会保障目标的前提下，最大限度地降低制度运行成本；或者在保持现有成本的情况下，最大限度地提高保障水平。强调制度成本，可以用科斯的交易成本标准来衡量，只要变迁使交易成本最小化，那么变迁就是有效率的。此处交易成本既包括制度自身的成本，又包括在制度框架下进行交易行为的成本。

马克思与科斯的效率标准相结合，共同构成了一个完整的客观效率标准。综合考察制度变迁的成本与收益，着重制度变迁的结果，具有客观性和可操作性(黄少安、刘海英，1996)。

三是社会认同度。社会认同度可以用布坎南的合意一致性标准衡量。只要变迁所涉及的各主体之间就变迁达成一致，那么变迁效率就高。这个标准着重的是变迁过程，变迁的合意性高，变迁的成本就低。合意一致性标准是一个主观标准，一方面存在虽遭受绝大多数人反对但结果却是有效率的变迁；另一方面可能存在“一致同意陷阱”，合意不一定必然导致效率结果。所以，运用这个标准需要一个前提，就是制度变迁相对简单，效率评价主体即改革成本收益的直接承担者，作出成本收益判断的信息相对充分。伍山林(1996)赞成以同意一致性作为制度变迁的效率标准，并以中国农村的人民公社制、家庭承包责任制等经济制度的变迁为例，证明该标准的正确性。之所以能够运用这个主观标准来判断人民公社制、家庭承包责任制的效率性，是因为它们满足该标准使用的前提条件。同理，农村社会养老保险制度变迁相对具有简单性，制度需求主体——农民作出成本收益判断的信息相对充分，当制度通过客观标准检验后，同意一致性足以保证变迁的效率性，尤其是农民的认同度可能直接影响制度可持续发展。

综上所述，对农村社会养老保险制度变迁的效率评估可以从宏观效率、微观效率及社会认同度三个方面，分别运用生产力标准、交易成本标准和合意一致性标准进行全面考评。主客观标准相互补充，既强调制度变迁的结果，又强调变迁的过程，能够实现有效评估，从而达到肯定绩效、去除不足、促进有效改革的目的。

(2)有效性评估体系的构建。关于养老保险制度有效性或成败的判断有两个标准(米红、杨翠迎，2008：85)：一是制度实施的覆盖面的大小，二是保障的有效性。简单来说，“保障的有效性”就是要使尽可能多的人参加养老保险，而且缴费标准是农民“缴得起”，以积累额计算的到期领取的金额要“养得起”缴费人。

根据以上论述及相关理论，本文考核农村社会养老保险制度有效性的指标体系设计如下，见表1-1：

表1-1　农村社会养老保险制度有效性考核指标体系

①覆盖率是反映农村社会养老保险制度覆盖的区域范围，其公式表达：已经实施农村社会养老保险的区域/应开展区域*100%。“应开展区域”是指所有农村区域，此处的区域可以指省、市、县、乡(镇)。公式中所指区域的层级越低，就越能真实地反应农村社会养老保险工作的实际情况。如某县开展了农村社会养老保险，并不能说明该县下面所有乡镇管辖的村都开展了这项工作，因为中国的农村社会养老保险工作往往采取先试点、后逐步推开的方式，但一般来说，如果某乡镇开展农村社会养老保险，该乡镇管辖下的村基本都在开展这项工作。所以选择乡镇为分析对象，计算出的覆盖率最能反应农村社会养老保险实施的真实情况。

②参保率是反映农民参加农村社会养老保险的情况，其公式表达：当期参加农村社会养老保险制度的人数/应该参保人数*100%。“应该参保人数”是指符合参保条件的所有居民，并不限于指定试点地区的居民。这一指标比覆盖率指标更能真实地反应农村居民参加农村社会养老保险的情况，以及对该制度的认可度。因为中国农村社会养老保险一直坚持农民自愿参保的原则，即某乡开展了农村社会养老保险，但该乡的农民可以选择不参保。所以说覆盖率达到100%，参保率不一定实现了100%；反过来，如果相对整个农村区域，参保率达到了100%，覆盖率就一定达到了100%。

③人均养老金是衡量养老金水平的指标，表达公式：当期农村社会养老保险基金总支出/当期领取养老金的人数。该指标反映参保者的平均受益水平。

④替代率指标。关于替代率的定义有很多种，较常见的有目标替代率、平均替代率、交叉替代率等。目标替代率=单个参保人员退休后的年养老金标准/本人退休前一年的工资水平，平均替代率=针对所有参保人员退休后的人均养老金/全体在职职工的人均工资，交叉替代率=单个参保人员退休后的年养老金标准/全体在职职工平均工资(徐颖、李晓林，2009)。本书选择目标替代率这一定义来表征农村社会养老保险替代率，其表达公式：60岁后开始领取养老金的参保农民第一年所领取的养老金/参保农民退休前一年农民人均纯收入(彭浩然、呙玉红，2009)。