社会养老保险制度变迁的一般规律

2.3　社会养老保险制度变迁的一般规律

2.3.1　现代社会养老保险制度产生的历史考察

英国1601年的《济贫法》规定，为穷人提供基本生活保障是税收支出和政府干预的题中应有之义，这是人类社会保障史上的一件大事，一般认为这是第一次以立法形式由国家实施社会保障。“扶贫济困”第一次成为政府管理的法定职能，标志着社会保障制度开始出现。但是现代社会养老保险制度却没有产生在社会保障的发源地英国，而是德国。其中的原因在很多教材和专著中都有所论述。在此，笔者要探讨的是现代社会养老保险制度为什么产生于工业化时代，而不是农业时代或游牧业时期？

(1)工业化、城镇化改变了传统的就业模式。在工业化之前，西方社会一般存在三种养老方式：在农村，家庭承载实物生产和消费的功能，农民依靠土地获得一定程度上的养老、医疗等方面的保障。在城市，城镇居民依靠行会或基尔特兄弟获得一定保障。贫困人群、流浪者等弱势群体则依靠教会等组织获取一定的救济。17世纪以来，工业化推动了就业模式的巨大转变，以农村为中心、农业就业为主的传统模式逐渐被打破，以非农就业为主的新就业模式逐渐形成。与此同时，随着农村人口大量涌向城市，城市化水平迅速提高，大量农民丧失了作为主要生产资料的土地，被迫参与专业分工与市场竞争，成为靠出卖劳动力的雇佣工人，并成为社会阶层的主体。其次，随着机器大生产的逐步开展，家庭手工作坊逐渐衰退，家庭逐渐丧失了实物生产功能，其保障能力随之下降。此外，随着工业化进程的加速，城市行会和基尔特也逐渐消亡。这样，以往作为个人或家庭风险的年老、疾病、失业、工伤等问题，逐渐演变成一种社会性群体风险，这是因为“雇佣劳动经济取代了实物经济，无法挣钱糊口就成为生死彼关的问题，年老、疾病及因工致残等长期存在的危险就具有越来越大的重要性”⁽⁴⁾。从而使得传统养老保障方式无法满足迅速发展的社会养老需求。

(2)工业化、城镇化缩短了劳动者的职业生涯。在传统的农业社会里，农民、家庭手工业者的职业生命较长，他们可以自由决定自己的生活节奏和工作习惯，他们只要愿意，就可以一直工作到无力进行工作为止，自我保障能力自然较强，相对社会养老需求较弱。但是在工业社会里，雇佣工人的工作方式、工作时间不仅受制于自己的技术、技能、年龄等，而且还受制于雇主的偏好。一般而言，雇主更愿意雇佣较富生产力的青壮年劳动力。因为通常情况下，劳动者工作到一定的年龄(如法定退休年龄，生理、心理实际退休年龄)，其生产能力会不断下降(当然像医生、教师、律师等脑力劳动者一般是越老越值钱，但这部分劳动者毕竟是少数)，而青壮年由于年富力强、适应能力又强等，劳动生产率一般会更强，所以雇主自然偏好雇佣更富生产率的青壮年。所以一般情况下，被雇主解聘的老年工人很难再就业，这样自然缩短了工人的职业生涯。而随着工业化和城镇化的不断推进，越来越多的雇佣劳动者在退出劳动力市场后，雇佣工人工作时期的储蓄根本不能满足其退休后的基本生活需求，所以迫切要求建立社会养老保险制度，以保障他们在退休后仍能生活得相对体面而有尊严(张士斌，2010)。

(3)工业化、城镇化延长了人均预期寿命。工业化以科学技术为基础，反过来，工业化的发展促进了医疗技术的进步。随着工业化的推进和生活水平的提高，人均预期寿命相应延长了，并且各国出现了人口老龄化趋势。1850年，发达国家大于等于65岁的老年人口比重在3%～6%；到1900年左右，法国、丹麦和瑞典等国率先进入了老龄社会；而在上世纪上半叶，大多数发达国家却都已进入了老龄化社会(张士斌，2010)。在预期寿命较短的时代，绝大多数人工作到五六十岁，退出劳动力市场之后的余命不长，与子女生活较短的时间便会过世。但随着预期寿命的延长，大量老人退休之后的晚年生活时间相应延长，若仅靠子女养老和政府提供的救济资源，不能保障他们老年生活得体面而有尊严。于是社会养老需求日益强烈，社会养老保障应运而生。

(4)工业化国家为退休后的老年人提供养老保障是一个多赢的策略。长期超负荷的、高强度的劳动导致中老年工人的生产能力急剧下降，严重影响了资本家对剩余价值的攫取。但雇主们又会担心解雇老年工人会引发严重的社会问题。此外，这种生产方式引致劳动者的“不安全感”扩散，对资本主义统治提出了新的挑战，最终会发展成为人们质疑资本主义制度的突破口。马克思认为，经济制度改变了资源分配和生产的组合，也改变了劳动的本质，扭曲了人际关系，“人同自己的劳动产品、自己的生命活动、自己的类材质相异化的直接结果就是人同人相异化”⁽⁵⁾。如果能为老年工人提供一种养老保障，不仅可以免除雇主解雇老年工人的后顾之忧，而且还能达到防止老年贫困、维护社会稳定和政党的统治的目的，从而有效降低工人罢工的可能性。当然政府也有义务建立这种社会制度，社会政策学家们是这样总结的：政府越来越被认为是有适当的职能，甚至有义务不仅解除穷人，而且解除社会所有阶级的紧张与痛苦(汪行福，2004)。所以从政治、经济、伦理道德等各方面来看，建立社会养老保险制度都是一个多赢的策略，它是工业化国家多种社会力量博弈的结果。

2.3.2　农村社会养老保险制度建立的一般条件

从世界各国的发展经验来看，社会保障制度发展的一般规律是先城市后农村，最终覆盖城乡是其基本特征。各国社会保障之所以先城市后农村，是因为农民拥有国家给予的土地，或者说国家通过让渡国有土地使用权，已经给予了农民一定程度上的国家保障。这样国家就不再对农民的保障承担过多的责任。

从国外研究来看，一般认为工业化程度的提高、就业结构的相应变化，对于福利制度覆盖范围的拓展和保障水平的提高具有重要的作用。例如，Esping-Anderson(1985，1990)；Korpi，1978)等人均认为，农业的衰落和工业的崛起对于二战后社会福利制度的快速发展具有重要作用。Angus Maddison(2003)则认为，“去工业化”对福利制度扩张具有较强的影响效应，甚至认为去工业化推动了OECD国家二战后福利制度的扩张。Rodrik(1998)认为，福利制度的扩张是由贸易开放度的提高引起的。杨翠迎、度国柱(1997)认为，农民养老保险建立的时期一般是在工业化由中期转向成熟期的过渡发展阶段，即工业化发展完全依靠自身积累并反哺农业的时期。尽管对于推动福利制度扩张的深层原因有所争论，但总体而言，二战后资本主义各国福利制度的迅速扩展和完善是伴随着社会经济发展水平的提高而进行的，并且农村社会保障制度也大多集中在上世纪50年代前后逐步建立。

由此推理，建立覆盖城乡居民的社会保障体系与一定的社会、经济条件之间存在路径依赖。从世界各国建立城乡社会保障体系的进程来看，覆盖城乡的方式主要有两种(金刚、柳清瑞，2010)：一是普享理念主导型，即社会保障制度在建立之初，就已经覆盖到全体城乡居民了，其代表性国家有英国、瑞典等。二是经济水平拉动型，即在社会保障制度建立之初，只有城镇居民享有，仅当社会经济发展到一定程度以后，才逐步将农村居民纳入其中，除福利国家之外，大多数国家都属于这种类型。作为社会保障体系的重要组成部分，社会养老保险在覆盖城乡居民的发展进程中，遵循相同的路径。

(1)建立的时点和社会背景。典型国家建立覆盖城乡居民的社会养老保险制度的时点，如表2-1所示。

表2-1　典型国家建立覆盖城乡居民社会养老保险的历史进程

续表2-1

表格内容根据如下文献整理而成：金刚、柳清瑞.中国建立覆盖城乡社会保障体系的基本条件分析——基于国际比较的经验［J］.人口与发展，2010(2)：89～96；侯立平.欧美养老保险改革及其启示［M］.成都：西南财经大学出版社，2008；胡云超.英国社会养老制度改革研究［M］.北京：法律出版社，2005

覆盖城乡的社会养老保险制度是在一定的社会背景下产生的。一是20世纪30年代的世界经济危机引起了各国对自由市场经济的反思，主张政府干预的凯恩斯主义、瑞典学派相继形成。在这样的背景下，各国将扩大社会保障覆盖面作为增加政府支出、拉动经济增长的重要手段，如美国实施罗斯福新政、英国发表《贝弗里奇报告》等。其次，二战前后各国社会矛盾有所激化，扩大社会保障覆盖面也是各国为缓解社会各阶级、阶层矛盾的一种政治需要。如战败国的日本，为应对战后经济社会的混乱局面，通过建立国民保险制度实行全民化社会保障。

(2)典型国家建立农村社会养老保险制度时的经济条件和工农关系。

表2-2　典型国家建立农村社会养老保险制度之时的基本情况

说明：“养老保险制度覆盖城乡时点”数据来源于表2-1；“工业大规模反哺农业的时点”数据来源于马晓河等.《工业反哺农业的国际经验及我国的政策调整思路》［J］.管理世界，2005(7)：55～63；其他数据根据《世界经济年鉴1981》、《世界经济年鉴2001》、《Monitor the World Economic 1820-1992》、《Historical Statistics for the World Economy：1-2003AD》及OECD网站及数据整理； a、b、c、d分别表示1947年、1950年、1956年、1960年数据；人均GDP按1990年国际平价购买力计算并换算成1970年美元价格，各年价格的换算方法详见钱纳里等.工业化和经济增长的比较研究［M］.上海：上海人民出版社，上海三联书店，1995：110；美国价格缩减指数引自美工劳动部网站(http://www.bls.gov)

根据表2-2的数据，典型国家建立农村社会养老保险制度时，一般是经济社会发展到较高阶段。一是经济发展到中高收入国家的水平，人均GDP在1055～3075美元之间，其财政收入占GDP的比重都超过了18%。二是工业化处于中后期发展阶段，其工业产值比重在41.3%～49.6%之间，农业产值比重在5.7%～14.6%之间。根据库兹涅茨(1985)和钱纳里等人(1995)研究工业化程度的判断标准：一个国家或地区处于工业化初期、中期、成熟期时，其三次产业结构分别为33.7∶29.0∶37.7，15.1∶39.4∶45.5，14.0∶50.9∶35.1；若低于14.0%、50.0%，高于36.0%则进入工业化后期的稳定经济增长阶段。三是城镇化水平较高，其中，农村人口比重为18.5%～56.9%；除日本外，城镇人口比重都超过了69%。根据钱纳里等人(1988)的研究结果，城镇化水平低于32.0%时，为工业化的准备期；低于36.4%时，为工业化初期；低于49.9%时，为工业化中期；低于65.2%时，为工业化成熟期；高于68.2%时，为工业化后期的稳定经济增长阶段。这表明，较高的城镇化水平为各国建立农村社会养老保险制度提供了条件。

此外，这些国家建立覆盖城乡养老保险制度的时点基本与工业大规模反哺农业时点相接近。工业化进程中的工农业关系一般可分为两个阶段，即前期的“以农补工”阶段和中后期的“以工补农”阶段。“以工补农”阶段又可分为转折期和大规模反哺期，其中转折期始于工业化中期，一般以农业产量增加为目的，反哺力度和范围都比较小；大规模反哺期一般则以兼顾增加农民收入为目的，反哺政策种类开始增多，支农的力度和范围都比较大。工业大规模反哺农业的政策一般与其他促进农村、农业发展的各种支农政策同步。

从以上典型国家建立覆盖城乡社会养老保险制度的经验来看，一个国家或地区能够建立农村社会社会养老保险制度，除了一定的社会政治背景之外，至少需要达到三个基本条件：一是达到或超过中等收入国家的经济发展水平，人均GDP在1000美元以上；二是工业化进程处于中后期发展阶段，三次产业结构合理且农业产值比重低于15%，城镇化水平一般超过50%；三是建立农村社会养老保险制度的时点基本与该国工业大规模反哺农业同步。