中国建立农村社会养老保险制度的时机

4.1　中国建立农村社会养老保险制度的时机

1998年以后，由于多种因素的影响，传统农村养老保险基本陷入了停滞状态，并很快进入了整顿规范时期。但是仍有极少数地区的农村养老保险得到了较好的发展，这些地区主要是乡镇企业较发达或集体经济较强大的沿海少数地区，如苏州、东莞等。随着农村工业化、城镇化进程的不断推进，这些地方的乡镇企业得到了较快发展，地方财政实力增强，有利于解决传统农村养老保险发展资金不足、财政责任缺失等关键问题。

在整顿规范时期，东莞市根据《基本方案》的基本规定，结合该市的实际经济状况，建立了市级统筹的农村社会养老保险。所采用的制度模式与城镇职工养老保险类似，即社会统筹+个人账户；实行市财政、镇(区)财政、村(居)民委员会、村民小组、企业与个人等多方缴费的筹资原则；养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，市财政拨款10亿元作为全市农村养老保险的基础资金；基础养老金标准为150元/(人·月)，以后视财政状况和农保基金收支情况适当提高支付标准；个人账户养老金标准是个人账户储存额本息总和除以120⁽¹⁾。据统计，截至2000年底，参保人数达到60.01万人，养老金领取人数达到16.2万人，市财政一年的缴费补贴支出约为3400多万元⁽²⁾。东莞成为全国首个建立起市级统筹农民基本养老保险制度的城市，并实现了社会保障制度由城镇向覆盖城乡转变的重大突破(刘子兰，2003)。

东莞市农村养老保险能得以健康发展的重要原因之一，是地方政府给予了力度较大的财政支持，主动承担起了向农民个人账户供款的责任。东莞模式产生了较好的社会影响，但是东莞模式是否具有推广的价值？中国是否已经具备建立全覆盖的农村社会养老保险制度的条件？根据第二章的论述，最终建立城乡覆盖的社会养老保险制度是各国养老保险制度发展的一个基本规律，但是养老保险制度覆盖城乡需要具备一定的社会经济条件。

具体到中国，覆盖城乡社会养老保险制度建立的时点、应该具备的基本条件、选择何种发展模式等问题？许多学者对此提出了各自的见解。庹国柱、杨翠迎(1997)认为，建立农村社会养老保险的时期，是工业化处于由中期向成熟期的过渡阶段，即工业反哺农业的时期。具体经济指标：农业产值所占比重小于15%；农业就业比例小于20%；农业人口比重小于50%，人口自然增长率趋于下降；人均GDP在2000美元以上(当年美元)，经济发展到一个较高的水平。他们认为，当时中国的工业化水平总体较低，建立农村社会养老保险的经济条件还不具备。但是由于我国经济发展不平衡、地区差异很大，在建立农村社会养老保险制度上，部分较发达地区可以先行。陈佳贵等(2001)认为，按1998年1美元等于8.27元人民币的汇率计算，中国当年的人均GDP为773美元；农业产值比重、农业就业人口比例、农业人口占总人口的比重三个指标分别是18.4%、49.8%、69.6%。就具体指标而言，中国当时不具备建立农村社会养老制度的基本条件。但他们也认为，在有条件的地区开展这项工作并不超前。何文炯等(2001)根据杨翠迎、度国柱所列的经济指标，通过实证分析后认为，浙江、江苏、广东、上海、北京、天津以及福建等经济较为发达的省市已经或基本具备建立的经济条件。所以中国建立农村社会养老保险必须因地制宜，经济发达地区该积极推进这项工作，而欠发达地区应缓行(何文炯、金皓、尹海鹏，2001)。

但有些学者通过对中国具体情况的考察，认为中国已经具备建立农村社会养老保险制度的基本条件。王国军(2000)通过对部分国家城乡养老社会保险制度建立的时点和动因的考察，认为按国际经验，中国建立农村养老保险制度似乎过早。但具体到中国国情，他则认为，虽然中国建立农村社会养老保险制度还不具有绝对急迫性，但应未雨绸缪。卢海元(2002a)考察了欧洲建立农村社会养老保险制度时的基本经济条件，结合当时中国的实际，如农业比重、农业就业比例、人均GDP等经济指标的具体情况，认为到2001年，中国已基本具备建立农村社会养老保险制度的经济条件。

郑功成(2008)认为，中国目前政治取向已经清晰、社会保障发展目标已经明确、经济基础日益雄厚，建立覆盖城乡居民的社会保障体系的基本条件已经具备，并提出建立这一体系要坚持三步走的发展战略。郑秉文(2008)认为，建立覆盖城乡居民的社会保障体系面临着一系列问题，要完成2020年基本建立“覆盖城乡居民的社会保障体系”的战略任务，就必须注意克服扩大覆盖面进程的盲目性、考虑经济发展水平的约束性和社会保障制度的包容性等问题。

总之，在2008年之前，国内主流观点认为中国建立覆盖城乡的农村社会养老保险的条件尚不成熟，需要有退有进、分步因地制宜地实施(杨翠迎，2004；米红、王丽郦，2008；樊小钢，2004)。

东莞市之所以能够建立市级统筹的农村社会养老保险制度，是由它的经济发展水平所决定的。如表4-1所示：从1998年到2002年，东莞市人均GDP均为全国相应水平的1.5倍以上，到了2002年以后，经济发展水平更是显著提高，每年人均GDP均高达全国平均水平的2倍之多；从1998年到2007年，东莞市人均GDP平均增长率为16.96%，而全国只有11.21%。财政收入增长更是显著，高达32.18%。在这样的经济发展水平和财力状况下，东莞市补贴新农保不差钱。故政府能通过加大财政投入，强调财政责任，以突破传统农村养老保险主要依靠农民进行自我积累的困境，而财政责任缺失正是传统农村养老保险失败的重要原因。

表4-1　东莞市经济发展情况(1998-2007)

注：东莞市数据来自《2010年东莞市统计年鉴》，全国数据来自2009年《中国统计年鉴》