新农保的试点(—年)

4.2　新农保的试点(2002—2009年)

2002年党的十六大提出，有条件的地方要“探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。十七大又进一步提出了“建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的战略构想，要探索建立适合中国国情、具有中国特色的农村社会保障制度。

十六大以后，全国各地开始了新型农村社会养老保险的试点工作，很多地方通过加大政府引导和财政支持，创新农村养老保险模式，扩大覆盖范围，在试点探索中积累了许多有益经验。按照《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》(国发［2006］35号)关于“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”的要求，劳保部于2006年1月选择了北京市大兴区、山西省柳林县、山东省烟台招远市、福建省南平市延平区、安徽省霍邱县、四川省巴中市通江县、菏泽市牡丹区、云南省南华县等8个县市区，开展新型农村社会养老保险(简称新农保)的试点工作。新农保政策规定：养老金的筹集方式由个人、集体和政府三方共同筹资，各级政府和农村集体经济应逐步加大对新农保的资金投入力度，并且财政投入力度将随着社会的进步、经济的发展逐渐增强。2006年1月至11月，试点地区的参保人数快速增长，如表4-2所示，其中四川通江县在新农保试点之后，新增参保人数为1.1万人，增幅高达52.38%。到2007年底，全国已有31个省(区、市)的近2000个县(市、区、旗)不同程度地开展了新型农村社会养老保险的试点工作，参保农民有5000多万，积累保险基金300多亿元，领取养老金的参保农民有300多万人(黄佳豪，2009)。

表4-2　2006年地方性新农保试点情况

资料来源：《2006年劳动和社会保障发展统计公报》。

地方政府的创新试点活动仍然属于一种诱致性制度变迁，一是中央政府除了积极鼓励外，并未出台具体的指导性文件，也不承当任何财政责任；二是地方政府也不必承当制度创新的必然义务，地方政府的创新活动是一种自发行为，主要是为了实现农民在原有制度下无法实现的潜在养老需求。

在地方新农保的试点过程中，形成了几个较具地方特色的典型新农保模式，本节将以北京模式、中山模式、宝鸡模式为代表，论述地方新农保在试点过程中取得的成效和经验、面临的困难和问题，以便为建立全国性新农保提供实践经验。

4.2.1北京模式

(1)发展概况。1999年，国务院对农村养老保险进行了清理整顿，但北京市不仅没有开展清理整顿工作，反而加强了农村养老保险的管理工作。2005年底，北京市制定了《农村社会养老保险制度建设指导意见》，确立了“个人缴费、集体补助、政府补贴”的筹资原则(过去的筹资方式是“个人缴纳为主、集体补助为辅、国家政策扶持”，即传统农保的筹资原则)。2007年北京市下发了《新型农村社会养老保险试行办法》，提出了“个人账户与基础养老金”相结合的新型农村社会养老保险模式(即新农保)。2008年，北京市下发了《城乡居民养老保险办法》，并于2009年开始实施，将所有未参加城镇基本养老保险的城乡居民，全部纳入市级统筹的养老保险体系，建立了城乡统一的居民养老保险制度。

根据参保人数和覆盖率发展情况，见图4-1，从2000年到2005年间，北京市农村养老保险基本处于停滞状态。但新农保政策实施后，农民参保的积极性极大提高，覆盖面迅速扩大。1996年底，北京市农村养老保险的参保人数为29.2万人，到2005年底，北京市13个区县全部建立了农村养老保险制度，参保人数上升至40.6万人，覆盖率为25%。特别是建立了城乡统一的居民养老保险制度后，北京市参加农村居民养老保险的人数大幅上升，2009年已达到153.9万人，是1996年的5.3倍，覆盖率提高到90%。相比之下，在全国新农保试点之前，全国农村参保人数上升较为缓慢，最近几年内覆盖率一直在10%～12%之间徘徊，参保人数也一直基本停滞在5000多万人以上(王德文、侯慧丽，2010)。

图4-1　北京市农村养老保险参保人数及覆盖率

资料来源：《1996—2009年北京市国民经济和社会发展统计公报》

(2)主要内容及主要特征。一是制度模式。实行个人账户+基础养老金的制度模式。其中，个人账户资金主要来自个人缴费、集体补助和相关利息以及其他收入；基础养老金由政府财政统一补贴。个人按年缴费，最低缴费标准为上一年度农村居民人均纯收入的10%，城乡居民养老保险模式实行之后，最低缴费标准相应调为9%；最高为上一年度城镇居民人均可支配收入的30%。

二是参保对象。参加新农保制度的对象是具有该市农业户口、年龄在16～60岁之间的男性农民以及年龄在16～55岁之间的女性农民；男满60周岁、女满55周岁领取养老金。实施城乡统一的居民养老保险后，参保对象为具有该市户籍的所有符合以上年龄的城乡居民。

三是养老金计发方式。基础养老金实行280元/(人·月)的全市统一标准，并建立正常调整机制。基础养老金由区、县级财政负担，列入当地财政预算。个人账户养老金的计发标准等于个人账户存储总额除以相应月数，计发月数与退休年龄相对应，具体情况见表4-3。个人账户养老金支付完之后，最终由财政拨补。此外，将过去参加新农保的个人账户转入城乡居民养老保险账户，并实行统一管理。

表4-3　退休年龄与计发月数的对应表

资料来源：《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发［2005］38号)其中有关城镇养老金新的计发办法

四是在制度衔接上，当农民变成市民并参加城镇职工养老保险时，按照当量原则，将曾经参加居民养老保险的保费折算成城镇职工养老保险基本养老保险基金，并建立城镇养老保险个人账户。对于该市农民工，参加过本市城镇职工养老保险但又不具备领取养老金条件的，就将其基本养老保险金划归到户口所在地的农保经办机构，为其建立农村居民养老保险个人账户。对于没有任何社会保障的60岁以上的老人，市、区县两级财政为其提供200元/(人·月)标准的福利养老金。

北京模式的基本特征：一是在制度设计上实行城乡一体化，即都采用个人账户+社会统筹的制度模式，打破了城乡二元分割的状态。二是明确了政府在养老保险中的财政责任，有利于解决老年贫困问题，促进了社会的公平公正

(3)运行基础。建立城乡统一的居民养老保险制度之后，北京市财政需要负担两类相关支出：福利养老金和基础养老金。享受福利养老金的老人随着时间推移呈下降趋势，而享受基础养老金的老人则会不断增多，而基础养老金标准比福利养老金标准要高出80元/(人·月)，所以这一减一增必然加大财政负担和财政支出压力。通过简单匡算，可以了解财政压力的大小。2007年，北京市农业人口中60岁以上的老人有50.5万，其中有3.3万人领取养老金；55～59岁年龄组的女性人数是7.59万，则本年该市有54.79万老人(50.5+ 7.59-3.3)没有任何社会保障。根据北京市2000年人口生命表⁽³⁾，并假定2008年新进入老年保障人口(男60岁，女55岁)全部享受社会养老金。在此基础上，王德文、侯慧丽(2010年)分别计算出了未来10年福利养老金的享受人数和基础养老金的享受人数，2017年，北京市农村老年人口数量到将达到72.2万，比2008年的59.5万增加了12.7万，但享受福利养老金的人数却逐年减少，而享受基础养老金人数却不断增加。其中，享受福利养老金的老人到2017年为37.3万，比2008年的52.9万减少了15.6万，占农村老人数量的比重为51.6%占农村老年人口，比2008年的89.0%降低了37.4%；而享受基础养老金的老人数量则大幅上升，到2017年为35.0万，比2008年的6.5万增加了28.5万，占比相应上升到48.4%，比2008年的11.0%扩大了37.4%。这一变化趋势必然造成一定的财政支出压力，压力的大小将取决于农村养老金的人均财政支出水平、财政收入的增长速度以及人口老龄化速度(王德文、侯慧丽，2010)。

(4)借鉴和启示。北京模式属于部分积累模式，对于这种模式，争议较大。为了降低因人口老龄化所导致的财政压力，很多学者主张完全基金制，但有些学者却主张名义账户制，以化解养老体制的财政负担问题(Horfmanand Palmer，2006)。基于拉美等国家养老金私有化改革的实践，很多学者认为，养老责任的重心是个人，而不是国家和社会。这种淡化财政责任的观点甚至成为主流，它对中国养老保险制度的改革产生了很大影响，尤其是对中国农村养老保险的改革。由于在中国农村养老保险的建设中，一直没有明确政府的财政责任，淡化财政责任的思潮自然会延缓中国农村养老保险体制改革的步伐(Shi，2006)。这是因为农村社会养老保险作为一种权益—伦理型公共品，政府必须成为其责任主体，尤其是财政责任。财政责任的缺位也是传统农村社会养老保险停滞的主要原因。相比之下，荷兰则强调政府在基本养老保障中的主体责任，并将其视为消除老年贫困的重要政策。所以，在欧洲国家中，荷兰面对人口老龄化带来的财政压力最低(Soede，etal，2004；中国社会科学院代表团，2007)。

北京市养老模式的重要现实意义在于打破了城乡分割，建立了城乡统一居民养老保险，并明确了农村养老保险的财政责任和义务，为中国农村养老保险制度改革提供了一个参考模式。但是要注意北京市建立农村社会养老保险的经济背景。2007年，北京市人均GDP和农民人均纯收入分别为58204元和9440元，分别达到全国平均水平的3.1倍和2.3倍，两项指标均位列全国第2位。按照当年国际购买力平价计算，2007年北京市人均GDP是16456美元，与韩国的人均经济水平相当，已经属于高收入组别经济体了。所以，北京市已经具备建立农村社会养老保险的基本经济条件和社会环境。但建立在个人缴费和地方财政补贴基础上的北京模式，很难在经济落后的中西部地区得以推广。如在云南、贵州、西藏等落后地区，农民人均纯收入极低，缴费能力非常有限；而集体经济又很不发达甚至没有，集体补助基本落空；地方财政补贴能力极其有限，所以在没有中央财政的支持下，这些地方很难实施北京模式。

4.2.2中山模式

(1)制度模式和主要内容。2004年3月，广东中山市劳保局出台了《中山市农村基本养老保险暂行办法》(2005年开始实施)，该办法提出了农村社会养老保险设计的原则、基本思路以及具体政策。该模式的主要内容：该模式同城镇职工养老保险一样，都采用了社会统筹与个人账户相结合的部分积累制，并由政府、集体经济组织和农民个人三方共同筹资。由于政府和乡村集体经济组织的大力支持，中山农村社会养老保险的覆盖范围非常广泛，具体包括：18～60岁男性、18～55岁女性的所有未参加城镇企业职工基本养老保险的城乡居民；60周岁以上男性和55周岁以上女性的所有未享受城镇职工社会养老保险待遇的城乡居民；以及所有符合以上条件的成建制农转非居民。可见，覆盖范围包括所有农民，而不论其是否拥有土地，并力争在“十一五”期间实现农村社会养老保险的全覆盖。

缴费基数与养老金水平。中山农村社会养老保险规定了300元和500元两种月缴费基数，乡村集体经济组织可以自由选择。参保人领取农保养老金的条件是个人缴费满15年，男性60周岁、女性55周岁。缴费基数选择500元的参保农民，退休后每月可以领取的基础养老金是260元(2007年后调整到为285元)；缴费基数为300元的参保农民，退休后每月领取的基础养老金是156元(2007年调整到171元)。另外，对于集体经济实力较强的乡村，可以比照城镇职工养老保险的缴费标准进行缴费，其参保农民或居民可领取的基础养老金是348.8元/月(2007年调至378.8元)，具体内容见表4-4。如果加上农业收入、乡村集体分红等其他收入，农村居民的养老金待遇基本接近城镇职工，在村组分红较高的乡村，甚至比城镇水平要高。

表4-4　中山市农村社会养老保险的基本情况

续表4-4

资料来源：根据《中山农村基本养老保险暂行办法》的相关内容整理而成

(2)主要特点。一是坚持自愿性与强制性相结合的设计原则，极大地保证了社会公平。自愿性原则是指规定农村社会养老保险的参保单位为乡村集体经济组织，乡村集体经济组织有权决定是否参加农村社会养老保险和选择缴费标准；强制性原则是指乡村集体经济组织一旦选择了参加养老保险和选定了缴费档次，就意味着本村内部的全体村民都必须参保，并且只能选择同一缴费标准，即村组织的选择就是村里全体农民的选择。克服了传统农保在实施中强制性与自愿性相背离的困境，有助于提高参保率以及同一村集体内部村民之间养老保障的公平度，还可以保障经济较发达乡村的居民得到与城镇职工相接近的社会养老保障水平。

二是财政补贴、集体补助力度较大，农民缴费负担较轻。具体筹资情况如下：中山农村社会养老保险基金由政府和乡村集体经济组织共同出资建立，用于社会统筹部分的支出。具体安排：市级财政斥资5亿元建立农村养老保险社会统筹账户，同时计划每年安排财政资金5000万元用于补贴社会统筹支出，3000万元补贴个人缴费。为了保障农村社会养老保险正常运行的物质基础，在2007年建立了长效补贴机制，即建立社保补贴专项基金，财政预算是每年新增财政收入的20%，并要求镇财政进行配套。此外，由于乡村集体经济非常强大，对参保农民的缴费补贴非常高，在一些经济发达的乡村，参保农民几乎不需个人缴费，具体情况见表4-4。

三是实现了城乡社会养老保险制度的顺利衔接。由于中山模式立足于城乡统筹的发展战略，在设计思路和原则上，采取了与城镇社会养老保险相同的制度模式和筹资原则，两套制度的基本差异仅在于缴费基数和养老金标准不同，所以这种制度模式有利于城乡社会养老保险关系的转移接续。有利于城乡劳动力的自由流动和统一劳动力市场的形成，有利于城市化进程的推进和城乡经济的协调发展。

基于以上特点，加上中山政府重视新农保的宣传和推广，中山模式对于农民来说具有极强的吸引力，广大农民踊跃参保。到2007年9月底，中山市的参保农民达到了38.8万人，参保率为62%，其中小榄、古镇、五桂山、火炬区、石岐区等5个镇区已达到100%的参保率。

(3)经济基础。一是政府财力雄厚。据统计，自2001—2007年中山市GDP从395.4亿元提高到1210.69亿元，经济总量居全省地级市第五位；该市财政一般预算收入由2001年的25.55亿元提高到2007年的86.12亿元。这种雄厚的财政实力保证了中山政府在新农保中的财政责任，为制度的可持续性运行提供了充裕的物质基础养老保险补贴，各级政府的财政支持力度具体见表4-4。

其次，参加中山农村养老保险的居民之所以能够通过缴纳较少的保费，而获得较高的保障水平，与发达的乡村集体经济是分不开的。中山具有发达的乡村集体经济组织，经济实力非常强。据统计，2006年中山市乡村集体经济纯收入高达15.18亿元，按65万农村人口计算，集体经济创造的人均纯收入高达2300余元，比2001年增长105%⁽⁴⁾，所以乡村集体完全有能力为本村农民提供较高的保费补贴，以弥补政府财政投入的不足。中山乡村集体经济组织不仅按照被保险人缴费基数的8%缴纳保险费，而且还承担了农民个人应缴保费的大部分(表4-4)。这与全国绝大部分地区的农村集体经济实力非常薄弱、基本上拿不出补助(邓大松、薛惠元，2010a)形成了鲜明对比。这也是中山模式取得成功的重要物质基础。

此外，中山农民的人均收入远远高于全国平均水平，2007年高达10693元，突破了万元(图4-2)。在这样的经济条件下，农民就会有更高的养老需求，自然具有参保意愿，同时也具备一定的参保能力。

图4-2　广东中山农民年人均收入总量(元)

资料来源：《2003—2010年中山市统计年鉴》

对此，赵德余、梁鸿(2007)认为，中山模式具有特殊性，相对全国其他地区，其推广示范作用很小。但是与中山经济实力相近、情况差不多的珠三角、长三角等地区，又为什么没有从城乡统筹的战略建立起农村社会养老保险制度呢？

思考逻辑：决定中山模式成败的关键因素是其雄厚的财力基础，所以要保障这种模式的可持续性，就必须保证其经济基础的稳定性和发展性，这就验证了经济基础决定上层建筑的定理。如何保证中山模式经济基础的可持续性，才是中山模式值得借鉴的精髓所在。

(4)经验和启示。制度联动是中山模式经济基础得以保证的重要措施。

一是农地制度改革与基础设施建设联动，从而提高土地增值潜力，壮大集体经济实力。2001年，中山市针对当前基于家庭联产承包制的农户小规模分散经营所导致的农地经营收益低下的现状，在借鉴南海成功经验的基础上并结合具体实际，开展了以村集体为单位的农地股份合作制改革，到2007年底，全面完成改革的村(居)、组占应改革村(居)、组的95.4%、90.5%。⁽⁵⁾

广东南海农地制改革的实质是让农民可以通过土地权利分享工业化的成果(蒋省三、刘守英，2003)，具体做法：村集体将土地集中起来，通过兴办厂房、商铺或者直接出租土地，获取较为稳定的租金收益。但这一做法对工业增值潜力较大的农村地区比较适合，所以在借鉴的基础，中山市采取了更为灵活的原则，允许各村、镇根据实际情况改革创新。如横栏镇三沙村，由于交通不便，工业增值潜力有限，农民对农地股份合作制信心不足。于是开创性地采用了“反承包”方式，即以相对较高的固定价格将农民承包的低值土地再次承包过来，由村集体统一规划后再次发包给相关专业技术人员(黄丽，2009)。

此外，中山市并不是简单出租土地，而是首先进行土地集中，加大基础设施建设，统一规划改造，以提高土地增值潜力。对于工业化程度较低的乡村，中山市仍然坚持农业发展方针，具体做法是根据专家的调研分析，通过加大基础设施建设，搞特色农业，建成典型的专业村。仍以横栏镇三沙村为例，2005年村集体通过“反承包”的方式，将农民成片的低值土地集中起来，通过财政补贴、村集体投资、银行贷款和土地重新发包的预缴承包费等多种筹资方式对土地进行综合改造，如合理平整土地，实现“田成方，路成网”，配套水、电等基础设施，建设现代高效农业小区。然后再公开投标，以较高的价格和适当的规模将农业小区的土地经营权分割转包给村里技术水平较高的花木专业户，兴建了一个广东省最大的村级花木基地。实践证明，该模式比物业出租的回报率要高得多。仅2005年，三沙花木基地创造了7000万元产值，亩产平均纯收入10000元；农民收入也是几年前的3～4倍。按照这样的回收报酬率，预计不到三年就可回收投资成本，而一般农村地区发展物业出租的回报每年约为10～15%。⁽⁶⁾

二是通过给农民“鱼和渔”，帮助农民增收。中山市政府充分认识到，发展集体经济是增加农民收入的重要途径，也是农村社会养老保险制度持续发展的重要基础。对此政府出台了一系列扶贫措施：一是财政扶持乡村集体经济。2006—2008年，中山市每年划拨600万元财政专项基金，同时镇区进行资金配套资，扶持年纯收入低于100万元的经济欠发达村，发展村集体经济。扶持目标是2008年全市所有村(社区)年纯收入都要超过100万元。二是项目审核制度。欠发达村集体要上新项目必须接受市级有关方面审核论证方能通过。三是贷款贴息。每个村享有20万元以内的财政贴息贷款。在扶贫政策的支持下，中山欠发达乡村集体经济组织得到快速发展，截至2007年4月，全市48个欠发达村中的13个年收入已超过了100万元。此外，中山市充分认识到就业才是最好的社会保障。2006年政府开始大力发展社区就业基地，兴办农村工作坊，以帮助那些年龄偏大、技能缺少、身体状况不佳、就业困难的农民群体业。⁽⁷⁾同时，农业现代化也使大批农民在家门口重新就业，大大增加了农民的收入，自然减少了政府的低保支出。而农民成功就业与乡村集体经济的发展会形成良性互动。

4.2.3宝鸡模式

宝鸡市是陕西省第二大城市，2007年被劳动部、陕西省确定为全国新型农村社会养老保险(简称新农保)的联系城市、陕西省新农保的试点城市。同年6月，宝鸡市根据经济发展水平，按照权利与义务相对等的原则，在全省率先出台了《宝鸡市新型农村社会养老保险试行办法》(宝政发［2007］36号)，并确定2007年到2008年为试点阶段，首批试点工作在麟游、太白的所有乡村及其余10个县区筛选的50个新农村建设的重点村进行。在各级政府的高度重视和强力推进下，新农保试点工作取得了较大成效。截至2008年8月底，全市新农保在县区的全覆盖率为25%，乡镇的全覆盖率为35%，45周岁以上人员参保率达到92%，累计参保人数达25.6万人，有5.5万60岁以上的农民按月足额领到了60元养老金。⁽⁸⁾2008年11月，国家人社部部长尹蔚民到宝鸡调研后，称宝鸡的新农保“有创新，代表了中国八亿农民养老保险的发展方向”。据统计，2008年年底，最早试点的麟游、太白两个县已实现了“新农保”的全覆盖，有4个乡、镇45周岁以上人员实现全参保，试点取得了空前成功。⁽⁹⁾

(1)主要特点。一是制度模式。制度模式为“养老金补贴+完全个人账户积累+财政两端补贴”；两端补贴是指财政在个人缴费环节(进口环节)和领取养老金环节(出口环节)都进行补贴，对于完全丧失劳动能力的农村贫困残疾人，其养老保险费由市、县(区)财政按各承担一半的原则进行全额补助；并且财政补贴及村(组)集体经济补助标准应随经济发展适时提高。财政两端补贴的具体情况见表4-5。

二是缴费标准。农村社会养老保险费的年缴费标准(含财政补贴和集体补助)，现阶段按2006年度本县(区)农民人均纯收入10%至30%缴纳，可以按月、按季或者按年缴纳，也可以一次性缴纳。参保缴费起始日年满60周岁以上的人员不缴纳养老保险费，本人家庭成员按规定参保并正常缴费者，可享受养老待遇。

三是缴费方式。费用实行县级统筹；缴费和待遇捆绑；筹资方式采用“个人缴费、集体补助、政府补贴”的模式，所有个人缴费及所有缴费补贴全部计入个人账户，个人账户按人民银行同期公布的一年期定期存款利率计息，农保机构对个人账户的储存额每年结息一次；基础养老金完全由政府财政补贴。

四是养老保险待遇。享受条件：参保缴费起始日年满60周岁以上的人员，只要其家庭成员按规定参保并正常缴费；参保缴费起始日45周岁以上，按规定参保并足额缴纳相应年限的养老保险费，且年满60周岁的人员；参保缴费起始日45周岁以下，按规定参保且缴费年限在15年以上；达到享受养老待遇的年龄但未按规定缴足养老保险费者，应按规定补缴(含利息)，补缴部分不享受财政补贴，从缴清次月起享受。养老金=个人账户养老金+养老金补贴(基础养老金)，其中，个人账户养老金月领取标准=个人账户积累总额÷139，目前养老金补贴的标准为60元/(人·月)。

五是参保人员死亡后，其个人账户的本息额可以继承，个人账户本息是指由个人缴纳及村(组)集体补助的养老保险费形成的，不包括财政补贴部分。

2009年7月1日，宝鸡市委、市政府决定在全市各县(区)、乡(镇)、村全面推行新农保，于是出台了《关于全面推行新型农村社会养老保险的意见》，对政策进行了调整和完善。新农保政策调整前后的具体内容，见表4-5。

表4-5　宝鸡新型农村社会养老保险调整前后的具体内容

续表4-5

注：作者根据《宝鸡市新型农村社会养老保险试行办法》和《关于全面推行新型农村社会养老保险的意见》整理得到

经过两年多的试点实践，截至2009年底，全市参保人数已达到116.4万人，参保率为88.6%，全年市、县财政累计为参保农民支出缴费补贴和政府养老补贴共计1.3亿元。⁽¹⁰⁾预计到2012年，“新农保”可在全市实现全覆盖。

(2)经验和创新。一是实行财政两端补贴模式。其中，基础养老金实行普惠式发放，强化了公共财政的职能，减轻了农民的缴费负担，突破了传统农保财政责任缺位的制度缺陷，保障了新型农村社会养老保险的社会性和保障性。

二是激励机制有利于提高新农保的效率。由上表可知，为了提高农民参保的积极性和刺激农民多缴费，宝鸡模式不仅对农民实行缴费补贴激励，而且实行增加出口补贴激励。此外政策规定：对制度出台时已年满60周岁的老人，规定只参保不缴费，直接享受政府60元的养老补贴，但其配偶和子女必须按规定参保缴费。这在政府与个人、父母与子女之间形成了相互激励、相互约束、良性互动的捆绑机制。配偶及子女为了老人能无偿获得基础养老金，会自觉参保缴费，这种捆绑机制类似于社会养老保险的强制性，发挥了基础养老金的激励作用，不仅有利于提高参保率，而且保障了农村社会养老保险的社会性。

三是坚持以人为本，推进“零距离服务”。针对农村交通不发达以及农村老人行动不便的实际情况，宝鸡市充分发挥邮政储蓄银行的优势，将养老金的代发业务交给邮政储蓄银行，实行社会化发放。因为村村通邮，邮政储蓄银行可以服务到每村每户。邮政储蓄银行为每位领取养老金的老人办理了邮政储蓄卡，老人可以到就近的邮政储蓄网点领取养老金。对居住偏远或行动不便无法到邮政网点领取养老金的老人，邮政储蓄银行与县区农保管理中心联合到乡(镇)、村设点服务，现场为老人发放养老金；或采取邮政汇款方式为老人发放养老金，尽最大努力方便农民群众，受到了农村老人的称赞。

总之，宝鸡模式在制度设计上遵循广覆盖、保基本、普惠性、有弹性、能转移的原则。体现了公平与效率相统一、权利与义务相对等、激励与约束相一致、待遇与经济发展水平相适应的具体原则。

(3)面临的主要困境。一是区级财政压力较大。宝鸡市采用财政两端补贴方式，体现了政府在新农保的财政责任，突破了传统农保中财政完全缺位的制度缺陷，有利于发挥公共财政的职能，维护社会公平。但是宝鸡市新农保的财政责任主要放在市、县(区)两级，而中央、省较高一级的政府目前基本没有承担任何补贴或转移支付的责任，这必然加大县市政府的财政压力。而宝鸡市不同于中山市，它地处我国西部地区，既没有发达的集体经济，市县级财力也非常有限，经济实力总体处于全国平均水平之下。如2009年宝鸡市人均GDP是21526元，农民人均纯收入4186元，⁽¹¹⁾而全国的平均水平分别是25134元和5153元。⁽¹²⁾可见宝鸡市的经济发展水平处于全国中偏下地位，市级以下财政能为新农保提供补贴的能力不够强大。随着新农保覆盖面的扩大，60岁以上的农民增多，地方财政补贴新农保的压力会处于增大趋势(当然，还需具体分析各种增速之间的对比关系。如人口老龄化速度、60岁以上人口的增长速度，参保人群的增长速度，财政收入的增长速度，需要整合新农保余与最低保障之间的关系，以减少充分支出)。

如2007年，宝鸡市新农保的财政补贴达到2200多万元，2009年市、县财政累计为参保农民支付的缴费补贴和养老金补贴共计1.3亿元，估计到2012年全市农村全部覆盖后，每年市、县(区)两级财政将增加支出2亿多元。⁽¹³⁾政府财政能否在长期内为农民参保和养老提供稳定的资金支持有待实践的检验。

二是缴费激励与社会公平之间的矛盾。宝鸡市新型农村社会养老保险为了激励农民多缴费，采用了财政进口补贴与缴费比例挂钩的方式，如缴费比例小于20%，补30元/(年·人)；缴费比例大于等于20%小于30%时，每人每年补贴40元；缴费比例为30%，补50元/(年·人)。此外在养老金补贴上采取了类似的激励方式。为了调动18岁到44周岁农民的参保积极性，提高年轻参保农民的养老待遇，政策规定45周岁以下农民的缴费年限达到15年后，每多缴费一年，基础养老金每月就增加2元(目前规定基础养老金全部由财政补贴)，即，60岁后每月领取的养老金=60元+(缴费年限-15)*2元。这种比例配套方式有利于提高农民参保的积极性，具有一定的缴费激励作用，但造成了“补富不补穷”的局面，有损社会公平。