新农保创建的制度经济学分析

5.3　新农保创建的制度经济学分析

5.3.1　新农保的创建模式

由于传统农村养老保险存在一些制度性缺陷，极大地降低了农民对传统农村养老保险的制度需求，需求的严重不足必然出现原有制度供给过剩。此外，由于中央、省级政府责任的缺失，使得地方新型农村社会养老保险不具备推广的普遍性，其探索和试点只能局限于一些经济较为发达的地区。目前参加农村养老保险的大多是经济发达地区的富裕农民，绝大多数需要养老保障的农民并不能从该制度中受益。从而使得一些急需社会养老保险但贫困或不发达地区出现制度真空。这样自然形成传统农村社会养老保险制度供给过剩，地方新型农村社会养老保险制度供给不足的局面。

传统农村社会养老保险制度因为诱致性制度变迁的动力不足而被锁定在无效率状态，但靠自发的需求诱致性制度变迁不能够实现从现行制度到新制度的转变。因为农民和绝大多数地方政府没有制度创新的能力，这种锁定状态的打破必须通过中央政府采取强制性的制度变迁，进行养老保险制度的创新，弥补诱致性制度变迁导致的供给不足，以满足广大农村居民的养老保障需要。同理，发达地区探索试点的地方新农保不能在全国推广的原因，也是因为中央和省级这些具有权威性的高级政府没有承担相应的财政责任，导致地方新农保供给不足。所以，要想打破传统农村社会养老保险制度供给的无效或地方新农保供给的不足，都必须引进中央和省级政府，以增强新制度的供给能力。

从新农保的发展历程来看，新农保的出台经历了一定时期的试点实践，它是根据地方新农保的试点情况适时推出的。所以从其推出速度来看应该属于渐进式，但从实施的主体和推行的手段来看，它是一种强制性制度变迁。

强制性制度变迁实施时的推动力度也比较大，政府利用它的政治权威能够顺利地保证制度安排较好地运行。这次新农保的出台虽然没有通过法律形式，2010年10月通过的《社会保险法》也只针对其制度模式和筹资原则加以明确。但《意见》对新农保的养老模式、发展进程、各方责任等进行了明确规定，特别是中央政府的责任很具体。可见，我国新农保的推出是典型的政府主导式的强制型制度变迁。

在中央政府的强力推动下，全国各地按照中央指令，有的地方甚至主动进行新农保的试点工作，使得试点范围迅速扩大。此外，由于新农保制度本身的优越性，激发了农民对新制度的潜在需求，使得参保人数迅速增加，显示了新制度的强大生命力。

5.3.2　新农保产生的动因

(1)制度创新的诱因。强制性制度变迁的发生是因为存在外在压力，推动新农保产生的主要诱因：

一是农村人口老龄化进程的加快。随着计划生育政策的影响效应和人均预期寿命的不断延长，我国人口老龄化具有加速趋势，2000年，我国60岁及以上的老年人口数量是1.26亿，占总人口的10.64%，到2006年年底，这组数字分别升至1.44亿人和11.03%⁽³⁾。其中农村人口老龄化问题更为突出，据统计，2000年中国城乡65岁及以上老年人口比重分别是6.30%和7.35%，农村比城镇高出了1.05个百分点，到2003年年底，全国65岁及以上的老年人口比例已升至8.16%，其中，半数以上为农村老年人，比重高达61.36%⁽⁴⁾，并且这种人口老龄化的城乡倒置状况会一直持续到2040年。人口老龄化意味着需要赡养的老年人口增多，使得老年人口抚养比呈上升趋势(表5-1)，养老需求更为突出。

表5-1　2000—2009年老年人口抚养比(%)

资料来源：国家统计局编.2010年中国统计年鉴［J］.北京：中国统计出版社，2010

二是家庭保障功能的弱化。随着城镇化进程的推进(具体情况见表5-2)，大量农村剩余劳动力流向城市，必然出现农村老人身边子女数量的下降，在空间上，造成子女尽孝的障碍。其二，由于计划生育政策的效应，家庭结构日趋小型化(具体情况见表5-3)，这使得农村子女在赡养老人上缺乏精力和时间。其三，在市场经济的影响下，“百善孝为先”的传统美德有所淡化。一些常年在外的农民工为了生存和赚钱，无暇顾及留在农村的年迈父母。一些农民工即使有孝心，但受时空的限制，也不能在跟前尽孝，只好出钱将不能自理的父母交给当地的敬老院。农村敬老院由于发展水平较低，管理又不规范，所提供的养老保障水平和质量都很低。一些养老观念较淡薄的年轻人，干脆弃农村老人而不顾。这些因素都可能影响农村老人的生存状况。

表5-2　2000—2009年城镇化率(%)

资料来源：国家统计局编.2010年中国统计年鉴［J］.北京：中国统计出版社，2010.城镇化率=城镇总人口/年底总人口数

表5-3　2003-2009年平均家庭户规模(人/户)

资料来源：国家统计局编.中国统计年鉴［J］.北京：中国统计出版社，2004～2010

三是土地保障功能的弱化。城市化在很大程度上导致了我国耕地面积的减少，2008年年底，全国耕地面积是121715.9千公顷⁽⁵⁾，而2004年全国的耕地面积是130039.2千公顷⁽⁶⁾。耕地面积的减少客观上削弱了土地的保障功能。此外，在农民家庭收入来源呈多元化趋势下，农业收入比重也呈下降趋势(具体见图5-1)，这也说明了土地保障功能在相对降低。

图5-1　农业收入比重(%)

资料来源：根据《2010年中国统计年鉴》的相关数据计算得出；注：农业收入比重=农业收入/当年农民人均纯收入

四是传统农保过低的保障水平与农民潜在养老需求之间的矛盾。

根据传统农保月养老金数额的测算结果，见表3-3，当i=5%、n=10年、开始参保年龄为20岁、30岁、40岁时，参保农民60岁退休后所能领取的月养老金标准分别为15.17元、8.35元、5.49元。可见，在较高的收益率下，其保障水平依然很低。保障水平过低是农民不参加传统农保的重要原因，根据杨翠迎(2007)对浙江省“农村社会养老保险民意调查”⁽⁷⁾结果显示，对于“农民未参加传统农保的原因”，其中，认为养老金的保障水平过低的被调查对象所占的比重最高(具体见图5-2)。

图5-2　农民没有参加传统农保的原因

资料来源：杨翠迎.农村基本养老保险制度理论与政策研究［M］.杭州：浙江大学出版社，2007：106

但是农民潜在养老需求却很强烈。根据杨翠迎(2007)对浙江省“农村社会养老保险民意调查”⁽⁸⁾结果显示，在农民最期望的养老方式中，57.75%的被调查对象选择了“按月领取养老金”(具体情况见图5-3)。

图5-3　农民最期望的养老方式

资料来源：杨翠迎.农村基本养老保险制度理论与政策研究［M］.杭州：浙江大学出版社，2007：111

这些外在压力导致了制度不均衡，制度非均衡状态的出现是制度创新的诱致因素，但制度的非均衡不一定导致制度创新，因为制度创新的充分条件是一定的制度非均衡状态具有不可持续性，只有在有关经济主体具备了实际创新动机和能力时，一定的非均衡状态才具有不可持续性。

(2)制度创新的条件。根据第二章对典型国家建立覆盖城乡社会保障制度的经验论述，一个国家或地区建立农村社会养老保险制度，除了一定的社会背景和政治决策驱动外，至少需满足三个基本条件：一是经济发展水平达到或超过中等收入国家，人均GDP在1000美元以上；二是工业化进程处于中后期发展阶段，三次产业结构合理且农业产值比重低于15%，城镇化水平一般超过50%；三是覆盖城乡社会养老保险制度的时点基本与工业大规模反哺农业同步，农村社会养老保险制度与其他政策一起，共同形成农业、农村发展的扇面政策支持体系。我国在2008年已经明确提出建立个人、集体和政府多方筹资的新型农村社会养老保险制度，2009年开始试点，并计划在2020年实现全覆盖。中国与国外典型国家建立覆盖城乡社会养老保险制度时的经济条件比较，如表5-4所示：

表5-4　中国与典型国家建立农村社会养老保险制度时的经济条件比较

注：人均GDP按1990年国际平价购买力计算并换算成1970年美元价格，各年价格的换算采取钱纳里等在《工业化和经济增长比较研究》中利用美国不同年份价格减缩指数进行换算的方法，下同。详见钱纳里等.工业化和经济增长的比较研究［M］.上海：上海人民出版社，上海三联书店，1995：110.美国价格缩减指数引自美工劳动部网站(http://www.bls.gov)

根据表5-4的数据，2008年中国人均GDP约为22640元，按1970年价格折算后是1079美元，已经步入中等收入国家行列。GDP的三次产业结构是11.3∶48.6∶40.1，接近工业化中期阶段，但产业结构不尽合理。城镇化水平为45.7%，农村就业人口比重是61%。如果与典型国家建立覆盖城乡养老保险制度时的经济条件相比，中国现阶段尚未达到典型国家社会养老保险制度覆盖城乡时的最高条件。除工业产值比重指标外，其余指标与典型国家的平均水平还存在较大差距，如农业人口的就业比重较高、城镇化率和人均GDP等指标较低，但基本达到了最低条件。特别是中国目前经济发展保持了较快的增速，与日本在20世纪50年代凭借经济快速增长而在经济发展水平相对较低时建立国民保险的背景相似。所以，中国目前已经具备了建立覆盖城乡居民社会养老保险制度的最基本之经济条件。

此外，各国建立覆盖城乡社会养老保险制度的时点与工业大规模反哺农业的时点基本同步。根据武力(2007)的研究，我国工业反哺农业的时点是在2004年。2004年中央经济工作会议明确提出：“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。我们应当顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局，更加积极地支持‘三农’发展。”

2005年的十六届五中全会根据科学发展观和我国已经达到“工业反哺农业、城市支持农村”的发展阶段，为了构建和谐社会、全面实现小康社会的目标，提出了新农村建设的重大历史任务。中共中央对工农关系、城乡关系的新认识，政府在2005年对城乡关系作了具有历史性转折的重大调整(武力，2007)。之后，中央每年发布以“三农”为主题的中央一号文件，强调“三农”问题在中国社会主义现代化建设中的“重中之重”的特殊地位。这充分表明中国已经进入了工业大规模反哺农业的发展阶段，这为构建覆盖城乡居民的社会养老保险制度创造了十分重要的条件。

中国实施工业大规模反哺农业的背景：一是城乡关系失衡。从新中国成立到2003年的54年时间里，城乡关系实质上基本是“农业支持工业、农村支持城市”。长达54年城乡关系的演变结果：在推动工业化、城镇化快速发展和经济水平快速提高的同时，城乡二元结构关系总体上得到了固化，城乡差距总体在进一步拉大。城乡居民收入差距在1978年、1981年、1985年分别是2.37、2.05、1.72倍，经历了较短暂的缩小之后，城乡居民收入差距开始拉大。1990年又上升到2.02倍，1995年进一步扩大到2.47倍，2004年则高达3.21倍。若考虑到城镇居民的一些隐性福利和优惠，中国城乡居民的收入差距可能达到6∶1。如果听任这种农业剩余和乡村资源继续流向工业和城市，那么这种城乡差距将在未来相当长的时间内处于扩大趋势。世界银行2003年《中国经济报告：推动公平的经济增长》指出，如果中国任由当前城乡差距和省际人均收入增长速度差距持续扩大，到2020年，中国基尼系数将会上升到0.474。若是这样，就违背了我国一贯坚持“共同富裕”的社会主义原则，最终无法实现社会和谐与全面小康社会的实现。

此外，中国经济经过26年的持续高速增长，实力大大增强。2005年中国GDP总量达到18.34万亿元，人均GDP达到14040元，已经达到中等发达国家的收入水平；从产业结构来看，第一产业比重已经由1978年的28.1%下降到2005年的12.6%，我国已经进入工业化中期阶段。与此同时，政府财力也大大增强，2005年国家财政收入达到3.16万亿元，比1978年增加了20多倍，财政收入占GDP的比重达到17.3%⁽⁹⁾。在此情况下，中国已经具备了实施“工业反哺农业、城市带动乡村”的发展战略。

尽管中国目前已经具备了建立覆盖城乡居民的社会养老保险制度的条件，但由于具备的条件处于较低水平，加上中国城乡二元结构、地区经济发展不平衡等因素的制约。这就决定了我们不可能在短时期内全面建立覆盖所有城乡居民的较为完善的农村社会养老保险制度，而必须遵循先试点后推广，立足现实、低起步等原则分地区、由低到高逐步推进。

(3)制度创新的动机。目前制约中国经济可持续发展的重要障碍是城乡二元结构。要保持中国经济持续健康的发展，就必须打破城乡二元结构，促进城乡协调发展，有力启动农村消费市场。要启动农村消费市场，需要大力发展农村经济，进一步加大农村改革，着力破解“三农问题”。而解决“三农问题”的重要环节是建立农村社会养老保险制度。其原因在于：

一是破解“三农问题”的逻辑起点。当市场经济发展到受有效需求不足约束的新阶段后，经济循环开始出现新的逻辑关系：解决有效需求不足的根本途径是扩大内需；扩大内需又必须进行相关经济结构的调整；经济结构调整的着力点是调整城乡二元结构；而城乡二元结构调整的关键在于推进城镇化；推进城镇化的重点是创造更多的就业机会；创造就业机会就必须扩大市场特别是启动农村市场；启动农村市场的前途是稳定提高农民收入；提高农民收入的关键是扩大土地的经营规模；扩大土地经营规模的唯一途径是减少农民，弱化土地的保障功能；减少农民的前提是建立现代社会养老保险制度以替代传统的土地保障，因为只有建立以农村社会养老保险制度为核心的农村社会保障制度，才可能从根本上解除农民的后顾之忧。可见，在以上经济发展的逻辑关系中，农村社会养老保险制度是关键环节，它是历史和逻辑起点。目前正是因为缺失了农村社会养老保险制度这一关键环节，才出现逻辑循环不能正常进行，经济运转始终处于带病状态(卢海元，2002)。所以，要使经济导入良性循环，就必须建立农村社会养老保险制度，通过制度创新，将农民和以乡镇企业职工、进城农民工为主体的非农化职工纳入社会保障体系。

二是破解“三农问题”的制度前提。因为“三农问题”的核心是人的问题。农村体制改革如土地制度、行政制度、组织制度、就业制度等改革，本质上最终都是针对人的改革。只有建立起真正的农村社会养老保险制度，才能从根本上解除人的后顾之忧，各种制度改革和推进才会顺利进行。否则，如果缺乏农村社会保险制度这一基础，必然导致农村劳动力、土地、资本等基本要素难以市场化，从而使得城镇化进程面临较深层的制度约束，减少农民这一核心问题就不可能真正实现，所有的理论也会因此被证伪。可见，建立农村社会养老保险制度是完善农村社会主义市场经济体制的最佳突破口，是社会经济改革发展的内在制度需求。

三是解决中国农村社会稳定问题的根本举措。社会保障制度是社会的安全网和稳定器，它是社会稳定最重要的制度保障。农村的稳定是中国社会稳定的基础，没有农村的稳定就没有中国社会的稳定。而目前我国城乡社会保障制度处于相互隔离状态，两种制度无法有效对接，社会保障水平差异巨大。据统计，2007年我国农村社会保障覆盖率只有3%，城乡社会保障覆盖率比例为22∶1，城乡人均社会保障费的比例为24∶1。⁽¹⁰⁾城乡社会保障水平的巨大差异进一步拉大了城乡居民的收入差距，成为社会不公平的一个重要根源。2007年全国城乡居民人均收入比扩大到了3.33∶1，绝对差距达到9646元，而城乡老年人口人均收入之比达到4.7∶1；农村老年人贫困发生率约为8.51%，相当于城镇的3倍以上。⁽¹¹⁾所以要从根本上解决中国农村的社会稳定问题和提高社会的公正公平，就必须建立农村社会养老保险制度。

可见，创建新型农村社会养老保险制度是中国改革、稳定、发展的需要。

5.3.3　制度变迁的效率

总体而言，新农保的创建是一种“帕累托改进”，改革比较顺利，原因在于：

(1)从三个有利于标准来看。根据上面制度创新动机的论述，不论是从改革还是发展、稳定等各个方面来看，新农保的建立是解决三农问题的重要制度前提之一和促进城镇化的突破口，是社会经济改革的根本制度需求。

(2)从制度的交易成本来看。一是新农保的直接运行成本很低。新农保指导意见明确规定：中央财政对中西部地区按每月55元基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。故可假定5/6的农村老人的基础养老金由中央财政支付。60岁及以上人口为177648705人⁽¹²⁾，假定农村老人所占比例为60%⁽¹³⁾，则中央承担该项的年支出为55*12*177648705*60%*5/6=58.62亿元。58.62亿元的农村基础养老金仅占当年中央财政收入4.247万亿元⁽¹⁴⁾的0.14%，对中央财政完全不造成压力。二是新农保制度的创新有利于降低改革成本。根据新农保制度创新的论述(见第五章)可知，新农保有利于城乡社会养老保险制度的统筹发展，为城乡社会保障制度的整合提供了制度平台，并成为促进城镇化建设的突破口。

(3)从合意一致性标准来看。所有农民将从该制度中受益，因为农民参加新农保除了获得缴费补贴外，还可以得到普惠式基础养老金；二是对于政府和市民来讲，农民为工业化、城市化建设作出了巨大贡献，但却一直被排除在社会保障体系之外。现在农民能从新农保中得到一定的养老保障，这既不会影响到市民的福利，又能增加农民的收入，使农民共享社会经济发展成果，增加农民幸福感、降低农民贫困、改善城乡收入差距、促进社会和谐，而且还可以通过提高社会保障的公平性获得广泛的政治支持，是一个多赢策略。所以新农保的创建符合“合意一致性标准”。

新农保的创建总体上是一种有效的制度变迁，但由于中央政府的有界理性和认识、了解制度不均衡以及设计、建立制度安排所需信息的复杂性，它仍然还是不能完全校正制度安排的供给不足。一方面是因为政府的制度供给可能与微观经济主体的制度需求不完全一致，从而使制度的潜在效能不能完全发挥；另一方面，在政府主导下创立的新制度安排和既定的制度环境以及各种非正式的规则之间可能存在着冲突，从而产生新的效率损失。我国新农保制度作为政府推动的强制性制度变迁同样存在低效率和不公平问题。主要表现：

(1)存在三大不公平。一是新农保试点地区与非试点地区之间的不平衡。目前我国新农保遵循“低起点、先试点、后推广”的一般原则。按照中央计划，要到2020年才能实现新农保的全覆盖，制度经历的试点时间过长，可能会引发地区之间新的不平衡以及新的矛盾。因为目前总的来说，新农保的试点地区通常是财政经济条件较好的地区，这样的安排有利于体现制度实施的成效。但由于推广时间较长，就会使得经济落后地区的贫困农民得不到政府补贴和国家的惠农政策，其实他们是最需要财政补贴和制度惠及的。这样就会造成试点地区和非试点地区农民在享受惠农政策上的不公平。

二是不同群体之间的不平衡。新农保试点县的农民可以参加该制度，60岁以上的老年农民也可以享受由中央政府补贴的基础养老金。而被征地农民因为转为了非农业户口，不符合新农保的参保条件，被征地的老年人也不能享受基础养老金。但是失地农民又因为没有在城镇就业，而不能参加城镇职工养老保险并领取待遇。目前城镇居民养老保险制度尚未建立，于是被征地老年农民的养老保障出现城乡两不靠的窘境。这样农民与城镇居民之间就产生了新的养老不平衡。此外，新农保政策规定“未参加城镇职工养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保”。这种政策边界的模糊设定，可能导致用人单位钻空子。并以此为由拒绝为农民工办城保，致使农民工养老保险权益受损，当然也可能出现重复参保的现象。

三是多缴费多补贴有失公平。为了鼓励大家多缴费、长时间缴费，目前试点地区基本都制定了多缴费多补贴的缴费激励机制。地方政府鼓励农民多缴费、长缴费没有错，相应的激励机制也没错。但是缴费越多得到的政府补贴就越多，这与基本公共服务均等化的大方向不符。因为能够多缴费的农民一般比较富裕，但他们因为多缴费而得到更多的政府补贴，即强者得到更多的公共资源。这使得公共财政不仅没有“扶贫”，反而去“济富”了，有失公平。

(2)存在三大瓶颈。一是经办管理服务的瓶颈。随着新农保试点工作的推开，享受新农保养老金的农民会越来越多，使得试点地区养老保险业务成倍增加。而经办管理服务方面的能力和质量都非常有限，很难满足新农保业务的要求，从而产生管理漏洞。

二是信息管理服务的瓶颈。①新农保的地方信息管理系统建设水平参差不齐。如南京投资上千万元，已经开发了市、县、乡镇、村四级联网的新农保信息管理系统并投入使用；青岛市是开展新农保试点较早的地区，其新农保软件已经开发并投入使用；但是部分地区的经办工作信息化程度很低，仍处于手工操作为主的阶段，其经办成本较高、出错率高、效率极其低、纠错能力很弱，在某种程度上难以适应新农保参保人数众多、缴费周期较长、管理层级较多的特点。②各地新农保软件的不兼容，增加了后续制度改革成本。虽然一些地方的新农保软件运行良好，但在功能布局、系统结构、操作方式、业务模块、指标体系、数据接口等方面与国家统一开发的新农保信息系统均存在一定的差异。这就增加了信息系统对接改造的难度，不利于新农保的转移接续，也不利于制度的整合完善与管理层次的提高。③信息化建设滞后。人社部虽然已经开发了新农保的信息管理软件，但省级“大集中”的数据中心和网络平台建设还没有起步，需要加快以金保工程业务专网为依托，建设联结市县、乡镇，并与相关部门共享的管理服务信息系统。

三是农村金融服务的瓶颈。新农保开始试点后，各地在选择新农保金融服务机构上有所不同，但主要选择对象为中国农业银行、中国邮政储蓄银行、地方农村信用社。由于三家金融服务机构在服务新农保上拥有的人、财、物等方面的资源良莠不齐，各地在选择新农保金融服务机构上存在一定程度的无序竞争、政府指令等现象，金融服务也缺乏必要的管理规范。这很难满足新农保对金融服务能力和基金安全等方面的需求。

(3)三项政策有待完善。一是新农保转移接续办法有待完善。随着城镇化进程的推进，劳动力的流动性会变得更加频繁。如农民在城乡之间以及农村区域内部的流动、城市农民工又返回农村、被征地农民在城市就业或没能在城市就业，农民在流动过程中必然涉及新农保关系的转移接续问题。农民流动性的增强必然要求新农保关系能够在城乡之间、不同区域之间、不同制度之间实现转移接续。其一，跨制度养老保险关系的转移。如新农保与被征地农民养老保障之间关系如何转移，水库移民与新农保之间关系怎样确定，如何解决新农保的普惠制基础养老金与农村最低生活保障给付对象之间的重复问题，新农保有关缴费激励机制如何与农村计划生育家庭奖励扶助政策相互促进以及新农保与社会优抚等其他保障制度之间的过渡和转移问题。其二，跨区域之间养老保险关系的转移。如新农保与城镇职工基本养老保险以及城镇居民养老保险制度(尚未建立)之间如何衔接，农民在农村区域内的流动，不同省份新农保的对接问题等都急需明确。

二是筹资政策有待完善。目前新农保的保障水平偏低，根据第五章的计算结果，除了最高缴费档次在较高投资收益率下的待遇水平能满最基本的生活需要，绝大多数情况的保障水平甚至低于农村最低生活保障标准。待遇保障水平较低是新农保今后面临的最大问题。其中筹资水平较低是造成保障水平低的一个重要因素，目前新农保筹资渠道较为单一，筹资机制有待进一步完善。首先，应加大财政支持力度，强化政府的财政责任，提高试点推进速度。提高试点推进速度的关键在于财政支持力度的加强。只有增加财政投入，走公共产品之路，普惠制新农保才能体现其价值，发挥其应有的功效。

地方财政作为新农保的主要出资人和担保人，对其财政支付能力提出了较高要求。为了及时兑现财政支付责任，防止支付风险的发生。对此，需要运用保险精算的方法，在充分考虑未来不确定事件的基础上，事先估计出领取养老金人群的年龄结构、领取期限等情况，以便做好相关的财务安排。

三是个人账户基金的投资管理政策有待完善。由于新农保个人账户实行完全基金积累制，基金收益率是衡量基金积累制度有效性的测量指标。根据“艾伦条件”，只有当个人账户基金收益率高于社会平均工资增长率和人口增长率时，基金积累制度才会有效。否则，对参保者个人来讲，基金积累制是无效的。当基金收益率甚至低于通胀率时，基金积累制甚至达不到保障老年基本生活的目标。提高基金收益率的重要途径是进行市场化运营，因为只有资本才可以较为自由地进行各种金融资产的投资，才有可能获得社会平均收益率，从而满足“艾伦条件”。随着新农保试点工作的推进，个人账户基金积累速度必然加快、基金总额迅速增大。而目前新农保基金绝大多数集中在县级社会保障部门，管理层级较低；加之目前还没有相关新农保基金管理办法及会计制度，所以在科目设置、账记方式、财务凭证类型、账户开设、基金管理等方面都不清楚。面对巨额资金和长时间沉淀，如果不采取有效的基金投资管理政策，新农保制度的有效性和可持续性都面临严峻考验。

新农保如果不能破解养老金保值增值的难题，就无法改变农民“将钱交给社保机构不如存在银行”的一贯看法，就不能从根本上调动农民参保的积极性。如果农民对制度缺乏认同感，即使农民在普惠式基础养老金的激励下普遍参保，也只会选择最低的缴费档次，被动参保。而根据第五章的实证研究可知，最低缴费档次根本不能达到保障基本生活的需要，甚至连低保的标准都没达到，这会使新农保的有效性大打折扣。这种情况对于一些落后地区会表现得更突出，由于这些地区的财政补贴在缺乏法律保障的情况下很难到位。这会进一步增强农民对这一制度的不信任度，从而降低诱致性制度变迁的动力，必将影响新农保制度的可持续性。

【注释】

(1)数据来源：《2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》

(2)中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见［N］.人民日报，2010-02-01

(3)中共中央国务院.关于全面加快人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定［M］.北京：中国人口出版社，2006：19～20

(4)国家统计局人口和社会科技统计司.中国人口统计年鉴：2003［J］.北京：中国统计出版社，2003：7

(5)数据来源：国家统计局编.2010年中国统计年鉴［J］.北京：中国统计出版社，2010

(6)数据来源：国家统计局编.2005年中国统计年鉴［J］.北京：中国统计出版社，2005

(7)根据2002年浙江省各市区人均财政收入、农民人均纯收入、人均耕地面积、65岁及以上人口的家庭户户数四个指标因素，采用聚类分析方法(K-Means Cluster)，把浙江省11个市划分为条件较好、中等、较差三类地区。然后在三类地区各选择三个点，每个点再随机选择三个村。参见杨翠迎.农村基本养老保险制度理论与政策研究［M］.杭州：浙江大学出版社，2007：95～111

(8)同上

(9)数据来源：国家统计局编.2006年中国统计年鉴［J］.北京：中国统计出版社，2006

(10)数据来源：2007年度劳动和社会保障事业发展统计公报

(11)数据来源：十一届全国人大常委会第四次会议上，时任农业部部长孙政才所作的《国务院关于促进农民稳定增收情况的报告》

(12)中华人民共和国国家统计局.《2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)》.2011-4-28.注：本公报中数据均为初步汇总数

(13)国家统计局人口和社会科技统计司.中国人口统计年鉴：2003［J］.北京：中国统计出版社，2003.其中第7页显示65岁及以上的老年人口中，农村老人占到61.36%

(14)数据来源：2010年度国民经济和社会发展统计公报