对策与展望

7.2　对策与展望

新农保的创建总体上是一种有效率的制度变迁，当这种效率取向型制度产生之后，在这个重大的制度变革框架之内仍然存在继续修补、完善的一个持续变迁过程(余桔云，2010)。当然这个变迁过程是依存于新农保制度的一种从属制度变迁，属于“同一轨迹上的制度变迁”。从属制度变迁的目的只是为了进一步挖掘新农保制度框架所允许的潜在收益，而不是要突破已有的主制度框架。同一轨迹上制度变迁的边际效益具有先递增后递减的特征，只有当从属制度变迁的边际收益为0时，才需要对新农保制度进行变革，用更先进并能与环境相适应的制度取而代之。

所以目前的主要战略是从根本上解决强制性制度变迁的供给不足，以提高新农保制度的潜在收益，保障新农保的可持续发展。对此，必须采取相应措施提升制度需求主体——农民对新农保制度的需求，同时充分发挥地方政府的主动创新能力。从而实现从强制性制度变迁到诱致性制度变迁的转变，充分发挥诱致型制度变迁的动力。

(1)强化中央政府的立法、规划、组织、协调等功能。一是推进新农保制度，必须强化中央政府的立法、规划、财政支持、组织、协调、监督、管理等功能。针对我国现阶段经济发展不平衡，地区之间、城乡之间差距较大的现状，我国建设社会保障体系必须遵循两大政策取向：其一，要整体设计、统筹规划，提高制度的整体性和整合能力，防止制度碎片化；其二，要立足现实，正视差距。在统一框架和法律规范下，要给地方实施政策以一定的弹性和空间，充分发挥地方政府的创新能力。

二是中央政府应在制度设计上强化法律效力，消除其不稳定性，以便地方政府开展工作。尽管2010年10月通过的《社会保险法》明确了新农保的制度模式和筹资原则，但其他方面均未涉及。所以除了《社会保险法》略有涉及以外，目前有关新农保的政策只有《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，这类政策规定不能保证制度运行的稳定性和强制性。这必然影响农民对新农保的信心和对新农保的制度需求。据调查显示，农民对社会养老保险有“三怕”：怕政策变，怕不兑现，怕不合算(杨翠迎，2007：100)。传统农保由于缺乏法律保障，各地制度千差万别，随意性较大，实际操作往往取决于长官意志，从而造成制度执行中的不规范和贪污腐败。这严重影响了农民对传统农保的信心，从而出现大量的观望者，即使参加传统农保的农民也怕政策不稳定而不敢多投。这也是导致传统农保诱致性变迁乏力的重要因素。所以，为了稳定农民的政策预期，增强农民对新农保的信心，就必须强化新农保的法律效力，增强其政策的稳定性。故建议出台全国统一的《农村社会养老保险条例》，以法律形式明确具体实施内容：如新农保的主要内容、应遵守的原则、支付标准、管理体制、相关部门的监管责任、基金的来源及运营情况等。通过立法来确保农村社会养老保险制度的建立和健康运行，是市场经济和法治国家建设的必然要求，也是建立农村社会养老保险的法律保障。各地应及时总结试点经验，从当地农村经济社会发展的实际情况出发，在相关指导意见、指导原则和国家总体方案的精神指导下，需要进一步优化制度设计，制定具体实施方案，以保证制度执行中有法可依。这有利于消除农民的三怕心理，提高农民对新农保的制度需求，从而增强需求诱致性制度变迁的动力。

三是尽快出台新农保与相关政策之间的衔接办法及配套措施。为了统筹城乡养老保险制度，必须提高统筹层次，尽快实现养老保险关系在不同区域、不同制度以及城乡之间的转移接续。其一，尽快制定新农保与被征地农民、水库移民、农村五保户等群体相关的社会保障政策之间的衔接过渡办法，应明确新农保与农村最低生活保障、计划生育奖励政策及社会优抚等其他社保制度间的衔接过渡办法；其二，探索新农保与城镇职工基本养老保险、城镇居民基本养老保险制度之间的衔接过渡办法，以及农民工、其他农民和水库移民等群体跨地区转移办法，以便为城乡养老保险制度的整合与统筹发展提供制度平台。其三，预留制度接口。在省级范围内制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转移接续的操作办法，解决不同社保政策之间、不同地区之间的基金结算问题。其四，提高制度的包容性。对于因政策限制或门槛过高参加不了城镇基本养老保险的被征地农民、农民工、自由职业者都可以选择参加农村社会养老保险；凡是因缴费年限而不够领取城镇基本养老保险待遇的，都可转到农村养老保险制度，或领取较低水平的养老金，或继续缴费和一次性补缴，领取较高水平的养老金。尽快建立城镇居民基本养老保险，实现制度上的全覆盖。其五，改进普惠式养老金的计发办法，将参保人在各个时期形成的养老权益实行分段累积计算(余桔云，2011b)。制定这些政策，有利于消除农民“怕不合算”的后顾之忧。因为转移接续政策的规定可以保障参保农民未来的养老权益，能够解除流动频繁农民参保的后顾之忧，有利于促进农民积极参保，提高农民的制度需求，增强诱致性制度变迁的动力。

(2)开拓筹资渠道、创新筹资机制。根据第六章的实证分析，新农保面临的最大挑战是待遇水平较低，很多地方的养老金待遇甚至低于农村最低生活保障标准。保障水平较低的一个关键因素是目前新农保的筹资水平偏低、筹资渠道过于单一、筹资机制有待完善。而保障水平过低是农民不参加传统农保的首要原因，据调查，如果提高传统农保的养老保障水平，61.16%的农民表示愿意参保⁽⁴⁾。要扩大农民对新农保的制度需求，增强需求诱致性制度变迁的动力，就应提高养老保障水平。对此，必须开拓筹资渠道、创新筹资机制。一是整合各种支农资金。如用于主要农产品的价格补贴、中央和各地的粮食风险基金、用于保护价收购的资金、其他各项支农资金等。可以考虑在农民自愿的基础上，将这些支农资金的一部分转化为参加农村社会养老保险的政府补助部分。二是采取财政贴息、税收优惠等方式鼓励乡镇企业、合作组织出资为农民参保。三是以土地出让金作为养老资金的重要来源。对于已达到65岁的老年农民，在自愿退出承包土地的前提下，可考虑实行“土地换保障”。运用市场化的方法评估、拍卖、转让老年农民退出的土地经营权，并将拍卖、转让收益划入养老金个人账户，提高养老金给付水平。这样一方面解决了农民的养老问题，另一方面解决了我国耕种土地狭小，难于实现集约化经营的困境(李俊，2009)。四是畅通社会捐赠渠道。通过媒体宣传，鼓励城市居民和社会各界向贫困地区的新农保捐赠，提高贫困地区养老保障水平，减轻落后地区的财政补贴压力，改善农村养老保障的不公平程度。

(3)明确财政分担责任，完善政府投入机制。传统农保失败的制度性缺陷是财政责任几乎完全缺失，传统农保的建立不符合公共财政理念。几乎完全依赖于农民自己缴费的养老保险制度不受农民欢迎，而政府补贴的养老保险制度对农民具有较强的吸引力。据调查，61.47%的农民愿意参加政府补贴的养老保险。所以要完善政府的投入机制，以增强农民对新农保的制度需求，提高需求诱致性制度变迁动力。

完善新农保的政府投入机制，应考虑省以下财政体制改革，明确省、市、县各级政府的财政责任。当前不少省市正在推行省直管县的财政体制改革，这种体制改革会弱化市、县之间的财政关系，可能导致地市级政府对县级新农保财政补助责任及意愿的减弱。如陕西省宝鸡市的财政格局长期以来都是市强县弱。该市2007年出台《新型农村社会养老保险试点办法》，其中规定：60元基础养老金补贴分别由市、县(区)财政各承担50%。在太白、麟游两县试点时，为减轻县级财政的补贴压力，市级财政承担了45元，剩下的15元由县级财政承担。⁽⁵⁾但近年来陕西由于推行“省直管县”的财政体制改革，同时随着新农保试点工作的逐步推开，市级财政的补贴能力和意愿都会随之下降。对此，需要考虑综合体制改革的协同性，在实施“省直管县”的地区，要重点强化省级财政对新农保的补贴责任。尤其是要加大对贫困县市的财政转移支付力度，为将来过渡到省级统筹奠定基础。

此外，要进一步强化政府责任，加大财政支持力度。一是要探索加快试点进程的办法。为缓解试点地区与非试点地区养老制度发展的不平衡，必须加快试点推进速度。试点推进速度过慢，将会造成未试点地区的老年农民无法享受到国家的惠农政策，产生新的不公平。2010年，中央1号文件明确提出：“有条件的地方可加快推进步伐”。为加快新农保试点的进程，对试点进展较快的省份可进行提前补贴或加大补贴力度，以鼓励地方积极开展试点工作，以解决试点地区分配不平衡的矛盾，缓解地方财政压力，更好地体现制度的公平性和普惠性。加快新农保试点推进速度的关键在于增强财政支持力度，只有加大财政投入，走公共产品之路，才能发挥农村社会养老保险的作用并体现其价值，造福大众。二是需要适当考虑调整试点推行的先后顺序，优先支持经济欠发达地区，上级政府对经济欠发达的农村地区应加大转移支付力度，帮助其尽快建立新农保制度，让新农保这一重要的惠农政策尽快照耀到经济欠发达的农村地区，尽早地惠及最贫困的农村人口(刘军民，2010)。三是鉴于中西部地区的财政能力较弱，中央财政应重点支持中西部地区的新农保试点工作，对东部地区的贫困县、经济发展较慢的革命老区、少数民族地区等也应加大财政支持力度，逐步减少或取消贫困地区和欠发达地区的配套资金。

(4)加强个人账户基金的监管与投资运营。根据第六章的测算可知，养老保障水平与投资收益率高度正相关。要想保持和强化农民对新农保的制度需求，就必须提高个人账户基金的安全性和收益率。因为作为制度变迁的评价主体——广大农民对制度的认可程度几乎完全取决于成本收益的判断，对农民来讲，成本收益的信息是相对充分的。如果个人账户基金收益率较低，甚至都赶不上存在银行(目前城镇职工个人账户基金的投资收益率就很低)，农民就“怕不合算”。但为了获得普惠式基础养老金，他们一般会选择被动参保，于是倾向于选择最低缴费档次。

可见，个人账户基金收益率是农民考核新农保有效性的核心指标，故必须通过加强基金的投资运营来提高基金收益率。可选择的方案有三个⁽⁶⁾：一是可建立省(市)农保基金受托管理机构，集中管理农保基金。二是提高管理层次，区县农保经办机构负责基金的归集、支付和基金收益分配，除预留适当的备付金之外应划转到省(市)基金管理机构，由其统一管理运作，并委托相关金融机构进行投资运营，其中受托投资管理人和托管人由区县农保经办机构选择；如果省级农保经办机构在不具备能力的前提下，可以将养老保险基金的账户管理权委托给商业机构。省级农保经办机构、基金管理服务机构在从事个人账户养老保险基金管理服务过程中必须接受社会保障基金监管机构和金融监管机构的监督检查。三是国家应通过税收优惠等方式吸引商业保险机构参与农村社会养老保险。为了与商业保险相区分，可实行风险共担模式，实行征、管、监相分离的运行机制——区县农保经办机构负责基金的征缴，保险机构负责运营和给付，社会保障基金监管机构和金融监管机构负责监督检查。这种模式主要是在保险合同的基础上，商业保险公司运作和管理养老保险基金。基金运营的盈利和风险由保险公司和政府共担。具体而言，保险合同可以规定一个有限的盈亏区间，保险公司在该区间内盈亏自负。超出该盈亏区间，风险由政府承担，盈利结转入下一年度的养老保险基金。这种模式可以调动保险公司和政府两方面的积极性，主动有效地监督管理基金的运营。较为棘手的问题是如何平衡保险公司和政府各自应承担的风险比例(余桔云，2010)。

鉴于目前我国缺乏风险较小、回报较高的投资渠道，基于个人账户基金的重要性和风险特征，可考虑发行特种国债，并由新农保个人账户基金持有，以保障其基本收益。提供保本基金或对特殊群体提供特别基金的做法，在一些国家或地区正在实践。如美国节约储蓄计划中的G基金，就是利用短期国债投资获得长期债券收益，这可以说是政府对联邦雇员的节约储蓄计划的适当照顾。香港地区的强积金计划中也要求每一个计划至少持有保本基金，以获得至少与平均储蓄利率相当的投资收益。同时，香港保本基金法规定，保本基金的投资净收益率只有达到积金局每月公布的“订明储蓄利率”，受托人才可以从基金中扣除当月的行政管理费用。针对新农保个人账户基金发行特种国债，可以体现了国家对农村的适当照顾，有利于个人账户基金的保值增值(刘军民，2010)。

(5)加快配套设施建设，突破制度服务瓶颈。如果配套服务设施落后，就不利于农民更好地参保和领取养老金，这也会影响农民对新农保的制度需求，削弱需求诱致性制度变迁的动力。此外，如果存在制度服务瓶颈，也会降低新农保政策的执行效率，甚至阻碍制度的可持续发展。对此，必须加快配套设施建设，突破制度服务瓶颈。

一是加快信息系统建设。随着新农保试点工作的推进，覆盖面和参保人数会迅速扩大，使得新农保的数据信息量大大超过城保。因此需要建立一个庞大甚至是世界上最大的新农保数据库和信息管理服务系统，以便为提高新农保经办管理服务质量和效率而提供有效的技术支撑。其一，中央应积极指导地方加快信息系统建设和实施步伐，并提供相应的资金支持。逐步实现中央、省、市、县、乡镇多级网络互联，达到信息共享，真正实现信息化和网络化管理。其二，加快建立新农保的基础数据库，并与公安、计生、民政、统计等多家部门建立互联接口，以便各部门信息共享，减少重复工作，提高工作效率。其三，统筹考虑新农保信息系统与现有城镇职工基本养老保险信息系统的无障碍对接，在“金保工程”的基础上进行统一部署和相关配置，实现数据、基金的管理向上集中，经办服务平台和网络向下延伸，切实降低成本，提高效率。

二是强化基层经办工作平台的建设。其一，加大基层经办机构的投入，稳定经办人员队伍，整合一切可能力量，统筹规划新农保的经办管理服务工作。特别要建设好村级劳动保障工作站，将服务延伸到乡镇、村，切实保障新农保经办机构的人力、财力和物力。尽快制定经办管理服务人员的配置标准，明确经办人员与服务对象的配置比例。其二，着力统一规范经办管理服务行为和手段，优化服务流程和操作程序，提高工作效能，强化内控建设和考核力度，以保障为每个参保人员能得到优质服务。其三，加强相关培训。只有通过相关上岗培训，才能使新农保相关经办人员准确把握政策并有效地执行政策。从而建立一支敬业爱岗、能吃苦耐力、业务素质又高的新农保经办服务队伍。其四，制订新农保财务会计管理办法，确保新农保试点的规范化管理。农保基金会计制度重点应明确科目的设置、相关票据和如何记账、对账等问题。

三是加强农村金融服务体系建设。其一，明确提供新农保金融服务的农村金融服务机构所应具备的资质条件，规范其与新农保行政经办机构间的业务关系，明确其在新农保服务中的业务范围及相关职能。健全农村金融服务机构内部管理体制以及不同农村金融机构之间的竞争与合作关系，完善农村金融机构服务新农保的机制。其二，应通过税收优惠、财政贴息等方式鼓励邮政储蓄银行、农业银行、农村信用合作社等农村金融机构在基层增设网点和多功能服务设施，消除农村金融服务机构在乡镇村网点的空白，以方便农民参保和领取养老金。其三，做好农村金融服务机构与新农保信息管理服务系统的衔接工作，协助做好新农保信息管理服务系统的运行、维护、升级等工作。

(6)发挥市场和社会的力量，构建农村社区养老。一是建立社区养老的必要性。杨翠迎(2005)提出应以推动城乡对接为目标，应在农村建立“家庭养老、社会养老保险和社区养老”三种保障方式相互结合的养老保障模式。其中，“社区养老”是指老年人仍然居住在家中，但由社会提供养老服务和照料的一种新型养老方式。这种养老方式依托于社区，以家庭为核心，通过社会和政府向社区内的老人提供日常照料和精神慰藉，其主要形式有上门服务和社区日托。“社区养老”与我国深厚的儒家文化传统相适应，因为在儒家思想的影响下，中国人的家庭观念比较强，希望晚年能与子女生活在一起安度晚年，偏好于家庭养老方式。社区养老既可以使老人在得到必要的生活照顾的同时，又能享受到家庭的温暖和社区的关爱。但目前农村社区养老是一片空白。

随着城镇化的推进，农村劳动力的流动性变得更加频繁。一些长期奔波在外的农村子女，即使有孝心也会受到时空的限制，出现心有余而力不足。此外，在市场经济的冲击下，部分年轻人尊老敬老的道德观念正在逐渐淡化，有些子女常以在外不便照顾为由，弃家中老人而不顾。导致农村老人受到虐待、被遗弃的事件时有发生。所以在这样的背景下，如能构建农村社区养老，既能节约养老成本，又能使老人不离开家，在身体不适或不能自理时得到及时照顾。

二是建立社区养老的可行性。社区作为一个组织系统同政府组织系统一样，具有自己特定的需要和功能。农村的五保救助在很大程度上体现了传统社区存在的邻里互助的观念和习俗。说明在解决社区自身的救助需要时，社区组织也能形成一种直接、有效的服务力量；关键看制度环境能否允许社区去动员和协调更广泛的社会资源(高鉴国、智雄，2007)。农村不仅具有实施社区养老的实践经验，而且具有实施社区养老的天然条件。因为农村社区具有“血缘性”。一般来讲，农村居民主要按姓氏或宗族关系进行群居并形成村落、小队等社区，社区里的村民一般具有血亲关系。所以在这样的社区里，天然存在邻里互助的观念和习俗。如果政府通过法律、政策、政府购买等方式，充分发挥政府、市场、社会等各种力量，并能赋予社区组织某种直接有效的服务力量，农村社区养老将会成为农村老人的重要养老方式。这不仅能减轻政府的负担，也能解决农村子女的后顾之忧，有利于促进农村劳动力的流动和城镇化的发展。当然要使农村社区能够动员和协调较为广泛的社会资源，发挥积极有效的养老功能，国家就必须通过责任让渡和财政转移支付等方式实现农村社区的增权。忽视市场的政府是自大的，而忽视社会的政府是乏力的。所以政府应重视发挥市场和社会的力量，构建农村社区养老。

三是建立社区养老的方式。为解决一些老年人的生活困难，政府习惯于出资建设养老机构，鼓励老年人接受机构养老。这种养老方式不仅耗用大量的财政资金，而且入住的老人容易产生抑郁、孤独等心理疾患。如果以“政府购买养老服务”的方式，通过社会服务机构给居家的老人提供养老服务，则可以解决政府出钱不讨好的双重困境。“政府购买养老服务”是指政府为了履行公共服务职能，通过向各类社会服务机构直接拨款或公开招标购买社会服务，其目的是引入竞争机制，促进社会福利经营的“多元化”，从而实现财政支出效应最大化的行为。基本操作：政府首先向社会公布社会公共服务的预算，公布将购买服务的价格、数量及与服务要求相关的各项质量指标；那些从事社会公共服务的非政府组织，如敬老院、福利院、其他社会福利组织等，通过竞标的方式，中标之后，再与消费者签订个性化的具体协议，并按要求提供社区养老服务；根据提供服务的质量和数量，获得政府购买服务的财政拨款。这样不仅实现了公共福利供给主体的多元化，还可以让非政府组织和福利消费者参与福利服务的提供或规划。这种共同参与决策机制能够较好地改善政府机构与个人需求之间因信息不对称出现的供求错位。这种模式是以政府为主干、社会各方积极参与，从而实现社会福利的“四化”(形式多样化、对象公众化、服务社会化、运作市场化)之路，其中政府的作用主要体现在规划、组织、调控、投入等方面。由于政府退出了直接生产公共物品的领域，多个非政府组织为了获得提供社区养老服务的资质，自然会通过提高服务质量、降低服务成本增强自身的竞争力，这样政府—社会—市场之间就会形成良性互动。

总之，本书是在历史考察的基础上，提出了完善新农保的政策措施并指出其可持续发展的变迁路径，以期为新农保的政策制定提供一定的理论参考。但本书仍存在不足和有待进一步研究之处：

一是用经济理论来解释新中国农村社会养老保险制度变迁，确实有一定的研究难度，本人在此仅仅是作一个尝试。

二是本书在写作过程中，主要采用文献资料，而实地调查的资料较少，使得文章某些局部论证不够充分。

三是由于一些数据搜集存在较大难度甚至不具可得性，本书的实证部分没有区分不同区域和不同群体进行论证，使得实证结果略显粗糙，但不影响本书的结论。

鉴于以上不足，笔者将在以后的研究中重点加强。

【注释】

(1)5.41%是根据表3-4的相关数据推算出的

(2)杨翠迎.农村基本养老保险制度理论与政策研究［M］.杭州：浙江大学出版社，2007：111

(3)16.46%来自表6-9，如果收益率选择5%，余命选择10年，即完全与传统农保所给的条件相同，得到的替代率还要比16.46%高

(4)杨翠迎.农村基本养老保险制度理论与政策研究［M］.杭州：浙江大学出版社，2007：106

(5)杨翠迎.农村基本养老保险制度理论与政策研究［M］.杭州：浙江大学出版社，2007：106

(6)三个方案中的前两个是借鉴刘昌平(2008)的思路整理得到，第三方案为笔者提出