事业单位国有资产管理

第二章　事业单位国有资产管理

长期以来，事业单位国有资产管理工作十分薄弱，主要表现在管理体制不顺、资产产权不够清晰、账实不符，资产日常核算和管理水平有待进一步提高；不同单位之间资产配置不均衡，重复建设、闲置浪费与短缺现象并存，资产使用效益低下；监管薄弱，资产处置不规范，国有资产及其收益的流失比较严重，甚至滋生腐败等。针对这些问题，财政部出台了《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部第36号令），在此基础上，上海市于2010年10月印发了《上海市市级事业单位国有资产管理暂行办法》（沪财教[2010]76号）及一系列实施细则。这也标志着上海市事业单位国有资产管理工作进入了一个崭新的阶段，这对维护事业资产的安全完整、合理配置和有效利用，建立适应社会主义市场经济和公共财政要求的事业单位国有资产管理体制都具有十分重要的意义。

一、事业单位国有资产的概念和形成渠道

事业单位国有资产是指事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即事业单位的国有（公共）财产。

事业单位国有资产包括:用国家财政性资金形成的资产、国家调拨的资产、按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他依法确认为国有的资产。其表现形式为流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。

二、事业单位国有资产管理的基本原则

事业单位国有资产管理活动，应当坚持以下原则:

1.资产管理与预算管理相结合，推进实物费用定额制度，促进事业单位资产整合与共享，实现资产管理和预算管理的紧密统一；

2.所有权和使用权相分离；

3.资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合。

三、事业单位国有资产的管理体制

1.各级财政部门是政府负责事业单位国有资产管理的职能部门，对事业单位的国有资产实施综合管理。

2.事业单位的主管部门负责对本部门所属事业单位的国有资产实施监督管理。

3.事业单位负责对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。

四、事业单位国有资产的配置管理

1.资产配置的含义

事业单位国有资产配置是指财政部门、主管部门、事业单位等根据事业单位履行职能的需要，按照国家有关法律、法规、规章制度和本市有关规定的程序，通过购置或者调剂等方式为事业单位配备资产的行为。

2.资产配置的条件

事业单位是否需要配置资产应当具备三个必要条件:

（1）现有资产无法满足事业单位履行职能的需要。

（2）难以与其他单位共享、共用相关资产。

（3）难以通过市场购买产品或者服务的方式代替资产配置，或者采取市场购买方式的成本过高。一般来说，事业单位履行职能需要且难以与其他单位共享、共用已有资产的情况下，如果市场提供的产品或服务能满足事业单位需要，并且购买该产品或服务的支出比购置所需资产的支出更加经济，应通过购买市场服务的方式来满足履行职能的需要。

3.资产配置的程序

按照资产管理与预算管理相结合的思路，对于不同资金来源渠道以及规定限额以上的资产购置，都明确了不同的审批程序。

（1）事业单位申请用财政性资金购置资产

事业单位向同级财政部门申请用财政性资金购置规定限额以上资产的（包括事业单位申请用财政性资金举办大型会议、活动需要进行的购置），除国家另有规定外，按照下列程序报批:

①年度部门预算编制前，事业单位资产管理部门会同财务部门审核资产存量，提出下一年度拟新购置资产的品目、数量和所需经费的资产购置计划，经单位领导批准后，报主管部门审核。

②主管部门根据事业单位资产存量状况、人员编制和有关资产配置标准，审核、汇总事业单位资产购置计划，报同级财政部门审批；其中需要主管部门联合评审的，按有关规定执行。

③同级财政部门根据主管部门的审核意见，对资产购置计划进行审批。经同级财政部门批准的资产购置计划，按照部门预算管理的相关要求，列入主管部门年度部门预算。主管部门在报送年度部门预算时应当附送上述批复文件等相关材料，作为财政部门审核部门预算的依据。

④年度预算执行中，新增规定限额以上资产购置计划的，应按上述规定程序报批。

（2）事业单位利用其他资金购置资产

为保证主管部门对所属事业单位资源配置进行正确的引导和监控，避免事业单位盲目扩张，事业单位用其他资金购置规定限额以上资产的，报主管部门审批；主管部门应当将审批结果定期报同级财政部门备案。

五、事业单位国有资产对外投资、出租、出借管理

1.对外投资、出租、出借审批的必要性

基于弥补事业单位财政经费供给不足和许多事业单位自身具有创收能力、可以通过投资等方式来满足自身事业发展需要的现实考虑。

鉴于实际工作中事业单位对外投资或出租、出借事项较多的现状，为体现加强管理和提高效率并重的要求，按照本市事业单位国有资产管理办法的规定，财政部门可以结合实际设定审批限额标准，在限额标准以下的由主管部门审批，同时抄报财政部门备案。

【参考阅读】上海市市级事业单位国有资产对外投资、出租、出借审批权限

2011年4月出台的《上海市市级事业单位国有资产使用管理暂行办法》（沪财教[2011] 43号）明确了市级事业单位利用国有资产对外投资，无论金额大小，均由主管部门审核后报市财政局审批；市级事业单位利用国有资产进行出租、出借在一个月以内（含一个月）的，由主管部门审批，主管部门于批复之日起15个工作日内，将批复文件报送市财政局备案。出租、出借在一个月以上的，由主管部门审核后报市财政局审批。

【案例分析】

一些事业单位在创收和创办第三产业的过程中，没有按照国家的有关规定办理财产转移手续，而是无偿占用国有资产进行创收和从事经营性活动。

投入创收的资产既不折旧，也得不到合理的补偿，造成收入不实。这种不合理的创收形式，使国家投资购置的资产被创收单位无偿占用，违背了开展创收活动的本来面目，造成事业单位的国有资产大量流失。

截留收入、私设“小金库”和偷逃税金等，也是目前在事业单位普遍的现象。例如，有些事业单位租赁收入从不纳入单位财务部门的账目进行统一核算，也不上缴财政，而是列入工会账目，用于发放职工奖金、补贴等，有的甚至无账可查。

2.不得对外投资、出租和出借的几种情形

为保证事业单位正常运转和事业发展，事业单位不得将财政补助收入及结余资金、上级补助收入及结余资金、拨入专款及结余资金，以及维持事业正常发展，保证完成事业任务的资产用作对外投资。同时，考虑到对外投资存在着一定的风险性，事业单位国有资产管理办法规定，事业单位不得从事以下对外投资事项:

（1）买卖期货、股票，国家另有规定的除外；

（2）购买各种企业债券、各类投资基金和其他任何形式的金融衍生品或进行任何形式的金融风险投资，国家另有规定的除外；

（3）利用国外贷款的事业单位，在国外债务尚未清偿前利用该贷款形成的资产对外投资。

事业单位国有资产管理办法规定，事业单位国有资产有下列情形之一的，不得出租、出借:

（1）已被依法查封、冻结的；

（2）未取得其他共有人同意的；

（3）产权有争议的；

（4）其他违反法律、行政法规以及国家有关文件规定的。

3.有偿使用收入的管理

事业单位国有资产有偿使用收入包括事业单位对外投资取得的投资收益，以及利用国有资产出租、出借等取得的收入，不包括事业单位国有资产处置取得的收入。

【参考阅读】

《上海市市级事业单位国有资产使用管理暂行办法》（沪财教[2011]43号）中明确，市级事业单位对外投资收益以及利用国有资产出租、出借等取得的收入应当按照《关于将预算外收入纳入预算管理工作的通知》（沪财预[2010]116号）的有关规定，上缴财政国库，纳入一般预算管理。执收单位为财政补助事业单位的，支出由同级财政部门安排；执收单位为经费自收自支事业单位的，由同级财政部门通过安排其上级主管部门相关项目支出解决。

【案例分析】

某单位是一家事业单位，单位院内有一个较大的停车场，办事车辆停放要收取一定的停车费，几年来共收取近百万元，后来经单位领导同意，这笔停车费收入用于给本单位全体职工发放各种名义的福利、奖金。本案中该单位涉嫌私分国有资产罪。因该单位属于事业单位，场地为政府划拨的土地，包括院内的停车场，所以停车场所取得的停车费收入是利用国有资产出租、出借而取得的收入，在性质上应当属于国有资产。按照事业单位国有资产管理规定，国家对事业资产的管理，坚持所有权和使用权相分离的原则，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。据此规定，该单位对其房屋及停车场仅有使用权，没有所有权。因此，该单位所收的停车费收入应当作为国有资产出租、出借收入上缴财政国库，纳入一般预算管理。

六、事业单位国有资产处置管理

事业单位国有资产处置，是指事业单位对其占有、使用的国有资产，进行产权转让或注销产权的行为。

1.处置的范围

事业单位国有资产处置的范围包括:闲置资产，报废、淘汰资产，产权或使用权转移的资产，盘亏、呆账及非正常损失的资产，以及依照国家和本市的有关规定需要处置的其他资产。

2.处置的方式

处置方式包括无偿调拨（划转）、对外捐赠、出售、出让、转让、置换、报废报损、货币性资产损失核销等。

（1）无偿调拨（划转）是指在不改变国有资产性质的前提下，以无偿转让的方式变更国有资产占有、使用权的行为。

（2）对外捐赠是指事业单位依照《中华人民共和国公益事业捐赠法》，自愿无偿将其有权处分的合法财产赠与合法的受赠人的行为，包括实物资产捐赠、无形资产捐赠和货币性资产捐赠等。

（3）出售、出让、转让是指变更事业单位国有资产所有权或占有、使用权并取得相应收益的行为。

（4）置换是指事业单位与其他单位以非货币性资产为主进行的交换。这种交换不涉及或只涉及少量的货币性资产（即补价）。

（5）报废是指按有关规定或经有关部门、专家鉴定，对已不能继续使用的资产，进行产权注销的资产处置行为。

（6）报损是指由于发生呆账损失、非正常损失等原因，按有关规定对资产损失进行产权注销的资产处置行为。

将货币性资产损失核销也列为资产处置的一种方式。这主要是考虑到，事业单位国有资产处置应包括事业单位的全部财产，即不仅包含实物资产，而且包含无形资产，以及应收账款、对外投资形成的股权等货币性资产。因此，对事业单位国有资产处置的管理范围也应延伸到事业单位全部财产。

3.处置的原则

事业单位国有资产处置应当遵循公开、公正、公平的原则。事业单位出售、出让、转让、变卖资产数量较多或者价值较高的，应当通过拍卖等市场竞价方式公开处置。处置资产的公开主要是指国有资产出售要信息公开透明，避免“暗箱操作”；公正是指国有资产处置严格遵守国有资产管理的有关规定，履行规定的程序；公平是指要对每一个购买者给予相同的待遇，不能有歧视和特殊的优惠。

4.处置的审批权限

对事业单位占有、使用的房屋构筑物、土地、车辆和货币性资产等主要资产的处置，因直接影响到单位工作的正常开展，并且处置过程易受人为主观因素的影响，容易造成国有资产的流失，所以按照事业单位国有资产管理办法规定，上述资产无论其金额大小，均由主管部门审核同意后报同级财政部门审批。

除上述指定以外的其他资产，如:事业单位占有使用的计算机、复印机、传真机和家具等，其资产单位价值或者批量价值在规定限额以上的资产处置，经主管部门审核后报同级财政部门审批；规定限额以下的资产处置报主管部门审批，主管部门将审批结果定期报同级财政部门备案。

特别要强调的是，事业单位要加强对本单位专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术、商誉等无形资产的出售、转让行为的管理，防止无形资产流失。

【参考阅读】

《上海市市级事业单位国有资产处置管理暂行办法》（沪财教[2011]44号）中明确，市级事业单位占有、使用的土地、房屋构筑物、机动车辆（含摩托车）、无形资产中的土地使用权、货币性资产损失的处置，以及一次性处置单位价值或者批量价值在30万元（不含30万元）以上的国有资产，经主管部门审核后报市财政局审批。除上述规定外的国有资产处置，由市财政局授权主管部门进行审批，主管部门于批复之日起15个工作日内，将批复文件报送市财政局备案。

市级事业单位原则上每年处置一次国有资产，如有特殊情况，经主管部门审核后报市财政局审批。

【案例分析】

轻视无形资产，导致国有资产流失

在国家投入大量资金建立和形成的各类科研、教学、仪器设备和房地产等优势条件下，事业单位拥有和获得了大量科研成果等无形资产。但是在事业单位中这些资产却没有得到足够的重视。

商誉、专利、特许证等，在生产经营过程中，为单位带来了可观的经济效益。这些经济利润应该是国家享有的权利。但是，这种无形资产所有权往往被忽视，既不记入生产成本，也不登记入账，而是十分自然地转入到事业单位的创收部门，利用无形资产创造的价值也被遗忘，国家的这部分无形资产也就流失了。

5.处置收入管理

处置收入是指在出售、出让、转让、置换、报废报损等处置国有资产过程中获得的收入，包括出售实物资产和无形资产的收入、置换差价收入、报废报损残值变价收入、保险理赔收入、转让土地使用权收益等。事业单位国有资产处置收入属于国家所有，应当按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。

【参考阅读】

《上海市市级事业单位国有资产处置管理暂行办法》（沪财教[2011]44号）中明确，市级事业单位国有资产处置收入在扣除相关税金、评估费、拍卖佣金等费用后，应按照《关于将预算外收入纳入预算管理工作的通知》（沪财预[2010]116号）的有关规定，上缴财政国库，纳入一般预算管理。

【案例分析】

市级某事业单位2001年将自筹资金200万和设备投资到本单位所属的某公司，占有该公司40%的股份。若干年后，该事业单位申请将其持有的股份全部转让，取得转让收入500万。按照《上海市市级事业单位国有资产处置管理暂行办法》第三十三条规定，该事业单位可以将转让收入中的200万留用本单位，剩下的300万抵扣相关税费后应全部上缴市级财政国库，纳入该事业单位的一般预算管理。

七、事业单位国有资产产权登记与产权纠纷处理

事业单位国有资产产权登记（以下简称产权登记）是国家对事业单位占有、使用的国有资产进行登记，依法确认国家对国有资产的所有权和事业单位对国有资产的占有、使用权的行为。

事业单位应当向同级财政部门申报、办理产权登记，并由同级财政部门核发《事业单位国有资产产权登记证》。

1.产权登记的必要性

事业单位产权登记是施行事业单位国有资产管理的起点和基本手段。

（1）通过产权登记，可以强化各单位资产的产权意识，明晰单位资产的产权关系，即事业单位资产属于“国家所有”，单位只有占有、使用权。

（2）能够明确权利和责任。在明晰产权关系的基础上，通过产权登记，确定了所有者与占有、使用者各自的权利和责任，各尽其职，各负其责，使事业单位国有资产管理工作得到加强。

（3）在事业单位办理法人年检、政府采购、改制、资产处置和利用国有资产对外投资、出租、出借等事项时，财政部门核发的《事业单位国有资产产权登记证》，可以作为本单位占有使用国有资产状况的重要法律凭证。

2.办理产权登记的情形

（1）新设立的事业单位，办理占有产权登记；

（2）发生分立、合并、部分改制，以及隶属关系、单位全称、住所和法定负责人等产权登记内容发生变化的事业单位，办理变更产权登记；

（3）因依法撤销或者整体改制等原因被清算、注销的事业单位，办理注销产权登记。

3.产权登记的定期检查

各级财政部门应当在资产动态管理信息系统和变更产权登记的基础上，对事业单位国有资产产权登记实行定期检查。

4.产权纠纷及处理

产权纠纷是指由于财产所有权及经营权、使用权等产权归属不清而发生的争议。

（1）事业单位与其他国有单位之间发生国有资产产权纠纷的，由当事人双方协商解决。协商不能解决的，可以向主管部门申请调解；主管部门调解不成的，由主管部门报同级财政部门申请调解或者依法裁定，必要时报同级政府处理。

（2）事业单位与非国有单位或者个人之间发生产权纠纷的，事业单位应当提出拟处理意见，经主管部门审核并报同级财政部门同意后，与对方当事人协商解决。协商不能解决的，依照司法程序处理。

八、事业单位国有资产评估、清查、信息管理与报告

1.资产评估

资产评估是指按照特定目的对被评估资产某一时点的价格进行评定、估算，从而确定其价格的经济活动。

国有资产评估的目的是为了正确体现国有资产的价值量，规范国有资产评估行为，维护国有资产出资人的合法权益，防止国有资产流失。

按照本市事业单位国有资产管理办法规定，事业单位有下列情形之一的，应当对相关国有资产进行评估:

（1）整体或者部分改制为企业；

（2）以非货币性资产对外投资；

（3）合并、分立、清算；

（4）资产拍卖、出售、出让、转让、置换；

（5）整体或者部分资产租赁给非国有单位；

（6）确定涉讼资产价值；

（7）法律、行政法规规定的其他需要进行评估的事项。

按照事业单位国有资产管理办法规定，事业单位如有下列情形之一的，可以不进行资产评估:

（1）事业单位整体或者部分资产经批准无偿划转的；

（2）行政、事业单位下属的事业单位之间的合并、资产划转、置换和转让；

（3）其他不影响国有资产权益的特殊产权变动行为，报经同级财政部门确认可以不进行资产评估的。

【案例分析】

有些事业单位将国有资产低估或不进行评估就低价入股。更有甚者，有的单位人为操控资产评估机构对其资产的评估结果。

例如，某研究单位，拥有位于市区黄金地段的工厂和实验室，数千名科研人员，国家率先引进的先进设备和科研资料，在同行业中也有着较高的科研水平。可是在事业单位改革转股的过程中，竟然以自身实际价值的20%入股当地的一家非全民高科技公司。导致国有资产价值被严重低估，造成了国家的损失。

2.资产清查

事业单位资产清查，主要是指事业单位全面清查各类财产和债权债务，核实人员状况、收入渠道、支出结构及水平等基本情况，并按国家规定对清查出的问题进行必要账务处理和重新核实事业单位占有国有财产的工作。

资产清查分两种情形，一种是根据国家或地方政府工作需要统一部署进行的资产清查；另一种是事业单位因特定经济行为需要而开展的资产清查，比如，转制、发生重大自然灾害造成资产严重损失等。

按照事业单位国有资产管理办法的规定，事业单位有下列情形之一的，应当进行资产清查:

（1）根据国家专项工作要求或者本市实际工作需要，被纳入统一组织的资产清查范围的；

（2）进行重大改革或者整体、部分改制为企业的；

（3）遭受重大自然灾害等不可抗力造成资产严重损失的；

（4）会计信息严重失真或者国有资产出现重大流失的；

（5）会计政策发生重大更改，涉及资产核算方法发生重要变化的；

（6）同级财政部门认为应当进行资产清查的其他情形。

3.资产信息管理系统

（1）事业单位应当按照国有资产管理信息化的要求，及时将资产变动信息录入管理信息系统，对本单位资产实行动态管理，并在此基础上做好国有资产统计和信息报告工作。

（2）资产管理信息化的意义

①信息化管理作为一种管理手段，其目的是基于信息化管理所获得的基础数据来实现查询、统计、分析并辅助决策。

②对事业单位国有资产信息进行管理与报告，目的是实现对事业资产从入口到出口各个环节的动态管理，便于财政部门和主管部门及时、全面地掌握事业单位国有资产总体状况。

③对事业单位国有资产实行信息化管理，是提高资产管理效率和绩效考评的要求。

九、事业单位国有资产监督管理责任制

财政部门、主管部门和事业单位应当建立健全科学合理的事业单位国有资产监督管理责任制，将资产监督、管理的责任落实到具体部门、单位和个人。形成“财政部门—主管部门—事业单位—资产管理工作者”监督管理机制。