长效机制建设

第二节　长效机制建设

一、强化源头治理

1.加强教育。要加强对各级领导干部尤其是各单位主要负责人的教育，增强开展“小金库”治理工作的自觉性，进一步强化遵纪守法观念和廉洁从政意识。结合“小金库”治理工作中查处的典型案例，组织开展廉政警示教育，切实提高教育的针对性和实效性。

2.完善制度。对治理工作中发现的问题，要深入剖析原因，适时制定和完善有关法律法规和规章制度。进一步加强财政收支日常管理和监督，提高财政资金使用的规范性和有效性。按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求，建立健全政府预算公开和单位财务公开制度，增强预算、财务透明度。进一步规范并严格执行财务会计管理制度，完善内控和监督机制。

3.深化改革。进一步深化财政、金融、国有资产经营管理等体制改革。健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，完善财政转移支付制度，深化部门预算和国库集中收付制度改革，推行综合预算，落实“收支两条线”规定，实行国库单一账户制度。严禁违规发放津贴补贴和奖金福利。逐步规范行政事业单位、国有企业收入分配秩序。深化金融管理体制改革，加强资金流向控制，强化账户和现金管理。继续深化国有企业改革，加强国有资产管理。积极推进行政事业单位经营性资产的规范管理，资产收益要逐步纳入预算。

二、若干重大政策制度

1.关于深入开展“小金库”治理工作的意见（中办发[2009]18号）若干规定

“小金库”治理工作鼓励自查，对自查发现的问题从轻从宽处理。凡自查认真、纠正及时的，对责任单位可从轻、减轻或免予行政处罚，对有关责任人员可从轻、减轻或免予处分。对自查出的“小金库”，要如数转入符合规定的单位账簿，依法进行财务、税务等相关处理。

对被查发现的“小金库”，除依法进行财务、税务等相关处理外，还要对责任单位和责任人员依法予以行政处罚，并依纪依法追究责任。

对治理工作中走过场的部门和单位，主管部门和专项治理领导机构要及时了解掌握有关情况，给予通报批评并责令整改；对问题严重的，要追究主要负责人的责任。

对在治理工作中弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人的，或重点检查中发现“小金库”数额巨大、情节严重的，要按照有关规定从重处理。涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。

本意见下发后再设立“小金库”的，对主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理，按照组织程序先予免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。

2.设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用《中国共产党纪律处分条例》若干问题的解释（中纪发[2009]20号）若干规定

（1）党和国家机关、人民团体、事业单位、国有和国有控股企业及其内设机构有设立“小金库”行为的，对负有责任的领导人员和其他直接责任人员中的共产党员（以下统称有关责任人员），依照本解释追究责任。

（2）有设立“小金库”行为的，对有关责任人员，依照《中国共产党纪律处分条例》第一百二十六条的规定追究责任。

（3）使用“小金库”款项吃喝、旅游、送礼、进行娱乐活动或者以其他方式挥霍的，对有关责任人员，依照《中国共产党纪律处分条例》第七十八条的规定追究责任。

（4）使用“小金库”款项新建、改建、扩建、装修办公楼或者培训中心等的，对有关责任人员，依照《中国共产党纪律处分条例》第一百二十六条的规定追究责任。

（5）使用“小金库”款项提高福利补贴标准或者扩大福利补贴范围、滥发奖金实物或者有其他超标准支出行为的，对有关责任人员，依照《中国共产党纪律处分条例》第一百二十六条的规定追究责任。

（6）使用“小金库”款项报销应由个人负担的费用的，对有关责任人员，依照《中国共产党纪律处分条例》第七十二条的规定追究责任。

（7）以单位名义将“小金库”财物集体私分给单位职工的，对有关责任人员，依照《中国共产党纪律处分条例》第八十四条的规定追究责任。

（8）有设立“小金库”或者使用“小金库”款项行为，并且有本解释规定之外的其他违纪行为需要合并处理的，对有关责任人员，依照《中国共产党纪律处分条例》第二十五条的规定追究责任。

（9）对在治理“小金库”工作中有弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人等行为的，从重处理。对在治理“小金库”工作中不负责任，造成严重不良后果的部门和单位，追究主要负责人的责任。

（10）有设立“小金库”或者使用“小金库”款项行为，情节较轻，且能够按照有关规定认真自查自纠的，可以免予处分。

有设立“小金库”或者使用“小金库”款项行为，情节较重，但能够按照有关规定自查自纠的，可以减轻或者从轻处分。

有设立“小金库”或者使用“小金库”款项行为，情节严重，但能够按照有关规定自查自纠的，可以从轻处分。

（11）中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发[2009]18号）印发后再设立或者变换方式继续设立“小金库”的，对有关责任人员，按照组织程序先予免职，再依据本解释追究责任。

3.设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定（监察部、人力资源和社会保障部、财政部、审计署联合第19号令）若干规定

（1）国家行政机关及其内设机构有设立“小金库”或者使用“小金库”款项行为的，对负有责任的领导人员和其他直接责任人员（以下统称有关责任人员），由任免机关或者监察机关按照管理权限，依法给予处分。

国有及国有控股企业、事业单位有设立“小金库”或者使用“小金库”款项行为的，对负有责任的领导人员和其他直接责任人员中由国家行政机关任命的人员（以下统称有关责任人员），由任免机关或者监察机关按照管理权限，依法给予处分。

（2）有设立“小金库”行为的，对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。

（3）使用“小金库”款项吃喝、旅游、送礼、进行娱乐活动或者有其他类似行为的，对有关责任人员，给予警告处分；情节较重的，给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。

（4）使用“小金库”款项新建、改建、扩建、装修办公楼或者培训中心等的，对有关责任人员，给予警告处分；情节较重的，给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。

（5）使用“小金库”款项提高福利补贴标准或者扩大福利补贴范围、滥发奖金实物或者有类似支出行为的，对有关责任人员，给予警告处分；情节较重的，给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。

（6）使用“小金库”款项报销应由个人负担的费用的，对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

（7）以单位名义将“小金库”财物集体私分给单位职工的，对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

（8）有设立“小金库”或者使用“小金库”款项行为，并且有本规定之外的其他违法违纪行为需要合并处理的，对有关责任人员，依照《行政机关公务员处分条例》第十条的规定追究责任。

（9）对在治理“小金库”工作中有弄虚作假、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、压案不查、打击报复举报人等行为的，依法从重处理。

（10）中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发[2009]18号）印发前，有设立“小金库”或者使用“小金库”款项行为，情节较轻，且能够按照有关规定认真自查自纠的，可以免予处分；情节较重，但能够按照有关规定自查自纠的，可以减轻或者从轻处分；情节严重，但能够按照有关规定自查自纠的，可以从轻处分。

（11）中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发[2009]18号）印发后再设立或者继续设立“小金库”的，对有关责任人员，按照组织程序先予免职，再依据本规定追究责任。

三、有关“小金库”治理和处理的若干重大问题解释

1.对于自查自纠发现的在《意见》下发后新设立的“小金库”问题如何处理？

按照中央部署和《意见》规定，2009年首先在全国党政机关和事业单位开展专项治理，2010年再逐步扩展到社会团体、国有及国有控股企业。考虑到《意见》和《实施办法》在下发时间上相隔1年以上，且《意见》规定对自查发现的问题从轻从宽处理；为鼓励社会团体、国有及国有控股企业尽可能通过自查自纠发现问题，对于《意见》下发后新设立的“小金库”问题，是自查自纠发现的，按照“从轻从宽”原则对社会团体和国有企业相关领导可以不予以免职，但以下三种情况除外:一是涉及刑事犯罪的，应当依法移送司法机关处理；二是对于《实施办法》下发后新设立“小金库”的，仍然要先免职、后严肃追究责任；三是对于重点检查发现的《意见》下发后新设立的“小金库”问题，一律对相关领导和责任人先免职、后严肃追究责任。国有及国有控股金融企业的治理工作中也应遵照上述原则。

2.《意见》和《实施办法》中都明确，“凡自查认真、纠正及时的，对责任单位可从轻、减轻或免予行政处罚，对有关责任人员可从轻、减轻或免予处分”，针对具体问题此项规定政策如何把握？如何操作执行？

考虑到“小金库”问题千差万别，各牵头部门应该根据“小金库”设立金额、“小金库”支出用途、情节、性质等因素，参照《中央单位“小金库”问题处理处罚意见》，进一步研究细化自查自纠政策，形成操作办法，交由各主管单位、各企业“小金库”治理领导机构具体掌握。重大问题应上报中央治理办，或提请中央领导小组研究决定。但有两个原则特别注意:一是要在本系统、本部门内部保持政策尺度统一；二是涉嫌犯罪的应依法移送司法机关处理。

3.在地方民政部门登记管理、业务主管单位是中央垂管部门的社会团体，由中央进行治理还是由地方进行治理？如果由地方进行治理，地方能否延伸检查业务主管单位？检查发现的问题如何处理？

按照《社会团体登记管理条例》的规定，社会团体实行属地登记管理，在地方民政部门登记管理、业务主管单位是中央垂管部门的社会团体属于地方性社会团体；各级登记管理机关是社会团体的主要监督管理机关，业务主管单位更多的是配合登记管理机关履行监督管理职责。此外，这类社会团体在数量上并不多，仅涉及少数中央部门，如人民银行、铁道部、教育部、海关总署、税务总局、银监会、证监会、保监会等。因此，应按照社会团体的登记管理机关划分，以分级管理的原则，由地方分级负责治理；同时，报表统计工作也由地方负责汇总统计。地方检查组在重点检查时，如须延伸检查业务主管单位的，应向中央治理“小金库”工作领导小组办公室报告，由中央治理“小金库”工作领导小组办公室统一协调处理。检查发现业务主管单位的问题，应上报中央治理“小金库”治理办公室统一处理。

4.属于全国性社会团体但业务主管单位在有关省（自治区、直辖市），应该由哪一级治理机构组织治理？

少数全国性社会团体的业务主管单位在部分省（自治区、直辖市），如西藏自治区政府管理的援助西藏发展基金会、中共上海市委宣传部管理的中国福利会、中共杭州市委宣传部管理的西泠印社等，但在民政部登记管理，按照《社团实施办法》规定，应该由中央治理“小金库”领导小组办公室负责治理。

5.部分社会团体的业务主管单位只负责业务指导，其人、财、物等由相关部门或单位进行管理或代管，这类社会团体的“小金库”治理工作由谁组织实施？

《社会团体登记管理条例》和《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步加强民间组织管理工作的通知》（中办发[1999]34号）规定，业务主管单位对社会团体具有监督管理职责。同时，《社团实施办法》中也规定了由业务主管单位负责组织实施所属社会团体的治理工作。因此，按照《社团实施办法》的规定原则上由业务主管单位具体组织实施治理。实际工作中若业务主管单位组织实施存在困难，可与代管单位协商共同采取措施解决。但数据上报应归口业务主管单位统一上报。

6.社会团体管理的企业如何开展专项治理？

对于社会团体管理的企业应当区分企业的所有制性质，属于国有及国有控股企业的，按照《国企实施办法》开展专项治理工作；不属于国有及国有控股企业的，按照《社团实施办法》作为社会团体治理的延伸单位开展专项治理。

7.国有及国有控股企业所属金融企业如何开展专项治理？

按照《金融企业试点方案》的有关规定，纳入金融企业专项治理试点范围的金融企业应当按照行业监管部门（银监会、证监会、保监会）的有关要求认真组织开展专项治理工作；同时，银行类（含财务公司）、保险类、证券类金融企业作为国有及国有控股企业的重要子企业，与有关国有及国有控股企业在资产、财务方面有着密切关系。因此，这类金融企业要严格按照有关部门的要求做好“小金库”治理的各项工作，在重点检查中，国有资产监管部门或专项治理日常工作机构应当做好与行业监管部门的协调工作，避免对国有及国有控股企业所属金融企业进行重复检查。

8.银监会、证监会、保监会监管的金融企业存在交叉的，如何组织专项治理？

对于金融企业所属企业与其出资企业的行业监管部门不一致的，应当分别按照行业监管部门的要求开展专项治理工作。在重点检查中，行业监管部门应当做好协调工作，避免对相关企业进行重复检查。

9.地方国有及国有控股金融类企业“小金库”专项治理工作由谁负责组织实施？

《金融企业试点方案》明确规定:银监会、证监会和保监会分别牵头负责全国银行类、证券类、保险类国有及国有控股金融企业“小金库”专项治理工作的组织实施。”因此，地方国有及国有控股金融类企业“小金库”专项治理工作由银监会、证监会和保监会分别牵头负责组织实施。

10.各级党委管理的国有及国有控股企业是否纳入专项治理范围？

按照《意见》和《国企实施办法》的有关规定，国有及国有控股企业均应纳入治理范围，包括:一是各级国有资产监督管理机构履行出资人职责和受托管理的国有及国有控股企业；二是各级人民政府及其部门、机构管理的国有及国有控股企业；三是其他党政机关、事业单位、社会团体管理的国有及国有控股企业。

因此，各级党委管理企业也应当纳入专项治理范围。

11.供销合作社系统所属企业是否纳入专项治理范围？

供销合作社是集体所有制性质的农民合作经济组织，所用财产属于入社农民共同所有。考虑到供销合作社所属企业户数较多，其经营和管理状况是广大农民关注的焦点问题，且供销合作社已于2009年作为党政机关事业单位开展了专项治理。为此，供销合作社系统所属企业应当参照《国企实施办法》纳入专项治理范围。

12.社会团体利用业务主管单位的行政审批事项绑定的经营服务性收费，是否认定为业务主管单位的“小金库”？是否在报表中反映？

首先要分析该项经营服务性收费的权属。经营服务性收费属于业务主管单位而列入了社会团体的账户，应认定为是业务主管单位的“小金库”，在党政机关和事业单位的报表中反映；经营服务性收费属于社会团体而未入账的，应认定为是社会团体的“小金库”，在社会团体的报表中反映。

13.社会团体的领导职务由业务主管单位领导同志兼任，业务主管单位将本单位经费转拨给社会团体形成社团的经营性收入，开支业务主管单位的相关费用。此类问题如何认定？责任由谁承担？

此类问题应该认定为业务主管单位的“小金库”，应按党政机关和事业单位“小金库”治理的报表要求填报并单独上报。在责任承担上，应分为以下两种情况:一是“小金库”形成的主导因素是业务主管单位，社会团体属于被动接受的，由业务主管单位承担责任；二是“小金库”形成的因素是由业务主管单位和社会团体共同作用的结果，由业务主管单位和社会团体共同承担责任。

《国务院办公厅关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务问题的通知》（国办发[1994]59号，简称《通知》）中明确规定了“国务院各部委、各办事机构、各直属机构的领导同志今后不再兼任社会团体领导职务，已兼任社会团体领导职务的，要依照该社会团体章程规定程序，辞去所兼职务。特殊情况确须兼任的，要报经国务院批准。”《民政部关于对〈国务院办公厅关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务问题的通知〉有关内容解释的通知》（民社函[1994]127号）规定:“各地方政府可参照《通知》精神，根据本地实际情况，自行决定。”因此，对于在社会团体兼任领导职务的业务主管单位的领导同志，同时涉及“小金库”问题的，要追究责任。

14.国有及国有控股企业厂办集体企业等多经企业是否纳入专项治理范围？

厂办集体企业等多经企业的资产、人员以及业务范围与所属企业密切相关，为此，厂办集体企业等多经企业应当作为国有企业的延伸范围开展专项治理；国有企业不具有实质控制权的多经企业可以不作为单户填报自查自纠报告表，检查发现的“小金库”问题应当在自查自纠报告中进行说明。

15.国有及国有控股企业或有关部门委托经营或对外承包的企业是否纳入专项治理范围？

委托经营的企业应当纳入专项治理范围；对外承包的企业应纳入延伸范围开展专项治理，并要特别关注相关租金或承包费是否纳入规定账簿核算。

16.国有企业工会经费、党团经费、职工持股会相关资产（含投资设立的企业）是否纳入专项治理内容？

国有企业工会经费、党团经费、职工持股会相关资产的使用和处置情况关系不仅涉及企业职工的合法权益，而且与国有企业财务收支密切相关，为此，国有企业工会、党团经费、职工持股会相关资产（含投资设立的企业）也属于专项治理内容。

17.境外企业和中外合资企业中方人员劳务费用结余是否属于“小金库”？

境外企业和中外合资企业中方人员劳务费用结余应当纳入中方人员派出企业（单位）账簿核算，未纳入派出企业或单位账簿部分，或者在劳务费用结余中坐收坐支的，应当认定为“小金库”。

18.国有企业接受捐赠的实物未纳入账簿核算的是否认定为“小金库”？

国有企业接受捐赠的用于生产经营、能够为企业带来经济利益的实物应当纳入财务账簿核算，未纳入财务账簿核算的应当认定为“小金库”；国有企业接受捐赠的不能用于生产经营、不能为企业带来经济利益的实物，只要已在辅助账簿反映就不认定为“小金库”。

19.检查发现的账外资产如果无法取得原始凭证、难以确认其原始价值应当如何入账？

检查发现的账外资产难以确认其原始价值的，应当按照重置成本估值入账；但在重点检查中发现的企业估值大大偏离该资产市场价值的，也应当将其低估金额作为重点检查发现“小金库”问题进行处理处罚。

20.长期亏损、关停并转或正在进行破产重组、改革改制的国有及国有控股企业是否纳入专项治理范围？

根据《国企实施办法》规定，国有及国有控股企业均应纳入专项治理范围，为此，《国企实施办法》下发前尚未注销的长期亏损、关停并转的国有企业以及正在进行破产重组、改革改制的国有企业应当纳入专项治理范围。