政府银行的发行准备政策

第二节　政府银行的发行准备政策

一、中央银行

1928年11月，中央银行成立于上海。根据《中央银行兑换券章程》规定，该行兑换券发行须按照发行额数十足准备，以60%为现金准备，40%为保证准备；现金准备由现币及生金银充当，保证准备由国民政府财政部发行或保证之有价证券与短期确实商业票据充当。为了取信于社会大众，在章程中明确规定发行准备完全公开，每旬应将兑换券发行额数表及准备金额数表公布。“此为在法规上订定公布发行准备之嚆矢。”发行准备由该行监事会负责检查。⁽¹⁶⁾中央银行兑换券印有上海地名，但不是地名券，全国一律通用。

中央银行之所以对发行准备如此重视，缘于广东中央银行的挤兑风潮和汉口中央银行的停兑，都使得人们对中央银行发行的纸币失去了信任，所以更要通过增厚准备来重建人们的信心。1928年行长陈行在谈及中央银行的沿革时，曾强调该行建立之初的应对策略：“于总裁、副总裁之下，设业务、发行两局，稽核、秘书两处，发行准备完全独立，发行会计完全公开，按月由监事会审核公布，以昭大信。此种制度，实施之前，煞费研讨，盖上海中外荟萃，金融业具有特殊势力，国府奠都未久，该行承粤、汉之后，不得不重树稳固之基础，以期未来之发扬光大，是故采发行独立制度，发行不与业务相混合，以示准备充实之意，其公开慎重，有足多者，行之既久，信用益著。”⁽¹⁷⁾可见，以充实发行准备奠定行基，成为中央银行早期的经营之本。

中央银行对发行准备的谨慎使它在1929年的挤兑风潮中成功应对，使该行兑换券的信誉大为提高。1929年3月5日，上海中央银行忽然发生挤兑风潮，但因准备充足，临时增设兑换处，并延长兑现时间，使得风潮平息下去。⁽¹⁸⁾为了推广发行，中央银行又于1932年向各地分支行处派驻发行专员，发行专员直接受发行局指挥，并得由发行局随时调派，可以随时检查驻在行处库存兑换券准备金，此项检查每星期至少举行一次，并将检查情形填表陈报发行局。⁽¹⁹⁾直至法币改革前，中央银行一直维持了较高比例的现金准备，高于中国银行和交通银行。这些措施使得中央银行兑换券发行数额增加较快。

二、中国银行

中国银行自1912年由大清银行改组成立后，即继续享有发行兑换券的特权。成立之初，首先接收大清银行已、未印成之钞票，将已印成未签字之钞票改印行名，加盖图章签字与地名，并采用十足现金准备制度。1915年8月5日修正的《兑换券条例草案》规定：中国银行得以国债票、国库券、其他有价证券或商业上通用票据经财政部认为确实者，为保证准备，发行兑换券1亿元。其余发行额统须以国币及通用银元、生金银为现款准备，现款准备未满1亿元时，其用保证准备所发之券额，不得逾发行总额三分之二。1917年财政讨论会多次讨论《中国银行兑换券则例》后，公决：现金准备至少在三分之一以上；发行总额以2亿元为度，逾额增发须纳发行税；遇金融紧迫时，除原有流通数目照章准备后，暂时增发得用保证准备。在《中国银行兑换券法草案》中第二条规定为：“中国银行兑换券以国币及生金银为现金准备，照发行实数至少在三分之一以上（眉批：应改为二分之一以上），其余以中央公债票、国库券及其他有价证券，商业票据，经财政部认为确实者，为保证准备。”⁽²⁰⁾

中国银行最初发行的兑换券，采取各地发行各地名券的制度，其现金准备均由各发行行自行保管与调拨，另由总处向各发行行按成提取若干现金准备，作为集中准备金。1915年8月通过了《中国银行调度兑换券准备金办法》，设立调拨机关、分拨机关、领兑机关三级机关处理，调拨机关综理其统辖区内调度准备金一切事务，以分行统之。调拨机关应统筹各处兑换券行使程度，将准备金酌量支配于分拨机关。分拨机关收到前项准备金后，应即斟酌留存若干，并支配于所辖各领兑机关。调拨机关及分拨机关均得于其所辖区域内将准备金及兑换券随时酌量情形相机调动，或提回一部分。分拨机关如遇准备金不敷分布或留存准备金用罄时，得商请调拨机关斟酌派拨，并可以另提准备金若干，存备各领兑机关有紧急时运往使用；领兑机关准备不敷收兑兑换券时，亦得商请分拨机关添拨。各机关的库存准备金均须另设标记存库，不得与其他现款混淆。⁽²¹⁾但随着各地分支机关的增设，兑换券的名目亦日益繁多，不但收付时手续繁琐、难于鉴别，而且时有贴水现象发生，钞券的流通受到影响。有鉴于此，中国银行改为分区发行制，将全国分为五大区，发行沪、津、鲁、汉、闽、滨、渝等地名券，其现金准备分存五区之发行行以备兑现，将发行权与发行准备初步集中。⁽²²⁾

为提高纸币的信用，中国银行上海分行首创公开检查准备制度，推举各界代表组成发行准备检查委员会，代表公众监督发行准备金及检查库存并予以公开。该行在宋汉章和张嘉璈执掌行务以后，即致力于维护纸币的信用，1916年抗拒袁世凯停兑令的成功更使得该行声誉鹊起，发行数额大增，流通范围亦广。1924年5月5日开始，中国银行将行庄领用券的发行准备实行公开检查，但并不公告。随着沪行发行额的增发，上海中国银行于1928年3月起，将属于沪分区行的发行额及发行准备一律公开，以现金六成及有价证券、房地产、道契等按市价四成为十足准备。组织成立发行检查委员会，并制订检查规则如下：

第一条　本委员会以左列各员组织之，均义务职，代表公众，有监督上海中国银行兑换券准备金之权，负随时检查上项准备金库存及账目之责。上海总商会委员中推定二人，上海银行公会委员中推定二人，上海钱业公会委员会中推定二人，领券各行庄推定代表二人，中国银行董监事中推定三人。

第二条　中国银行兑换券分本行发行，联行领用，及各行庄领用三种，均备足现金六成，其余四成，各行庄领券悉仍其旧，并在本委员会成立时，经本委员会将成立以前准备金内容，检查报告公众。以后继续发行，除各行庄领券仍照原定办法办理外，本行发行及联行领用，其准备金须照左列成分办理，现金准备六成，保证准备四成。

第三条　准备现金，或以银元生金银及庄票，或以外国现货币存在本库，或以外国货币存出国外，将单据存库抵充之，但中国银行为调剂市面起见，得提用一成，酌做押款，或往来透支，前项准备现金中，关于各行庄领券部分，订备短期押款，仍照原定办法办理。

第四条　保证准备以证券、房地道契、进出口押汇票据及商业票据，或妥实抵押品充之。但证券应以交易所逐日有市价，得以随时变现之公债票或库券为限，并照市价计算，房地道契照估价计算，进出口押汇票据照金额计算，商业票据以银行钱庄或殷实商号票据（酌取抵押品）充之，商业押款或往来透支，须有妥实押品，由中国银行核定，算之前项保证准备。关于各行庄领券部分，仍照原定办法办理。

第五条　上项准备金一律公开，与营业库存划分，专库存储。所存现金、生金银、外国现货币、证券、道契、庄票、商业票据、存出准备金之寄存证及一切单据等，除由本会委员均得随时来行检查外，并由本委员会每三个月推定代表六人以上来行检查，将检查情形公布之。⁽²³⁾

财政部饬令金融监理局同时加入检查，以昭慎重。中行之所以自动公开发行准备，鉴于发行增加而责任愈重，即使有充足准备，而未尝公开，则难期社会完全信任，如果有风波，则影响于金融社会至巨。因为在多数发行制度之下，发行银行的责任更重，不仅本行挤兑风潮要时刻警戒，即使其他银行发生动摇，也要受到影响，公开发行准备则有助于提高中行钞券的社会信用。至于六成现金准备的规定，张嘉璈认为在当时的金融实况下，不应再少，而且将来如果发行增加，市面较松，尚拟增加至七成以上。⁽²⁴⁾

上海中国银行公开发行准备的举措在当时即引起很大反响，获得积极的肯定和评价。更有人称赞这一措施“为我国发行制度开一新纪元”，认为其效益有三，而弊害则无：

（1）为该行发钞基础之巩固，从来该行对于发钞之准备，虽系力求充足，但以本无完善之规，与彻底之公开，则偶因环境关系，发钞增加而准备率减少，要为事实所难免，将来发生危机，亦即预伏于此。今既规定彻底公开，又有委员会之严密监督，则发钞数目对于现金准备之间，必须谨遵六成之规定，现金准备能永远维持六成。该行纵有意外发生，当能应付裕如，是其发行基础，可以日臻巩固。

（2）在发钞准备未曾公开时代，准备之实在情形，社会究难明白，则其信仰不坚，此其碍于钞票之流通者甚大。今中行全部公开，且因检查严密，将来按期报告之数字，社会皆信其可靠，是无形所获之效益，正至伟大也。

（3）中行发钞数额最巨，足为沪埠全体华商发钞银行之代表。据调查所得，截至十六年末止，由该行直接发行者，计为七千余万元，由三十一家行庄领去，间接发行者，计为二千二百余万元，两计该行上海区所发行之总额，共达九千余万元。吾人每期按该行所发表之数字，就其增减情形，可以藉见沪埠金融之变迁与其趋势，实为一极有价值之统计也。⁽²⁵⁾

发行准备公开检查是中国货币发行史上的一大进步，通过这一制度，中国银行的钞票更加得到了社会的信赖。张嘉璈在后来的回忆中曾不无得意地肯定公开发行的意义：“此后中国银行全体发行，在国难重重，金融风潮迭起之中，仍能有增无减，而在法币实行前夕，中行发行且占中央、中国、交通三行之一半，不得不谓得力于发行准备之公开。日后中央、交通两行相继效法，民众至视三行纸币同于现金。……若非七年前，中行首倡发行准备公开检查，厚植券信，曷克臻此，是以动机虽微，而收效实宏。”⁽²⁶⁾其实，从1928年3月24日张嘉璈的一封密函中发现，沪行兑换券准备金公开推行的原因，消极方面是金融管理局派员来行检查，如果主动将准备公开，当局既不能以检查准备为要挟，而一经公共团体负检查之责，政府指此筹款当亦有所顾虑，积极方面是沪券正推行长江一带，一经公开不特信用昭著，推行顺利，而中行当局责任亦可大白于公众。⁽²⁷⁾

1932年1月14日，为避免因公债与库券市价变动剧烈而对发行准备的负面影响，中国银行上海分行将发行准备金中之四成保证，内有以关余及盐余各种税收担保的公债与库券，以市价变动甚剧，一律抽换，另以道契、金公债及以德俄赔款担保之内国公债暨押汇票据等加入，以期稳固而昭信用。当时中行发行总额计达18 000余万元，上海分行发行占其中之七成，计12 500余万元，为使准备益臻确实，决定采取此项措施。⁽²⁸⁾

中国银行上海分行在巩固发行准备中的开创之功，使得中行的兑换券发行额不断增加，流通范围也最广，始终领先于其他发行银行。到1934年年底，中国银行的钞票发行额为20 471万元，占中央、中国、交通三行发行总数的50.7%，占全体银行发行数的34.6%，成为全国资力最雄厚、业务最发达的华资银行。⁽²⁹⁾而在中行内部，沪券占全行的比重也不断攀升。通过表1-2、表1-3的分析，即可直观发现这一变化。

表1-2　1914～1928年中国银行上海分行兑换券发行额

续　表

资料来源：《中国银行上海分行史（1912～1949）》，第22～23页。

表1-3　1928～1936年中国银行全行及上海分行发行额

资料来源：《中国银行上海分行史（1912～1949）》，第67～68页。

从表1-2、表1-3可以发现，从1928年开始，中行沪券占全行的发行比例始终在60%以上。而与之形成鲜明对比的是，贵州中行因无力兑现，难以为继，1929年被贵州省政府告到财政部，称该行“滥发纸币吸收现金，黔民脂膏亏耗殆尽”。对于这一控告，中国银行也是满腹委屈，因为无法兑现的原因是前贵州省政府欠银行巨款，导致行力空虚。最初贵州分行发行国币券总数计260万元，准备充足，信用素著，后来因1916年贵州省长提用130万元，又省政府历年提借共167.8万余元，遂导致现金流出，根本动摇，至1927年2月券价跌落，行力告竭，无法挽救，经各界议决维持办法，以二成兑现，二成发给特别存单，其余六成之数作为商民代前省政府归还旧欠。贵州中行的纸币因行库空虚不能恢复兑现，导致纸币折减至一二折。⁽³⁰⁾这其中固然有地方政府提用款项的原因，但该行没有积极补充发行准备，而将损失转嫁到老百姓的头上，也有失妥当。

从中行纸币信用的正反对比中，既可看出当时纸币发行各自为政的特点，又反映了发行准备对于提高兑换券信用的重要作用。

三、交通银行

交通银行自1909年开始发行兑换券。因为政府垫款滥发钞票，现金准备不足，只得于1916年遵令停止兑现。直至1917年2月1日，向日本兴业、朝鲜、台湾三银行借款日金500万元，交行沪行才于4月30日起照常营业，恢复兑现。⁽³¹⁾1921年11月，交行因京钞存单债务及上海交易所风潮影响，再起挤兑，不得已再度限制兑现。上述两次停兑对交行兑换券的信誉影响很大，为此交行在发行业务上进行了较大改进，以提高纸币的信用。

1922年1月6日，交行恢复无限制兑现时，同时筹备发行独立，增订京、津二行及沪行增设发行股暂行办法，规定兑换券发行须备现金准备七成，保证准备三成。11月，增订分区发行试办章程，发行独立，准备公开，四六成准备从此成为定制。同月改组津行发行股为第一区发行总库，次年开始检查准备。后又陆续增设上海、汉口、奉天、哈尔滨4个发行总库，根据需要设立分支库。各区发行的兑换券，印有发行所在地的地名，由各发行银行负责兑现，发行准备金亦由各该发行银行自行保管，以备兑现。⁽³²⁾

但从其内部的资料来看，各发行库的发行准备状况差别较大。1928年12月29日，据交行沪行称：该行发行自1924年8月移交沪库接管之初，自身发行准备缺款为数甚巨，虽经推广发行、切实经营，渐渐补足了所缺准备。但由于营业受时局影响，现金头寸蹇涩，所缴现金准备之一部分仍不能不以证券折价作抵，与定章尚有未合，不得不提出变通办法。以有价证券按市价九折抵用发行现金准备，现金准备以总数二成为度，而将同业领券现金准备项下提出现款二成存放营业，由营业交入实值证券以资抵数。⁽³³⁾这一移花接木的做法无疑使交行沪行发行的现金准备比例大打折扣，但交行总管理处通过了沪行库的这一做法，只是提醒倘遇市面紧急兑钞增多之时，应陆续设法掉换现金以固准备。

北京分库所存现款更显单薄，天津总库的现款接济随运随用，1928年10月25日，津总库密函总管理处，要求严令禁止京行任意挪用库款、流出现金。但总管理处认为为了兼顾营业起见，不能不暂予通融，京库存现无论如何须以100万元为最低限度，其余所缺额数只可另行从长计议。津库依然坚持“根本办法仍惟有力请津京两行将原挪准备尽速设法补充，始为正办，盖津钞准备长此薄弱，无论市面发生变动，危险立见，即目前北方各行亦日在惴惴不安之中，瞻念前途，深用悚惧”。⁽³⁴⁾可见以发行现金准备挪作营业用款，已为交行总管理处所公然支持，在此政策下所谓的四六准备制亦成为虚设的规定。

1930年3月6日，据烟台分库报告，该处烟钞及龙钞发行额共为752 100元，其六成现款准备金除存总处254 500元及龙处存现1 620元外，活期存款烟行项下为15万元，此款随烟钞发行额而伸缩，除上列各款外，烟库实在库存现洋仅有45 140元，连同保证准备内所有之现洋1万元计算，共计库存现洋55 140元。津行库认为“准备实嫌过于单薄，每念及之，深抱不安”。1930年8月6日，总管理处就烟台行库存空虚一事致函津行库：“惟对于准备成分至为忽略，现金既经逐渐减少，从前存于汇丰之款又复换为支票代替，目前准备现金已无成分可言，长此以往，分库不啻虚设，殊失本行发行独立之本旨，如因该地接近军事范围本行库房不便多存现款之故，尽可酌存于当地较为稳便之外国银行，名义手续，行库不妨分办，凡属准备款项之他行存折等证据应用烟库名义，由库收存，方为合法，倘以烟行所开之汇丰支票交库抵现，是无异以本行活存作为准备，此种办法殊欠慎重，特此函达，即希转嘱烟行库从速切实整顿，并将办理情形具后为要。”⁽³⁵⁾1930年3月27日，鲁库发行额有2 723 000元，库存现洋实际只有430 730元，现金准备只有15.8%，准备非常薄弱。⁽³⁶⁾

1933年7月，交通银行又变更了分区发行制，改为集中发行制，沪区发行总库并入总行为发行部，同时改进发行组织，取消津区、沪区等分区名称，以原设各区总、分库为各地分、支库，又以济南、青岛、烟台三库改隶总行。⁽³⁷⁾此后，发行准备虽然仍分存各地，但由总行统一调度。从下面的资料中，我们可以了解其发行准备在各库之间的划转情况。1933年8月14日，交行总行致函定海支库：查定库发行发出多而兑入少，存置准备现款之额应以8万元为度，遇有余多应随时汇划或装运来沪，俾收集中之效，再各行库应将每日库存现金、同业往来存欠余额及兑入、发出钞券数目用公函陈报本总行发行部。兹查其实际存数超出甚巨，务希将逾限之额即日设法装运或由营业划转前来。9月29日，交通银行余姚发行支库致函总行：查敝处库存现金日渐增多，花市形将落令，用场不广，兹在准备金内提出5万元运交甬库。11月27日，武进交通银行库存现款准备金为数过巨，总行要求其调沪15万元，由大丰公司装运到沪。12月8日，交行浙库以现金准备单薄，不敷应付兑现，请求总库即予装现金准备10万元运往，以备应用。交行总库拨付无锡支库10万元准备金。12月25日，闽省事变，余姚金融紧张，谣诼纷繁，姚库为充足准备起见，曾于12月10日商请甬行装运现洋3万元以资准备。12月26日，无锡交行库存不丰，由武进库于现款准备项下提出10万元运往。⁽³⁸⁾

至于交行的发行准备公开，虽然推行较早，但不像中国银行那样严密。1922年起，交通银行鉴于1916年和1921年两次挤兑风潮打击的教训，决定充实纸币准备金并予以公开，因为天津发行纸币数量较少，现金容易筹措，所以津库先予试行。1922年10月25日起，即开始在北京的《银行月刊》上公告流通额和发行准备，公告以后，发行数额即显著上升，1922年9月30日的流通券仅579 390元，到12月16日止流通券数额已达1 564 000元。⁽³⁹⁾但交行津库的发行准备公开，由该行董监事和会计师一起检查，尚不属公开检查。

1930年12月17日，交通银行总管理处呈财政部称：“敝行沪区总库自发行独立以来，因在筹备期间，故对于准备公开手续迄未办理，兹以各发行银行之准备多已次第公开，敝行自应同样办理，藉昭慎重，拟自民国二十年一月一日起即将筹备字样取销，正式成立沪区总库，并组织检查发行准备委员会实行检查。”显然交行已感受到其他银行公开准备的压力。交行《检查发行准备委员会规则》规定：检查发行准备委员会，先从沪区总分库实行。检查发行准备委员会由该行的董事长、总经理、常务董事1人、董事1人、常驻监察人6人、券务部主任7人、所在地行经理或主任组成，以总经理为主席，总经理缺席时由委员中互推一人为临时主席。检查事项为现金准备和保证准备。每月至少检查一次。聘请会计师1人会同办理检查事务，所有检查情形由会计师证明公布。财政部认为：检查委员会各委员均系该行本行职员，核与中国银行检查委员加入银行公会、总商会、钱业公会及领券各行庄代表并由部派主管司长等之规定不同，似与公开之旨未符。关于准备金成数，又未分别订明，亦有未合，惟该行骤然公开，事实上或有为难之处，为顾全该行起见，准予照原订规则试办一年或半年，再由财政部令饬修改。⁽⁴⁰⁾而从交行公布的检查报告来看，现金准备成数勉强凑足六成（表1-4）。

表1-4　交通银行沪区发行总库检查报告

资料来源：中国第二历史档案馆藏财政部档案，档号：三（1）2 504。

四、中国农民银行

中国农民银行创办于1933年，最初称豫、鄂、皖、赣四省农民银行，1935年3月改组为中国农民银行。1933年4月蒋介石发布的《国民政府军事委员会委员长兼豫鄂皖三省剿总司令布告》中，宣称该行流通券“十足准备，随时兑现”。⁽⁴¹⁾但该行成立目的即是作为蒋介石的筹款机构，其纸币发行也是作为发放军饷的来源，依靠军队强行使用，因此实际上不可能有充足的准备，更无法兑现，在法币改革以前也从未公布过发行准备的内容。

据统计，法币改革前中中交农四行的发行数额占各年度发行总额的比例都在65%以上，中交两行的发行额始终在中央银行之上，中国农民银行的发行额相比而言则差了很多。这一现状是法币改革时宣布以中中交三行发行纸币为法币的基础（表1-5）。

表1-5　中中交农四行发行兑换券统计（1932～1935）

续　表

说明：—指数据空缺。

资料来源：中国银行经济研究室编印：《全国银行年鉴》（1936年）。