发行准备政策的名实差异

时间：2023-11-20 理论教育版权反馈

【摘要】：在讨论了发行准备对于维持币值作用的局限性以及其他制约因素之后，再回到对南京国民政府发行准备政策本身的考察。南京国民政府在宣传上始终强调充实发行准备以提高币信，在执行上却屡屡打破承诺，不仅未能有效利用发行准备政策昭示币信的作用，而且使人们失去了对政府的信任。杜恂诚教授则揭示了南京国民政府货币政策失败的症结所在。南京国民政府的财政支出主要并不是靠财政收入来维持，而是靠发行通货来维持。

第三节　发行准备政策的名实差异

在讨论了发行准备对于维持币值作用的局限性以及其他制约因素之后，再回到对南京国民政府发行准备政策本身的考察。从前面四章的论述来看，发行准备政策并未得到有效的执行，即它自身所具备的职能亦未得以有效发挥。在兑换券阶段，由于实行多数发行制，各行的发行准备执行效果差别较大，有些银行比较严格规范，因此纸币的信用亦高；有些银行虽然表面上按规定执行，但从发行准备移交中所揭示的问题来看存在虚假的成分；有些银行则缺乏起码的准备，无法应付纸币的兑现。法币改革放弃了银本位，纸币停止兑现，维持纸币币值的责任亦集中到政府的肩上。为了提高币信，国民政府对于法币发行准备政策作了严密的规定，但在执行中却逐渐打破自己的规定，使发行准备政策失去了对法币发行的约束作用。金圆券再度试图以发行准备政策来确立信用，亦由于执行上的虚与委蛇而迅速崩溃。银元券虽打出兑现的招牌，但从国民政府当时所拥有的发行准备而言，只能是一个骗人的幌子。南京国民政府在宣传上始终强调充实发行准备以提高币信，在执行上却屡屡打破承诺，不仅未能有效利用发行准备政策昭示币信的作用，而且使人们失去了对政府的信任。

南京国民政府时期的金融组织，类似于下述信用倒金字塔结构，即基于些微的现金准备而支撑的纸币和信用制度，基础非常不巩固（图5-1）。一旦遇到战争或其他事变发生，信用制度在战时受市场上心理作用的影响而破坏后，则又会引起纸币需要量增加。因此，欲维持此倒金字塔式的金融组织不致崩溃，应从建立与维持信用制度与保护现金准备两方面着手。

但南京国民政府时期既没有建立起必要的信用制度又没有保护现金准备，而只是打着充实发行准备的幌子无限制地增发纸币，导致纸币币值不断下跌。

图5-1　南京国民政府时期金融组织的倒金字塔结构

张嘉璈在总结南京国民政府通货膨胀的教训时，对于政府的处置失当指出：通货膨胀一旦形成恶性循环，其进程就越发难以遏止，这是一条不可颠破的公理。中国的通货膨胀本应在其早期予以遏制。首先，1938年年末至1939年年初，政府被迫转移到经济不发达的内地，宣称为了挽救民族的危亡，决心进行长期抗战，曾得到人民的拥护，这就是遏制通货膨胀的一次绝好机会。其次，在1941年年末，美国进入太平洋战争，解除了人们心理上的压力，美国对中国提供了财政上的援助，这又是一次中国政府进行一劳永逸的财政改革的良机。再次，在第二次世界大战告终时，中国政府应明白，没有基本的改革以稳定货币，中国是无法进行经济复兴的，而号召进行改革一定会把全国的爱国人士团结起来，这真是一次具有战略价值的难得机会。然而，政府却一次又一次地坐失良机，以致良机永不再来。⁽¹⁸⁾南京国民政府之所以不能用非通货膨胀的方法来增加岁收，以及通过储蓄和征税方法来吸收剩余的需求，在很大程度上是由于恐怕因此而丧失人民的拥护。政府遂坚决拒绝采取有效步骤来调整支出，并且过分重视政府的威信和外来的军事力量，而不顾及政治和军事支出对经济所产生的后果如何。从长期来看，经济的健康是政治力量的前提条件，可是政府对此却熟视无睹，竟一味追求饮鸩止渴式的所谓终南捷径，直到不得不承认在各种经济措施都失败了的时刻，便又求助于政治手段，最终孤注一掷地把它的政治威信和前途押在那次短命的货币改革——金圆券改革上。这次改革的失败只能说明，国民政府的政治力量已不复存在，人民对它的信心已扫除净尽，从而加速其最终的垮台。中国的通货膨胀也给人们这样一个经验教训：对财政预算和银行体系的行政控制，已证明是个最不健康的结合体。政府预算是由政治当权者所操持，而不是由正当途径选举出来的权威加以严格审查、监督。中央银行被当作政府的账房，其创造货币的能力不但不是国民经济的福星，反而成为祸根。在中国，政治当权者操有对财政预算和中央银行独裁统治的大权，而这些人对其所控制的经济能量的性质却一无所知，纸币发行准备政策规定与执行上的种种悖论已充分反映了这一点。

王璧岑在分析法币通货膨胀的成因时曾强调：“其实政府一贯的措施，在表面上看，似乎是始终‘抱定了一个紧缩政策’，但在实际上，却完全是假的紧缩，比方抛售黄金，表面是在使通货回笼，实际上却为特殊人物制造发财机会，增加投机对象，最后正是通货大量出笼。又如管制外汇，压低汇率，事实正是为了便于特殊阶级套取外汇，加强财富集中，并减少了通货回笼的数量。再如统制物价，事实上正是造成通货加速膨胀的因素，无怪其非但没有从根本上挽救了经济危机，甚而还适得其反的加重了经济的混乱。同时战后中国农工生产之萎缩，我认为也就正是这些因素构成的。政府一切措施，既在有意无意的加速通货膨胀，帮助财富集中，绞杀生产事业，形成经济危机，所以作者才来特别强调改革币制以及稳定币制的重要。”⁽¹⁹⁾这同样是对国民政府政策与执行之间悖论关系的严厉批评。

李铭亦对金圆券发行准备政策措施目的与结果的背离有过分析。他认为强制收兑金钞目的是充实发行准备、稳定币值。但效果之一是“由收兑金钞而增发之金圆券，大部分成为游资”。因为人民出兑金钞，是出于法令强制，而非基于社会经济需要，因此政府因收兑而增发之金圆券，大部分成为游资。政府虽出售国营事业股票及敌伪产业以资吸收，而吸引条件不足，故消纳力量有限。效果之二是“遵照法令出兑金钞者，多系大都市中普通工商业及工商人士与一般小市民。豪门所有，是否照兑，不得而知。大都市以外人民出兑者，殆属不多。此点在一般小市民心目中，不免引起怨望”。⁽²⁰⁾

杜恂诚教授则揭示了南京国民政府货币政策失败的症结所在。他认为中央银行制度需要与合理的财政制度、货币金融制度相配套，才是有实质内涵的。但南京政府并没有致力于合理的配套制度的建立，只是服从于垄断金融的需要。在抗战之前的1936年，中中交农四家银行发行额“已增至122 200余万元的巨数。一年之间，所增之数，几及一倍”。南京国民政府的财政支出主要并不是靠财政收入来维持，而是靠发行通货来维持。1946～1948年，赤字占财政支出三分之二左右，通货发行呈天文数字，1948年8月法币崩溃时与1945年8月日本投降时相比，三年间法币的发行量增加1 190余倍。本该控制通货供给的中央银行，却成了扰乱通货的直接责任者，因而其所实施的货币政策，仅具有形式的意义。南京国民政府中央银行的货币政策目标和工具都是扭曲的，其货币政策目标当然已经脱离了对货币发行数量的控制。⁽²¹⁾

上述论述都从不同角度揭示了南京国民政府发行准备政策失败的深层原因。政府明知发行准备政策只是一个暂时的手段，更多是心理上的作用，但他们却不及时进行相应的财政金融改革，面对危机时依然打出发行准备充实作幌子。货币不是凭空产生的，国家虽然在主观上可以发行不兑换纸币，但却不能抹煞货币的客观条件。所谓管理通货制度，其着重之点，就在于“管理”二字，而且货币不是容易“管理”的，因为物价问题不是单纯的货币问题，货币问题尤不是单纯的货币数量问题。实行管理货币的一大前提，就是必须有健全的机构切实管理，方能有效，南京国民政府时期始终没有这样一个健全的机构。要维持纸币币值的稳定，最关键的还在财政，如果财政能够平衡或接近平衡，不用借发行为挹注，发行数量自然能够控制。财政收支不能平衡，货币价值也不易维持稳定，而货币价值的不稳定，也更能加深财政收支的不平衡，二者互为因果，成则均成，败则均败。而在南京国民政府时期，一多半的时间里战争不断，军费支出庞大，在此情形下，财政绝对不会平衡，每年惊人庞大的赤字支出，势必以发行纸币来弥补，通货恶性膨胀，货币已成为财政的俘虏。管理通货的发行准备政策，以南京国民政府承担责任、作出承诺始，却以放弃责任、打破承诺终，在此复杂的演变过程中，由于政府对发行准备的规定、宣传与实际执行的背离而不断失去民众的信任，最终导致对政府信心的崩溃，使政府所有的挽救措施失去效力。

【注释】

(1)亦闻：《日本果能破坏中国法币制度乎？》，《财政评论》第1卷第1号，1939年1月1日。

(2)杨端六：《财政部的货币新法令》，吴小甫编：《中国货币问题丛论》，货币问题研究会1936年版，第235～236页。

(3)余捷琼：《中国的新货币政策》，商务印书馆1937年版，第71、88页。

(4)中国第二历史档案馆藏交通银行档案，档号：三九八12 609。

(5)朱斯煌：《钞票之准备基础与信用》，《银行周报》第28卷第25、26号合刊，1944年7月15日。

(6)吴克刚：《序》，吴克刚编译：《战时金融与币制》，文化生活出版社1937年版。

(7)[日]园田日吉：《法币价值何以能稳定？》，《财政评论》第1卷第2期，1939年2月1日。

(8)中国第二历史档案馆藏财政部档案，档号：三（1）4 802。

(9)中国第二历史档案馆藏财政部档案，档号：三（1）4 852。

(10)同上，档号：三（1）4 801。

(11)关吉玉编著：《中国战时经济》，国民政府军事委员会委员长行营1936年版，第288～294页。