国民政府与民国时期农村合作金融制度的嬗变

时间：2023-11-20 理论教育版权反馈

【摘要】：但初步执掌政权的国民政府各项开支浩繁，以政府之力筹建的专门农民银行迟迟不能建立起来。商业银行参与向农村放款，成为这一时期农村合作金融制度的一个重要特点。很明显，国民政府意在扩大农村资金的来源，至于是否能够得到落实另当别论。20世纪30年代，国民政府的积极推动、银行界的参与促成了中国农村合作金融制度的初步形成，但这一制度自形成之时就存在着明显的不足。

龚　关⁽¹⁾

农村合作金融制度是以农村合作组织为资金融通对象的金融制度，它以分散各地的合作社为其基层组织，藉其创造信用、增加信用，以建立其上的系统的中级机构与高级机构之活动扩大集体信用、调节资金盈虚。从世界范围看，早期农村合作金融制度基本上是自下而上自发形成的，19世纪末20世纪初以来，这一制度形成和演变的一个共同趋势是政府的参与和扶助，而政府参与、扶助的方式、力度则使最终所形成的制度在内容、特征、绩效等方面有着差别。民国时期，农村合作金融制度的演变大致可分为银行向合作社放款和合作金库两个阶段，国民政府自始至终是积极参与的，这既推动着合作运动的进展，也使这一制度深深打上了国民政府的烙印。目前，学术界对民国时期农村合作金融制度已有不少研究，探讨主要集中于对农村信用合作运动、银行农村放款、合作金库、合作金融体系的演变等问题，研究上多侧重于事实的梳理，而对于这一制度演变中的政府行为及其影响则少有涉及，这正是本文探讨的重点。

一　银行向合作社放款

国民政府奠都南京后，积极倡导合作运动，各级政府亦行动起来促进合作事业，这直接推动了合作运动的发展、合作社数量的不断增加；又鉴于农村资金匮乏，农民借贷困难，深感要解决这一困境，向农民提供资金，非专设银行不可。但初步执掌政权的国民政府各项开支浩繁，以政府之力筹建的专门农民银行迟迟不能建立起来。而最早建立专门农民银行的是地方政府。

1928年7月，江苏省政府成立农民银行，赋予其调剂农村金融、发展农业生产的使命。江苏农民银行成立后，即指导农民组设合作社，举办青苗放款、农仓储押放款及运销放款等以融通合作社之资金。这年8月，浙江省也成立农民银行筹备处，筹设省农民银行。1929年10月，省政府决定停止筹备省农民银行，提取省行资本50万元充作中国农工银行股份，在省会杭州设立分行，又拨38万元作为该行农民放款基金，办理向农民放款。同时，浙江省政府推动各县筹设农民银行及农民借贷所，到1936年6月底止，共有县农民银行、农民借贷所等45家，⁽²⁾浙江各农民银行的各项业务基本上与江苏省农民银行相同。此后，其他各省多相继效法。1933年4月，湖南省府会议曾通过“筹设湖南省合作银行计划”并一度着手筹措基金，后改为建设厅合作贷款所。⁽³⁾1932年11月，豫鄂皖三省剿匪总司令部以司令部所拨100万元为资本，设立农村金融救济处，指导赣、豫、皖、鄂数省成立合作预备社，举办各省农村紧急救济贷款。1933年4月，在农村金融救济处的基础上在汉口成立鄂豫皖赣四省农民银行。

1935年4月1日，随着四省农民银行业务区域扩展，超过四省范围，国民政府将其改组为中国农民银行，实收资本1 000万元，自此有了全国性的专门农民银行。6月4日国民政府颁布《中国农民银行条例》，规定该行为“供给农民资金，复兴农村经济，促进农业生产之改良进步”的农业专业银行，农业放款不得少于放款总额的60%；经国民政府之特准，可发行农业债券。⁽⁴⁾

这些地方性或全国性农民银行都被赋予了供给农民资金、发展农村经济的使命，其放款对象基本上都确定为合作社，对合作社之外的个人和团体放款则被视为在合作社还不普及的情况下的权宜之计。应该肯定的是，这是中国农村合作金融史上非常重要的一步。如果说华洋义赈会在河北农村指导农民组织信用合作社是农村合作金融制度萌芽的话，农民银行的建立并向合作社提供资金，则形成了农村合作金融制度的基本构架，是中国农村合作金融制度基本形成的标志。

在各级政府先后成立农民银行的同时，商业银行如上海商业储蓄银行、金城银行、中国银行、交通银行等，鉴于农村经济崩溃，资金拥聚城市的困境，于20世纪30年代初纷纷将资金引向农村，在农村指导组织合作社，并向合作社提供放款，一时形成了商业银行放款农村的热潮，其声势甚至超过了农民银行。商业银行向农村放款，如同农民银行一样，也主要是通过合作社。商业银行参与向农村放款，成为这一时期农村合作金融制度的一个重要特点。

国民政府不仅以积极的姿态推动合作运动，组建专门的农民银行，对商业银行的农村放款也加以肯定，一方面鼓励商业银行向农村放款，另一方面又以法律的形式规定商业银行向农村放款的义务。1934年7月，国民政府颁布《储蓄银行法》，其第七条第七、八两款对商业银行的资金运用明确规定，“对于农村合作社之质押放款，及农产物为质之放款，不得少于总额五分之一”。很明显，国民政府意在扩大农村资金的来源，至于是否能够得到落实另当别论。

20世纪30年代，国民政府的积极推动、银行界的参与促成了中国农村合作金融制度的初步形成，但这一制度自形成之时就存在着明显的不足。这里先从国民政府的角度加以分析，商业银行方面下文再论。首先，各农民银行资本的筹集及规模，显示了各级政府的窘境。江苏省农民银行是以孙传芳时代经征未完的二角亩捐充作资本，这项基金应征额为1 083万元，但到1933年6月底至实征额为258万元。⁽⁵⁾浙江各县农民银行其资金大多来自各县地方公款及田赋附加税款，偶尔也有募集商股的，实收资本多在10万元以下，农民借贷所则仅在1万元左右。截至1936年6月，45家县农民银行、农民借贷所共有资本仅105万元。⁽⁶⁾四省农民银行成立时资本总额为1 000万元，实收资本250万元，至1935年4月改组为中国农民银行实收资本才增至1 000万元。⁽⁷⁾显然，这些银行的资本都很微薄，对数量众多的合作社放款是难以应付的。而江苏、浙江两省还算情况不错的，成立了农民银行，其他地方则基本上是空白。中国农民银行作为一家全国性农民银行，由于资力有限，加上分布不均衡，也很难发挥应有的作用。其次，尽管资力有限，但各银行的资金也不全是用于农业，甚至所占比例很低。以中国农民银行为例，该行的资金运用大量的是垫支军费和其他开支，从1933年4月到1937年1月，根据蒋介石的手谕，先后拨付各种款项达10 800万元，占该行货币发行总额的68%以上，仅垫支军费一项就有6 400万元。该行的存款、汇款业务主要是经管军费和军饷，这项业务占其存汇总额的80%以上。⁽⁸⁾真正的农业放款在其放款总额中所占比例不高，1934年为17.77%，⁽⁹⁾1935年上期为战前最高，占26.1%。⁽¹⁰⁾其他各农民银行也多类皆如此，显然，这与国民政府提倡合作运动的高调、积极姿态形成鲜明的对照。另一方面，从国民政府推进合作运动的事实中可以看到，其目的性极强。1931年长江水灾，水灾过后，国民政府委托华洋义赈会承办皖、赣两省的赈济，这是鉴于华洋义赈会在河北有成功的先例，使国民政府认识到，农业合作组织是复兴灾区的好办法，贷款给灾民复员，之后再还贷款，而非依赖纯粹救济。而华洋义赈会正是利用合作组织，在灾区组织互助社办理农赈，其范围进一步扩大到湖南、湖北两省，取得了不错的效果。1932年，豫鄂皖三省剿匪总司令部成立后，一面围剿工农红军，一面成立农村金融救济处在其收复区推行农村合作，颁布各种合作社章程、训练指导员，办理各种紧急救济贷款，国民政府以一战区最高指挥机构而办理救济农村之务，其目的从“三分军事，七分政治，同时并进”这句话里尽可知之。而在农村金融救济处的基础上发展起来的中国农民银行，被认为一开始就是为剿共设置的，四省农民银行曾提出“军队开到哪里，机构设到哪里”的口号，到1937年，中国农民银行的分支机构由原来的16处增加到87处，这些新增加的机构，大多数分布在四川、云南、贵州、西康、陕西、甘肃、青海等红军长征路线上。⁽¹¹⁾正因上述事实，有说国民政府的合作经济政策，是为了补救天灾人祸才兴起的。⁽¹²⁾

国民政府推进合作运动，促成中国农村合作金融制度的初步形成，与当时世界合作运动中政府都表现为积极参与的趋势是相符的，但是在农村经济崩毁、政府财政捉襟见肘而统治又受到威胁的时候，农村合作运动、合作金融只是国民政府救济灾困、收买人心的一个工具，这已经远离了合作运动的初衷。国民政府推行合作时心有旁骛，当有比工具更重要的东西时，这种工具也就成为一个摆设。因此，农村合作金融制度形成伊始，已经被一个目的不纯的政府将其歪曲，这预示着中国的农村合作金融制度将要走上一条极其艰辛、异常曲折的道路。

二　试图建立独立的合作金融体系

抗战爆发后，华北、华东及华中地区相继沦陷，这些地区的农村合作运动陷入停顿，但国民政府推动合作运动的热度没有低减，反而更为积极，并把发展合作运动提高到了国策的高度，“以扩大农贷、增进农业生产为奠定抗战建国基础之要策”。⁽¹³⁾为此，一方面，仍积极地在国统区提倡合作运动、发展合作社。1939年11月，国民党五中全会讨论通过《加强推进合作事业案》，1940年拟订了《发展省市合作事业五年计划》。由于国民政府各部门的推动，合作社和合作社社员数量逐年增长。1937年全国合作社数仅46 983个，社员2 139 634人；到1944年底，川、康、陕、甘、桂、滇、黔等18省市，合作社增至171 681个，社员达15 824 716人。⁽¹⁴⁾合作社数量的不断增加扩大了合作金融系统发展的基础。

另一方面，鉴于抗战初期各金融机构纷纷缩减农贷，尤其是商业银行完全退出农贷市场，农贷陷入停顿，国民政府陆续出台了多项扩大农贷的措施，要求各农村金融机关扩大放款。1937年8月财政部公布《中中交农四行内地联合贴放办法》，9月实业部颁行《各省市办理合作贷款要点》，10月军事委员会公布《战时合作贷款调整办法》；1938年4月财政部公布《改善地方金融机构办法纲要》，8月行政院核准《扩大农村贷款范围办法》。⁽¹⁵⁾短短的一年时间内，国民政府各部门出台的扩大农贷措施竟如此之多，可见其急迫之心情！这些举措确实显现了其作用，1938～1940年，中国银行、交通银行、中国农民银行、中央信托局、农本局等国家行局群相推行农贷，形成农贷事业突飞猛进时期。

在采取上述举措的同时，国民政府继续推进在抗战爆发前夕就已经开始的建立独立合作金融系统的努力，这种努力源于社会各界对商业银行农村放款的忧虑和不满。商业银行以盈利为目的，它向农村放款即使不求盈利，也得保证不致亏损或将亏损减到最低限度，于是在区域和对象上必然是有所选择的，放款主要集中于交通发达和农产品商品化较为发展的地区，如冀、鲁、豫、陕各省棉花生产区域便成为各银行放款集中之地，甚至形成多家银行竞争的局面。由于多家银行展开业务竞争，致使一些合作社乘机可同时从几家银行获取借款，进而培植了投机取巧的习气，有背合作互助、自主的宗旨，而位置偏僻，商品化不发展的区域则少有商业银行的身影。放款的对象主要选择有一定家产的自耕农，赤贫的雇农、佃农是被排斥在外的。再者，合作社社员深感向银行借款手续过于繁琐，有时银行还以金融权力干预合作社的正常经营及行政行为。自然，这些行为对合作运动形成了极大的伤害，也就有了社会各界对商业银行农村放款的诸多不满。

正是怀着对商业银行给合作运动带来伤害的不满，社会各界加强合作金融建设的呼声甚高，这在1935年3月召开的全国合作事业讨论会上有了充分的反映。在这次会议上，合作金融是引起参会者高度重视并广泛讨论的主要议题之一，主要包括两个问题，一是要求统制、监督商业银行农村合作贷款，会上通过了政府对于商业银行合作贷款问题应行注意或改进的办法；二是要求建立独立的合作金融系统，这是由农村复兴委员会代表王志莘在“合作金融系统案”中提出的，其基本点是通过建立从中央到地方各级合作银行，以形成独立的合作金融系统。大会经过讨论，最终修正并通过“合作金融系统案”，并决定送有关各部会采用。⁽¹⁶⁾

这次由政界、合作界、金融界的官员、银行家、合作专家参加的会议促成了国民政府开始考虑改进合作金融，会后采取了一些措施，主要有二：一是1936年12月实业部颁布《合作金库规程》，比较详细地规定了合作金库的基本制度、结构和组织方式。它没有经过立法院通过成为正式立法，但还是后来组织合作金库的主要法律依据。二是1936年9月农本局的成立。农本局被赋予以调整农产品，流通农业资金的重任，其中在流通资金上的任务主要是辅导和帮助各地设立省、县合作金库，以达到建立独立合作金融系统的目的。

农本局成立后，便积极展开辅设合作金库的工作，所谓辅设包括两个方面的内容：一是认购提倡股，二是对新建立的合作金库给予业务的指导。抗战前，该局辅设的合作金库有山东寿光、济宁二县，河北定县，安徽芜湖、宣城及南京市等库，“七七事变”后，上述各库多迫于战事而结束，该局转到内地各省继续筹设合作金库，先后成立的有江西九江、进贤，湖北襄阳，湖南攸县、岳阳、新化、茶陵、安仁、沅陵及四川新都、合川等11县。1938年起，农本局将辅设合作金库作为中心工作，制定业务计划，特定川、康、桂、黔、滇、陕等省为发展业务的中心区域，以甘、豫、湘、鄂、赣、粤等省为外围区域。由于对辅设工作的重视，农本局所辅设之新库，增加殊为迅速。1937年底只有17库，1938年增设59库，年底合计已达76库，分布于川、黔、桂、湘、鄂五省。1939年合作金库的发展更为猛晋，是年除在川、黔、桂、湘、鄂五省增设40库外，另在陕西、西康两省开拓新库12库，在偏僻地区或接近战区之宜都、宜昌、枝江、松滋与岳阳等地亦先后成立筹备处或恢复旧库。截至年底，新设数达52库，与上年合计增至128库，而在筹设中者，尚有40余库。1940年，农本局辅设业务受四联总处农业金融处所制定五行局农贷办法纲要的影响，但该局仍注意于合作金库质的改进，并不遗余力推广辅设区域，增设新库47库，分布于川、黔、桂、湘、鄂、陕、滇、浙等省，连前共有175库。1941年1月，奉令将所辅设的合作金库全部移交给中国农民银行、中国银行、交通银行、中央信托局等，农本局结束了辅设合作金库的历史。⁽¹⁷⁾

农本局开始辅设合作金库的同时，江西、四川省政府及江西、四川等省的农村合作委员会在辖区范围内也参与了辅设工作。1939年以后，中国农民银行、中国银行、交通银行、中央信托局陆续加入辅设合作金库的行列，由于他们的加入，此后两三年间辅设合作金库达到高潮，省县合作金库的数量大为增加，截至1943年，省库6个，县库452个，尤其是1939～1940年间增加可谓迅猛；在分布区域上，由冀、鲁、皖、苏等省进而遍及西南、西北及东南各地，到1944年，实际分布于全国14个省，其中主要集中在西南各省。⁽¹⁸⁾

省县合作金库得到积极发展，尽早筹设中央合作金库以完成合作金融系统的呼声便不绝于耳。1941年社会部召开全国合作会议，会议提出《创设中央及省县市合作金库以建立合作金融系统案》，大会决议《申请政府克期筹设中央合作金库》。1942年，国民党第五届中央执行委员会第九次全体会议上中央委员陈果夫等14人，会同提议《切实改善合作金融发展合作事业以奠定抗战建国之社会经济基础案》，复经中常会通过交国民政府办理，社会部与财政部及四联总处奉令筹设中央合作金库。1946年11月，中央合作金库正式建立，从形式上看，独立合作金融系统已初现端倪。

根据上述事实，很清楚，国民政府对农本局的定位是，集合政府与商业金融机构的资金，通过辅助建立合作金库的形式以求建立独立的合作金融体系，而农本局自身最终顺理成章地成为合作金融系统的中央机构。但是，农本局最终没能完成使命，而独立的合作金融系统也只具有形式上的意义，这表现出国民政府制度设计上的种种缺陷，在这背后则是种种无法克服的困难，无法改变的无奈。

农本局这一机构自成立之日就有着先天的不足，主要有两个方面：第一，没有基层机构。推动辅设合作金库时，大多与各地地方政府及合作主管机关、社会团体等联合进行，或与当地政府及银行共同投资，或与各省合作指导机关分工合作，或请地方行政长官及有关人员为提倡股股权代表，参加县市合作金库监理事会组织等。第二，资金的困境。按规定，农本局由国民政府和国家银行共同出资组成，其资金分为固定资金、合放资金、流通资金，其中固定资金为3 000万元，由政府分五年筹拨；合放资金3 000万元，由各参加银行分五年缴清；流动资金数额，由该局与各银行协定。⁽¹⁹⁾但政府财政的窘境是不争的事实，每年600万元勉强能够拨付；而各银行囿于自身利益的限制，对于所应承担的合放资金和流动资金的拨付并不积极，致使农本局的辅设合作金库工作逐渐陷入困境。

这种困境在1938年已有表现。这年，经济部修改合作金库规程，将参加农贷各银行加入到辅设合作金库机关的行列，个中原因，一个重要方面就是农本局遇到资金不足的问题。而它的结果，一方面是吸引银行的投资，确有功效；而另一方面，实启日后各行局辅设合作金库各自为政之乱象。中国农民银行首先加入辅设机关行列，便引起了1939年与农本局在西康省因在同一县设立合作金库而竞争，这是乱象的第一个典型事例。

1940年农本局更遇困境，年初，政府每年拨付的资金业已拨尽，而各银行参加农本局之合放资金，除第一期外，没有继续拨付，苦于农贷资金周转不灵。有鉴于此，四联总处农业金融处为扩大农贷业务，制定农本局、中国农民银行、中国银行、交通银行、中央信托局等五行局农贷办法纲要，该纲要除规定农贷对象及种类外，最有重要影响的是规定各行局分担农贷款项之比例与各行局贷款区域之划分，其比例为中国银行25%，交通银行15%，农民银行35%，中央信托局15%，农本局10%。农本局所担任的，必要时可由其他行局垫付。划区贷款的结果，使农本局辅设合作金库的区域，无疑十去其九，而其所受指定贷款区域，又多属接近战区及向未前去推动之地，过去推行合作金库最具历史之农本局，至此一蹶不振，预定筹划各库大都停止筹设。至该年年底已成立的合库仍为175库，唯合作金库资金，除指定的12库由农本局自行供给外，其他各库概由中、交、农及中信四行局分区供给。而此供给贷款资金的协商，更迟迟未定，并常附带有其他要求，如有关行局要求加派稽核员驻农本局辅设之各合库。1941年1月，农本局于又奉令移交所有辅设之合作金库，被赋予重任的农本局，竟悲剧性地结束了其所承担的使命。

鉴于合作金融与商业金融的不同，各国在构建合作金融系统时，一般都强调合作金融系统本身的完整性。国民政府成立农本局，赋予其重大使命时，其初衷也应该如此，但最终的结局是差之毫厘，失之千里，合作金融系统没有成为事实。首先，农本局结束辅设后，合作金库的辅设机构再三变动。1941年1月，农本局所辅设之合作金库奉命分别移交给中国农民银行、中国银行、交通银行及中央信托局四行局；1942年7月，国民政府确定四行业务专业化时，又将各行局农贷、辅设合作金库等业务统一划归中国农民银行。由于移交接收，辅设工作多陷于停顿，资金供给时断时续，对农贷业务损害巨大，如1941年初的移交，虽明令限期办理完成，然拖延至年余内部往来账目尚未能结清，在此期间，大部业务皆奉令停顿，农民告贷无门，本来这年是扩大农贷的年度，合作金库反突现金融紧缩的迹象。据统计，1940年在移交接收中的合作金库有13库，1941年突增至259库，占全国库数的2/3以上，至1942年则有二行一局之移交库数93库。因此，在这几年，县合作金库大多在波动之中，工作人员难以安定，业务计划难以实施，其间因移交接收双方人事关系，更常发生摩擦，贻误业务展开，阻滞金融，以致妨害合作事业。⁽²⁰⁾

其次，由于农本局结束了它的辅设合作金库的使命，导致合作金库是在不同系统、不同方式下产生出来的。有的是由提倡机关（行局）所辅设，如川、康、湘、桂、黔、鄂等省的合作金库；有的是由合作行政机关先倡设省合作金库，然后再由省库去组设县合作金库的，如浙、赣、闽等省的合作金库；有的是由合作行政机关先倡设县合作金库，然后再和金融机关协同组设省合作金库，如陕、豫两省的合作金库；有的由省政府协同金融机关先组设省合作金库，然后再分设县合作金库的，如四川省的合作金库。辅设机关五花八门，就国家五行局来说，它们各自的性质不一，参与辅导的时期不同，辅导态度也有差异，辅导内容及方式自有分别，形成各库不同的作风，如股本数额参差，会计制度存在差异，人员薪级待遇不同，经营方式不一等，更有甚者，不同系统所辅设的合作金库各自为政，不通往来，甚且相互批判，互相对立，使合作运动的信用为之低落，成为发展的障碍。再者抗战后后方金融事业发展迅速，偏僻内地，国家银行、地方银行及商业银行等，均随合库的普设而成立。于是，不仅合作金库之间不统一、不协调，而且合作金库与其他各种金融机构之间也有冲突，分工不明确，业务难以开展，形成竞争形势，对合库存汇及代理等业务发展造成诸多障碍。1942年7月，尽管合作金库都归于中国农民银行，以求事归统一，但是，面对合作金库的这种现状，中国农民银行很难解决这一棘手问题。

再次，合作金库始终在银行的控制之下。合作金库的成立，无论是人事还是业务，都摆脱不了对辅设机关尤其是银行的依附，因为归根结底，合作金库没有或者很少有自有资金，几乎全赖银行的提倡股支撑。可以说，合作金库的命运从一开始就掌握在银行的手里。合作金库业务之展开以银行资金之盈虚为依归，当资金充裕时，能够提供给合作金库的资金也较多，乃至为辅设更多的合作金库而相互间展开竞争；当资金不足时，对合作金库的业务加以限制，这以1942年7月中国农民银行接手所有合作金库后最为典型。中国农民银行为节省开支，令合库合并或委办，其方式：（1）以合库业务由农行分支行或办事处代办，1942年7月已经有50库，1943年增为74库；（2）委托邻县合库或农行行处兼办，1942年7月有45库，1943年达46库，1944年初有292库被动停止业务，委托银行办理。乃至合作金库之控制权也以银行的资金为转移，四川省合作金库自1938年7月增加股本，而中国农民银行认股700万元后，其对县库之辅导权即逐渐消失，1940年底，该库辅设的67库中，由中国农民银行参加辅导者有51库；河南省因银行农贷人员未取得省合库经理之位置，竟使筹设就绪的省合库停设，并对县合库停止供给资金；福建省因中国农民银行与省银行均认购提倡股，对于辅导权难于划分，竟使已经成立的省合库徒有虚名，未有存放款业务。更有合作金库之理监事大部分为银行职员，代表辅设机关，常有一人担任十余库之理监事，以致每次开会出席者甚少，难有作为。各库经理、出纳、会计等均由辅设机关聘请或委派，而后交理事会任用，其薪金亦大都由辅导机关决定，合库之理监事几等于虚设。

很显然，国民政府为建立独立的合作金融系统付出了努力，以农本局为推动的总机关，1938年至1942年竟至形成了合作金库普遍建立的高潮，省、县两级合作金库已初具规模，但是围绕合作金库所存在的关系错综复杂，最终农本局退出这一领域，而政府及各国家行局间纷争不已，及至归于中国农民银行，中国农民银行也理不清这纷乱的头绪，而另一方面，则对合作金库从农行的角度进行处置，独立的合作金融系统难以存在。即使1946年成立了中央合作金库，那也只是形成了一个形式上的合作金融系统，国民政府的努力没有达到目的，是其不能或主观意愿不足的结果。

三　从利用到控制：国民政府对合作金融的政策取向

对民国时期农村合作金融制度的嬗变，还需要从国民政府政策取向的角度加以分析，这涉及到国民政府的合作行政、合作立法乃至整个经济政策。

国民党在执掌政权之前就重视对合作运动的倡导。1926年，国民党第二次全国代表大会决议从速设立农民银行，提倡农民合作事业。为实行大会提倡农民合作事业决议案，国民党中央联席会议还在这年通过“扶植农民合作社组织政纲”，期以政党的力量切实倡导。1927年，国民政府奠都南京后，国民党更对提倡合作事业不遗余力。1928年2月，国民党第二届中央执委会第四次会议上，陈果夫、李煜赢、张人杰、蒋介石鉴于国民党推进合作运动必须有组织有方案才能切实发展，联名提出《组织合作运动委员会建议案》，主张中央于“经济委员会”之下设立“合作运动委员会”；中央规定合作运动宣传费，每年至少五万元，以资宣传。⁽²¹⁾1928年10月，国民党第二届中央常务委员会通过《下层工作纲领案》，规定以合作运动发展平民经济列为七项运动之一。⁽²²⁾

但1931年之前，限于政权的初创、财政的捉襟见肘，国民政府对于合作运动，提倡多于实际行动。1931年，外部环境发生重大变化，日本发动“九·一八”事变、世界经济大萧条的影响波及中国、长江淮河流域大水灾，农村经济危机深重，国民政府对合作运动不再停留于提倡的层面，而是有了诸多的实际行动，诸如推进合作立法、设置合作行政机构、创建专门的农业银行、推动合作社的设立等，前面已对合作金融进行了分析，下面再从合作立法、行政作进一步的探讨。

为负起对合作运动的推行督导之责，国民政府成立了合作行政机构，率先设立的是地方政府。1928年6月，江苏省农矿厅设立合作事业指导委员会，浙江省亦于7月成立省农民银行筹备处，兼办合作行政事宜。1932年，“剿匪区”设立农村合作委员会，主办推广下属豫、赣、皖、鄂四省合作事项。1934年委员长南昌行营令饬鄂豫皖三省，成立农村合作委员会，负责总理其事，成为该省合作事业推进机关。此后，各省市均相继仿行江浙两省，设立合作行政机构，只是名称、组织及隶属关系各不相同。到1936年底，各省合作行政主管机关，称委员会的有豫、鄂、皖、赣、川、闽、甘的农村合作委员会，广东合作事业委员会，陕西农业合作委员会，绥远农村合作事业指导委员会；称合作室、合作课或合作股者，有江苏、湖南建设厅的合作课，浙江建设厅合作事业指导室，山东省建设厅合作事业指导处，陕西则称合作事务局。至隶属关系，直属省府者有豫、鄂、皖、赣、川、闽、甘等省，属于建设厅者有苏、浙、鲁、湘等。⁽²³⁾各省合作行政机构很快建立起来，但行政系统零乱、归属不一。1935年3月召开的全国合作事业讨论会决议合作事业主管机关属于实业部，于该部设立机关办理。5月，立法院通过了在实业部设立合作司的议案，合作司主要负责合作社的监督、合作事业的计划、促进、指导及视察，合作资金的调节，合作人才的训练，合作事业的调查统计等事宜。10月，实业部设立合作司，负全国合作行政及促进之责，而此前军事委员会委员长行营所办之“剿匪区”各省合作，以及全国经济委员会合作事业委员会所经营之合作事业，均划归实业部接管，全国合作行政权都集中于合作司之下，农村合作运动的推行有了统一的行政主管机构。⁽²⁴⁾抗日战争爆发后，合作行政机构处于不断变动之中。1938年1月，实业部改为经济部，合作司裁撤，由经济部农林司兼办全国合作行政事宜。1939年5月，鉴于急需发展大后方的合作事业，经济部成立合作事业管理局，各省相继设立省合作事业管理处，县设立县合作指导室，形成从中央到地方的各级合作行政管理、指导体系。1940年社会部改隶行政院，合作事业管理局于12月改隶社会部。

为使合作运动有规章可循、有法律依据，国民政府还在合作立法方面作出了努力。开其端者仍是地方政府，1928年江苏、浙江两省先后公布《江苏省合作社暂行条例》、《浙江省农村信用合作社暂行条例》。此后，山东、河北诸省政府亦先后颁定合作法规，作为设立合作社的依据。实业部因各省市合作法规名称、内容不统一，管理困难，于1931年4月颁布《农村合作社暂行规程》八十条，通令各省市遵行。同年，军事委员会委员长南昌行营为恢复“剿匪区”劫后农村经济，又颁行《江西省剿匪区内农村合作社暂行条例》，作为指导“剿匪区”农村合作事业之准则。1932年豫鄂皖三省剿匪司令部颁定《剿匪区农村合作条例》及信用、利用、供给、运销四种合作社模范章程。⁽²⁵⁾上述各种规章，虽为行政命令，但合作社之组设与经营均有规可循。在上述基础上，1934年2月立法院讨论通过了《中华民国合作社法》，8月实业部公布《合作社法施行细则》，合作运动的推进有了法律依据。

然而，国民政府的合作行政、立法，其缺陷多多。在合作行政上，机构不稳定，常常发生变动，各省市合作行政机构不时发生扩大、缩减、改隶等情况，这对合作行政人员的工作情绪影响致大。而县市合作事业之指导监督，各省极不一致，有由县市政府专设合作指导员者，亦有由省合作行政机关派员驻县工作者，亦有分全省为若干区，区设合作指导所，由所派员分赴辖区内各县指导者。大体言之，每县合作指导员多为一人，一些贫瘠县份，财力不足单独设立合作指导员者，有以两县或三线联合社指导员一人，轮流分赴各县工作，奔波各地，极为辛苦。显然，基层行政机构投入明显不足，很难负起对合作社的指导监督之责。在合作立法上，同样存在着变动不居、前后矛盾的问题。1936年12月，实业部公布《合作金库规程》，将合作金库系统分为三级；1943年9月，经立法院通过，国民政府公布施行《合作金库条例》，其与前规程的最大不同是合作金库系统由三级改为两级。类似的立法变动还有不少，常让人感到无所适从。这些反映了国民政府缺乏对合作运动的整体规划，对合作运动的推动力不足。

尽管推行不力，但国民政府却不断加强对合作的控制，对合作从最初的支持和利用发展到后期将其纳入对经济统制的范畴之内，它表明的是国民政府对合作的政策取向。对合作的控制，在1928年国民党将合作纳入国民党基层党务工作范畴之内已初有显露。抗战前，国民政府百废待兴，对合作更多是加以利用，以合作救灾、收买人心。抗战中，国民政府加强了对合作社的控制。为加强推行所谓地方自治，1939年9月国民政府颁布《县各级组织纲要》，1940年元旦，行政院通令各省普遍施行新县制，并规定以三年为期，各县一律完成。行政院于1940年8月9日颁布的《县各级合作社组织大纲》，就是谋求合作事业配合新县制普及实施的，其基本内容有：第一，县各级合作社以乡（镇）为中心，先就每乡（镇），设乡（镇）合作社，逐渐普及各保合作组织，以达到每保一社，每户一社员为原则，这是要纳全民于合作组织之内；第二，各级合作社业务采兼营制，其名称以所在县、乡（镇）、保之名为之，但为举办某种合作事业，必要时得成立专营合作社或联合社，另定其业务区域，并于名称上载明其经营之业务，这是谋求合作社各级组织的统一；第三，严格限制合作社解散及社员出社。保合作社除非与他社合并、破产、解散之命令，不得解散；社员非合作社解散时，不得出社。⁽²⁶⁾很明显，这个大纲与合作社法是相抵触的，它表明国民政府对合作社的新的定位，合作社法规定合作社是谋社员经济利益与生活之改善的，而这个大纲定位县各级合作社为发展国民经济之基本机构，应与其他地方自治工作密切配合，其负有发展国家经济之职责。在所谓地方自治的框架内，新县制、保甲制度与合作制度等相互配合，使国民政府可以加强对基层社会的控制。

加强对合作社的控制只不过是国民政府整个经济政策的一个组成部分。国民政府执掌政权后，一直致力于建立起对整个经济的垄断控制体系，抗战之前已经基本建立起金融垄断体系；抗战中，出于战时的需要，也是加强对经济体系的控制力，建立了战时统制经济体制，实行了对经济各方面的控制；抗战胜利后，通过接收敌伪财产，进一步加强了对整个经济的垄断控制能力。在国民政府的整个经济政策的大背景下，我们不难理解国民政府关于合作金融的政策取向。一方面，关于农贷，由四联总处农业金融处加以控制；另一方面，作为合作金融基础的合作社也被国民政府以加强地方自治进行了控制，这时的合作金融已经不再是为谋求社员经济利益与生活之改善，而是国民政府的一个政策工具而已。

合作运动发展较早的英、法等国家，在合作行政上作为较少，主要负责对合作社的登记等，合作社的各种事务由合作社自身及其联合社负责。后发展合作运动的国家，为了推进合作运动，政府往往采取积极的态度，通过建立系统的合作行政组织，赋予其对合作社的指导、监督、教育及奖助等职责，期望通过快速推动合作运动的发展，以达到相应的目的。从这个角度来说，国民政府以政府之力推动合作运动，是顺应了合作运动的发展趋势。但是，它所采取的方式、所要达到的目的，已经背离了合作运动的本质，这与那些给合作运动提供极大支持、又放手让合作社自主经营的国家形成鲜明的对比，其最终的结果也是不同的。

【注释】

(1)*作*者单位：南开大学经济学系。

(2)姚公振：《中国农业金融史》，中国文化服务社1947年版，第209页。

(3)陈颖光、李锡勋：《合作金融》，正中书局1947年版，第12页。

(4)中国第二历史档案馆等：《中华民国金融法规档案资料选编》，档案出版社1989年版，第603～604页。

(5)中央银行经济研究处：《中国农业金融概要》，商务印书馆1936年版，第216～217页。

(6)中央银行经济研究处：《中国农业金融概要》，第230页；姚公振：《中国农业金融史》，第198页。

(7)姚公振：《中国农业金融史》，第218～219页。

(8)中国人民银行金融研究所：《中国农民银行》，中国财政经济出版社1980年版，第4页。

(9)吴承禧：《中国银行业的农业金融》第6卷第3期，1935年。

(10)中国人民银行金融研究所：《中国农民银行》，第370页。

(11)邹晓昇：《试论中国农民银行角色和职能的演变》，《中国经济史研究》2006年第4期。